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25 de Julho de 2024
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    Supremo Tribunal Federal STF - MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO ORIGINÁRIA: AO 672 DF

    Supremo Tribunal Federal
    há 24 anos

    Detalhes

    Processo

    Partes

    Publicação

    Julgamento

    Relator

    Min. CELSO DE MELLO
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    Ementa

    Decisão

    AÇÃO POPULAR. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO STF. EXCEPCIONALIDADE,DESDE QUE OCORRENTE A HIPÓTESE PREVISTA NO ART. 102, I, N, DA CONSTITUIÇÃO. EXISTÊNCIA, NO CASO,DE INTERESSE DE TODOS OS MEMBROS DA MAGISTRATURA DA UNIÃO.- Em princípio, não compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, ação popular contra atos ou omissões de qualquer autoridade, ainda que se trate de atos ou omissões imputáveis ao Presidente da República, aos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, ao Presidente e aos Ministros do Supremo Tribunal Federal, ou a quaisquer outros agentes públicos, que, em matéria penal ( CF, art. 102, I, b e c),dispõem de prerrogativa de foro perante a Corte Suprema ou que, em sede de mandado de segurança, estão sujeitos à jurisdição imediata do Tribunal ( CF, art. 102, I, d),ressalvadas, unicamente, as hipóteses previstas no art. 102, I, n, da Carta Política (existência de interesse geral, direto ou indireto,de todos os membros da magistratura ou ocorrência de situação de impedimento/suspeição de mais da metade dos membros do Tribunal de origem).AJUIZAMENTO DE AÇÃO POPULAR CONTRA ATO DE CONTEÚDO JURISDICIONAL.INADMISSIBILIDADE. AÇÃO POPULAR DE QUE NÃO SE CONHECE.- Os atos de conteúdo jurisdicional -precisamente por não se revestirem de caráter administrativo - estão excluídos do âmbito de incidência da ação popular, porque se acham sujeitos a um sistema específico de contestação, quer por via recursal,quer mediante utilização de ação rescisória. Doutrina.Tratando-se de ato de índole jurisdicional, cumpre considerar que este, ou ainda não se tornou definitivo - podendo, em tal situação, ser contestado mediante utilização dos recursos previstos na legislação processual -, ou, então,já transitou em julgado, hipótese em que, havendo decisão sobre o mérito da causa, expor-se-á à possibilidade de rescisão. Trata-se de ação popular constitucional, com pedido de liminar, ajuizada, em litisconsócio passivo, contra o Senhor Ministro NELSON JOBIM, Relator da AO 630-DF, contra o Senhor FERNANDO HENRIQUE CARDOSO, Presidente da República, e contra a União Federal, sob alegação de que teriam sido responsáveis por comportamento ilícito, revestido de lesividade ao patrimônio público federal, decorrente de decisão proferida pelo primeiro litisconsorte passivo, que, em sede de mandado de segurança coletivo, "concedeu liminar no sentido de ser estendida aos Ministros do STF, a título de equivalência salarial, a majoração de seus vencimentos no valor correspondente ao intitulado 'auxílio-moradia' pago pela Câmara dos Deputados aos seus membros".Sustenta-se a legitimidade passiva ad causam do Senhor Presid (...) en (fls. 3) te da República, com fundamento na alegação de que este"nada fará para desconstituir o ato ora atacado...", pois -segundo alega o autor da presente ação - o Chefe de Gove (fls. 5) rno teria determinado ao Advogado-Geral da União que se abstivesse de recorrer da decisão em causa.O autor popular, invocando a norma inscrita no art. , § 4º, da Lei nº 4.717/65, pretende seja liminarmente suspensa a decisão proferida pelo eminente Ministro NELSON JOBIM .Postula-se, finalmente, com a presente ação popular, seja decre (fls. 10/11) tada a invalidade da decisão judicial ora impugnada,condenando-se os réus ao pagamento de honorários advocatícios.Cabe analisar, preliminarmente, a possibilidade de ajuizamento (fls. 11) originário, perante o Supremo Tribunal Federal, da presente ação popular constitucional.Como se sabe, a Constituição Federal de 1988 - observando uma tradição que se inaugurou com a Carta Política de 1934 - não incluiu o julgamento da ação popular na esfera das atribuições jurisdicionais originárias da Suprema Corte.Na realidade, a previsão de ação popular não se subsume a qualquer das situações taxativamente enunciadas no rol inscrito no art. 102, I, da Carta Política, que define, em numerus clausus, as hipóteses de competência originária do Supremo Tribunal Federal:"A COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - CUJOS FUNDAMENTOS (RTJ 43/129 - RTJ 44/563 - RTJ 50/72 - RTJ 53/776) REPOUSAM NA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA -SUBMETE-SE A REGIME DE DIREITO ESTRITO........................................................O regime de direito estrito, a que se submete a definição dessa competência institucional, tem levado o Supremo Tribunal Federal, por efeito da taxatividade do rol constante da Carta Política, a afastar, do âmbito de suas atribuições jurisdicionais originárias, o processo e o julgamento de causas de natureza civil que não se acham inscritas no texto constitucional , mesmo que instauradas contra o Presidente da República ou cont (ações populares, ações civis públicas, ações cautelares, ações ordinárias, ações declaratórias e medidas cautelares) ra qualquer das autoridades, que, em matéria penal , dispõem de prerrogativa de foro perante a Corte Suprema ou que ( CF, art. 102, I, b e c), em sede de mandado de segurança, estão sujeitas à jurisdição imediata do Tribunal .Precedentes.", Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno)É por essa razã( CF, art. 102, I, d) o que a jurispr ( Pet 1.738-MG (AgRg) udência do Supremo Tribunal Federal - quer sob a égide da vigente Constituição republicana, quer sob o domínio da Carta Política anterior - firmou-se no s (RTJ 141/344, Rel. Min. CELSO DE MELLO - Pet 296-MG, Rel. Min. CÉLIO BORJA - Pet 352-DF, Rel. Min. SYDNEY SANCHES - Pet 431-SP, Rel. Min.NÉRI DA SILVEIRA - Pet 487-DF, Rel. Min. MARÇO AURÉLIO - Pet 626-MG,Rel. Min. CELSO DE MELLO - Pet 682-MS, Rel. Min. CELSO DE MELLO - Pet 713-RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO - Pet 1.546-RJ, Rel. Min.CELSO DE MELLO) entido de reconhecer que a competência originár (Pet 129-PR, Rel. Min. MOREIRA ALVES) ia desta Corte, por revestir-se de caráter estrito, não abrange as ações populares constitucionais,mesmo quando propostas contra atos do Presidente da República, ou das Casas que compõem o Congresso Nacional, ou de Ministros de Estado ou, ainda, de Ministros da própria Suprema Corte:"AÇÃO POPULAR. AUSÊNCIA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO STF.- A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal - quer sob a égide da vigente Constituição republicana, quer sob o domínio da Carta Política anterior - firmou-se no sentido de reconhecer que não se incluem, na esfera de competência originária da Corte Suprema, o processo e o julgamento de ações populares constitucionais, ainda que ajuizadas contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal ou de quaisquer outras autoridades cujas resoluções estejam sujeitas, em sede de mandado de segurança, à jurisdição imediata do STF.Precedentes."( Pet 1.641-DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO) O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao pronunciar-se sobre esse específico aspecto da questão, reconheceu não lhe assistir competência originária para processar e julgar ações populares constitucionais contra quaisquer autoridades, mesmo aquelas cujos atos estejam sujeitos, em sede de mandado de segurança, à jurisdição imediata desta Corte, ainda que se trate de impugnação a ato emanado do próprio Presidente da República:"Competência. Ação Popular contra o Presidente da República.- A competência para processar e julgar ação popular contra ato de qualquer autoridade, inclusive daquelas que,em mandado de segurança, estão sob a jurisdição desta Corte originariamente, é do Juízo competente de primeiro grau de jurisdição.Agravo regimental a que se nega provimento."(RTJ 121/17, Rel. Min. MOREIRA ALVES - grifei) Essa orientação jurisprudencial reflete-se no magistério da doutrina (ALEXANDRE DE MORAES,"Direito Constitucional", p. 184,item n. 7.8, 7ª ed., 2000, Atlas; RODOLFO DE CAMARGO MANCUSO, "Ação Popular", p. 129-130, 1994, RT, v.g.), que também assinala não se incluir, na esfera de competência originária do Supremo Tribunal Federal, o poder de processar e julgar ações populares ajuizadas contra o Presidente da República ou contra os próprios Ministros desta Corte.Esse mesmo entendimento é perfilhado por HELY LOPES MEIRELLES ("Mandado de Segurança, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, 'Habeas Data'", p. 131, 20ª ed., 1998, atualizada por Arnoldo Wald, Malheiros), cuja autorizadíssima lição deixou consignada a seguinte advertência:"Esclareça-se que a ação popular, ainda que ajuizada contra o Presidente da República, o Presidente do Senado, o Presidente da Câmara dos Deputados, o Governador ou o Prefeito, será processada e julgada perante a Justiça de primeiro grau (Federal ou Comum)." Ve-se, portanto, que, em princípio, faleceria competência originária ao Supremo Tribunal Federal para processar e julgar a presente ação popular.Ocorre, no entanto, que o conteúdo do ato decisório ora impugnado nesta sede processual - especialmente se consideradas as conseqüências, que, em função dele, projetar-se-ão sobre todo o universo da magistratura federal brasileira - impõe que o tema da competência originária do Supremo Tribunal Federal para apreciar esta causa seja analisado sob a perspectiva da norma inscrita no art. 102, I, n, da Constituição, que assim dispõe:"Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal,precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:I - processar e julgar, originariamente:...............................................n. a ação em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente interessados, e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam impedidos ou sejam direta ou indiretamente interessados."Ve-se, portanto, que, havendo interesse de todos os magistrados federais na resolução do litígio, não se pode atribuir à Justiça Federal de primeira instância - ordinariamente competente para apreciar ações populares ajuizadas contra quaisquer autoridades federais - o encargo de processar e julgar a presente causa, motivo pelo qual revela-se legítimo reconhecer, na espécie, a incidência da regra de competência inscrita no art. 102, I, n, da Carta Política,observando-se, no ponto, a jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Federal.Na realidade, esta Suprema Corte tem reconhecido ser ela o único órgão judiciário competente para apreciar quaisquer ações -inclusive ações populares (RTJ 168/22-26) -, quando a controvérsia disser respeito ao interesse geral e privativo de todos os magistrados de primeira instância.É que se assim não for, restará comprometido o atributo da imparcialidade judiciária, que constitui um dos elementos essenciais à própria compreensão do conceito de juiz natural, frustrando-se,desse modo, a garantia fundamental do due process of law, como já advertiu o Plenário do Supremo Tribunal Federal (RTJ 152/17-18, Rel.Min. CARLOS VELLOSO).Não custa relembrar, neste ponto, que esta Suprema Corte -tendo presente a regra de competência inscrita no art. 102, I, n, da Constituição - invalidou sentença e acórdão emanados da Justiça Federal, proferidos no julgamento de causa que versava matéria de interesse direto e exclusivo de magistrados federais ( RE 178.339-MG,Rel. Min. ILMAR GALVÃO, Primeira Turma).Desse modo, impõe-se reconhecer, no caso, a configuração da competência originária do Supremo Tribunal Federal, para, com fundamento no art. 102, I, n, da Constituição, apreciar a presente causa.Achando-se caracterizada a competência originária do Supremo Tribunal Federal para apreciar esta causa ( CF, art. 102, I, n), cabe verificar se se revela legítimo, ou não, o ajuizamento de ação popular constitucional contra ato de conteúdo jurisdicional.Entendo que não.Com efeito, tenho para mim que o meio processual ora utilizado na presente sede mostra-se de todo incabível, pois, como se sabe, os atos jurisdicionais - como a decisão ora questionada -,precisamente por comportarem um sistema específico de impugnações,quer por via recursal, quer mediante ação rescisória, acham-se excluídos do âmbito de incidência da ação popular.Tratando-se de ato de índole jurisdicional, cumpre considerar a seguinte relação dilemática: ou o ato em questão ainda não se tornou definitivo - podendo, em tal situação, ser contestado mediante utilização dos recursos previstos na legislação processual -,ou, então, já transitou em julgado, hipótese em que, havendo decisão sobre o mérito da causa, expor-se-á à possibilidade de rescisão.Na realidade, cabe registrar que nem todos os atos estatais estão sujeitos a contestação mediante ação popular constitucional,pois, consoante advertem doutrina e jurisprudência, esse meio especial de impugnação não incide sobre leis em tese (J. M. OTHON SIDOU, "'Habeas Corpus', Mandado de Segurança, Mandado de Injunção,'Habeas Data', Ação Popular - As Garantias Ativas dos Direitos Coletivos", p. 346, item n. 221, 5ª ed., 1998, Forense) e nem se estende a resoluções judiciais revestidas de conteúdo jurisdicional.Essa impossibilidade jurídica decorre da circunstância de a ação popular restringir-se, quanto ao seu âmbito de incidência, à esfera de atuação administrativa de qualquer dos Poderes do Estado,abrangendo, desse modo, como salienta JOSÉ CRETELLA JÚNIOR ("Os'writs' na Constituição de 1988", p. 128, item n. 40, 1989, Forense Universitária), unicamente, os atos administrativos, os contratos administrativos, os fatos administrativos e as resoluções que veiculem conteúdo materialmente administrativo.É por tal razão que a jurisprudência dos Tribunais - após reconhecer a inviabilidade do exame em tese da validade constitucional de qualquer diploma legislativo (circunstância esta que transformaria a ação popular, indevidamente, em sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade) - tem insistido na asserção de que a ação popular somente"se destina à apreciação da validade ou nulidade de atos administrativos"(RDA 35/48 - grifei).Essa mesma orientação é também perfilhada por HELY LOPES MEIRELLES ("Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública,Mandado de Injunção, 'Habeas Data'", p. 122/123, item n. 3, 20ª ed.,1998, atualizada por ARNOLDO WALD, Malheiros), cujo magistério -após ressaltar que a ação popular objetiva permitir ao Poder Judiciário o controle da atividade administrativa do aparelho estatal - adverte que,"Em última análise, a finalidade da ação popular é a obtenção da correção nos atos administrativos ou nas atividades delegadas ou subvencionadas pelo Poder Público"(grifei).Ve-se, desse modo, que o objeto da ação popular constitucional circunscreve-se aos atos ou omissões que se projetam no plano das atividades estritamente administrativas, revelando-se indiferente, para esse efeito, o domínio institucional em cujo âmbito atua o agente público a quem se atribuiu o comportamento qualificado pelas notas da ilegalidade e da lesividade patrimonial.Cabe ter presente, bem por isso, na perspectiva do caso ora em exame, o entendimento, que, apoiado em autorizado magistério doutrinário, repele a possibilidade jurídica de impugnação de atos de conteúdo jurisdicional mediante ação popular (JOSÉ AFONSO DA SILVA,"Ação Popular Constitucional - Doutrina e Processo", p. 130,item n. 101, 1968, RT; PINTO FERREIRA, "Comentários à Constituição Brasileira", vol. 1/213, 1989, Saraiva; HELY LOPES MEIRELLES,"Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção e 'Habeas Data'", p. 122/123, item n. 3, 20ª ed., 1998,atualizada por ARNOLDO WALD, Malheiros; PÉRICLES PRADE, "Ação Popular", p. 14, item n. 2.2, 1986, Saraiva; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, "Comentários à Constituição Brasileira de 1988",vol. 1/84, 1990, Saraiva; JOSÉ CRETELLA JÚNIOR, "Os 'writs' na Constituição de 1988", p. 128, item n. 40, 1989, Forense Universitária; MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, "Direito Administrativo", p. 540, 10ª ed., 1998, Atlas; ARRUDA ALVIM, "Ação Popular", in Revista de Processo, vol. 32/163-177, 173).A circunstância de os atos jurisdicionais, como a decisão ora questionada, não serem sindicáveis em sede de ação popular constitucional não significa que todos os atos do Poder Judiciário estejam excluídos do alcance desse importante instrumento de fiscalização popular, pois - não custa assinalar - há atos ou resoluções de conteúdo materialmente administrativo, que, afetados pelo vício da ilegalidade e agravados pela nota da lesividade patrimonial, podem resultar da atividade desenvolvida por magistrados ou Tribunais, justificando-se, em tal situação, a possibilidade de utilização desse meio de controle sobre a atuação administrativa danosa ao patrimônio público exercida por órgãos do próprio Poder Judiciário.Daí a observação de JOSÉ AFONSO DA SILVA ("Ação Popular Constitucional - Doutrina e Processo", p. 131, item n. 102, 1968,RT):"Se os atos de natureza jurisdicional não são suscetíveis de serem impugnados em demanda popular, atos judiciais há, no entanto, que podem ser objeto desse remédio. Assim, os atos judiciais de natureza administrativa, que só são judiciais no sentido formal,subjetivo." (grifei) No caso ora em análise, contudo, como já assinalado,trata-se de ato de caráter tipicamente jurisdicional, circunstância esta que inviabiliza, por completo, ante as considerações expostas,a demanda popular em referência.Sendo assim, tendo presentes as razões invocadas, não conheço desta ação popular constitucional, por impossibilidade jurídica, motivo pelo qual nego trânsito ao processo em questão,ficando prejudicada, em conseqüência, a apreciação do pedido de medida liminar.Arquivem-se os presentes autos.Publique-se.Brasília, 09 de março de 2000.Ministro CELSO DE MELLO Relator 9
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