Busca sem resultado
jusbrasil.com.br
15 de Julho de 2024
    Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

    Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

    Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp XXXXX RS XXXX/XXXXX-8 - Inteiro Teor

    Superior Tribunal de Justiça
    há 8 anos

    Detalhes

    Processo

    Órgão Julgador

    T1 - PRIMEIRA TURMA

    Publicação

    Julgamento

    Relator

    Ministro BENEDITO GONÇALVES

    Documentos anexos

    Inteiro TeorSTJ_RESP_1480350_8eb84.pdf
    Certidão de JulgamentoSTJ_RESP_1480350_2812b.pdf
    Relatório e VotoSTJ_RESP_1480350_38bc5.pdf
    Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

    Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

    Inteiro Teor

    Superior Tribunal de Justiça
    Revista Eletrônica de Jurisprudência
    Tribunal de Contas da União
    RECURSO ESPECIAL Nº 1.480.350 - RS (2014⁄0142962-8)
    RELATOR : MINISTRO BENEDITO GONÇALVES
    RECORRENTE : JOSÉ ARNO APPOLO DO AMARAL
    ADVOGADOS : REGINALD DELMAR HINTZ FELKER E OUTRO (S)
    BERNADETE LAU KURTZ
    RECORRIDO : UNIÃO
    EMENTA
    PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PROCESSO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. VIOLAÇÃO A INSTRUÇÃO NORMATIVA. EXAME INCABÍVEL EM SEDE DE APELO ESPECIAL. ARTS. 31 E 57 DA LEI 8.443⁄92, 471 DO CPC, 884 DO CC, 26, VI, E 27, § 1º, DA LEI 9.784⁄99. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211⁄STJ. TESE DE PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA OU FALHA NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. IMPUTAÇÃO DO DÉBITO E APLICAÇÃO DE SANÇÃO. NÃO CONFIGURAÇÃO DE HIPÓTESE DE IMPRESCRITIBILIDADE. LACUNA LEGISLATIVA. NECESSIDADE DE INTEGRAÇÃO POR ANALOGIA. APLICAÇÃO DO PRAZO QUINQUENAL. DECURSO. OCORRÊNCIA.
    1. As instruções normativas não integram o conceito de lei federal para fins de controle em sede de recurso especial. Precedentes.
    2. O Tribunal de origem não emitiu juízo de valor sobre os arts. 31 e 57 da Lei 8.443⁄92, 471 do CPC, 884 do CC, 26, VI, e 27, § 1º, da Lei 9.784⁄99, carecendo o recurso especial, no ponto, do requisito do prequestionamento. Incidência da súmula 282⁄STF.
    3. "A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento" ( § 5º do art. 37 da CF).
    4. As "ações de ressarcimento" são imprescritíveis, conforme dispõe expressamente o texto constitucional, o que tem sido observado e reiterado nos julgamentos desta Corte, seja em sede de ação de improbidade com pedido de ressarcimento, seja em ação com o fim exclusivo de ressarcir o erário. No entanto, os autos não versam sobre o exercício do direito de ação, ou seja, de pedir ressarcimento perante o Poder Judiciário. Ao contrário, tratam da imputação de débito e aplicação de multa promovida pelo Tribunal de Contas da União, no exercício do seu poder⁄dever de velar pelas contas públicas, mediante atuação administrativa, oportunidade em que não há falar em exercício do direito de ação e, consequentemente, em imprescritibilidade.
    5. Eventual desvio de verbas ou qualquer outra ilegalidade que importe prejuízo ao erário poderá ser objeto de ação de ressarcimento, perante o Poder Judiciário, a qualquer tempo, eis que imprescritível, hipótese em que o ônus da prova do efetivo prejuízo e da responsabilidade do seu causador incumbe a quem pleiteia o ressarcimento.
    6. Na tomada de contas especial, diversamente, o ônus da prova incumbe ao responsável pela aplicação dos recursos repassados, que se torna o responsável pelo débito e multa por mera presunção de prejuízo ao erário se ausente ou falha a prestação de contas. Nessas circunstâncias, a atuação administrativa deve encontrar limites temporais, sob pena de sujeitar os responsáveis pela aplicação de repasses de verbas federais a provarem, eles, a qualquer tempo, mesmo que decorridas décadas, a adequada aplicação dos recursos que um dia geriram, em flagrante ofensa a princípios basilares do Estado de Direito, como a segurança jurídica e ampla defesa.
    7. Em virtude da lacuna legislativa, pois não há previsão legal de prazo para a atuação do Tribunal de Contas da União, deve ser-lhe aplicado o prazo quinquenal, por analogia aos arts. do Decreto 20.910⁄32 e 1º da Lei 9.873⁄99. Em hipótese similar à presente, porquanto ausente prazo decadencial específico no que concerne ao exercício do poder de polícia pela Administração, antes do advento da Lei 9.873⁄99, a Primeira Seção desta Corte, no julgamento do REsp 1.105.442⁄RJ (Rel Min. Hamilton Carvalhido, Primeira Seção, DJe 22⁄2⁄2011), sob o rito do art. 543-C do CPC, assentou ser ele de 5 anos, valendo-se da aplicação analógica do art. do Decreto 20.910⁄32.
    8. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido para julgar procedente o pedido inicial, desconstituindo a decisão do Tribunal de Contas da União no processo de tomada de contas especial do Convênio 5013⁄96, ressalvando-se a via judicial para o pleito de eventual ressarcimento.
    ACÓRDÃO
    Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da PRIMEIRA Turma do Superior Tribunal de Justiça prosseguindo o julgamento, após o voto-vista da Sra. Ministra Regina Helena Costa, por unanimidade, conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa extensão, dar-lhe provimento, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Sérgio Kukina (Presidente), Regina Helena Costa (voto-vista), Napoleão Nunes Maia Filho e Olindo Menezes (Desembargador Convocado do TRF 1ª Região) votaram com o Sr. Ministro Relator.
    Ausente, ocasionalmente, nesta assentada, o Sr. Ministro Benedito Gonçalves, Relator.
    Brasília (DF), 05 de abril de 2016 (Data do Julgamento)
    MINISTRO BENEDITO GONÇALVES
    Relator
    CERTIDÃO DE JULGAMENTO
    PRIMEIRA TURMA
    Número Registro: 2014⁄0142962-8
    PROCESSO ELETRÔNICO
    REsp 1.480.350 ⁄ RS
    Números Origem: XXXXX20104047100 XXXXX20104047100 RS- XXXXX20104047100 RS-XXXXX20104047100 RS- XXXXX20104047100 TRF4- XXXXX20104047100
    PAUTA: 28⁄04⁄2015 JULGADO: 28⁄04⁄2015
    Relator
    Exmo. Sr. Ministro BENEDITO GONÇALVES
    Presidente da Sessão
    Exmo. Sr. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
    Subprocuradora-Geral da República
    Exma. Sra. Dra. ANA BORGES COELHO SANTOS
    Secretária
    Bela. BÁRBARA AMORIM SOUSA CAMUÑA
    AUTUAÇÃO
    RECORRENTE : JOSÉ ARNO APPOLO DO AMARAL
    ADVOGADOS : REGINALD DELMAR HINTZ FELKER E OUTRO (S)
    BERNADETE LAU KURTZ
    RECORRIDO : UNIÃO
    ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO - Atos Administrativos
    CERTIDÃO
    Certifico que a egrégia PRIMEIRA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
    "Retirado de Pauta por indicação do (a) Sr (a). Ministro (a)-Relator (a)."
    CERTIDÃO DE JULGAMENTO
    PRIMEIRA TURMA
    Número Registro: 2014⁄0142962-8
    PROCESSO ELETRÔNICO
    REsp 1.480.350 ⁄ RS
    Números Origem: XXXXX20104047100 XXXXX20104047100 RS- XXXXX20104047100 RS-XXXXX20104047100 RS- XXXXX20104047100 TRF4- XXXXX20104047100
    PAUTA: 02⁄06⁄2015 JULGADO: 02⁄06⁄2015
    Relator
    Exmo. Sr. Ministro BENEDITO GONÇALVES
    Presidente da Sessão
    Exmo. Sr. Ministro SÉRGIO KUKINA
    Subprocuradora-Geral da República
    Exma. Sra. Dra. ANA BORGES COELHO SANTOS
    Secretária
    Bela. BÁRBARA AMORIM SOUSA CAMUÑA
    AUTUAÇÃO
    RECORRENTE : JOSÉ ARNO APPOLO DO AMARAL
    ADVOGADOS : REGINALD DELMAR HINTZ FELKER E OUTRO (S)
    BERNADETE LAU KURTZ
    RECORRIDO : UNIÃO
    ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO - Atos Administrativos
    CERTIDÃO
    Certifico que a egrégia PRIMEIRA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
    "Adiado por indicação do (a) Sr (a). Ministro (a)-Relator (a)."
    CERTIDÃO DE JULGAMENTO
    PRIMEIRA TURMA
    Número Registro: 2014⁄0142962-8
    PROCESSO ELETRÔNICO
    REsp 1.480.350 ⁄ RS
    Números Origem: XXXXX20104047100 XXXXX20104047100 RS- XXXXX20104047100 RS-XXXXX20104047100 RS- XXXXX20104047100 TRF4- XXXXX20104047100
    PAUTA: 02⁄06⁄2015 JULGADO: 16⁄06⁄2015
    Relator
    Exmo. Sr. Ministro BENEDITO GONÇALVES
    Presidente da Sessão
    Exmo. Sr. Ministro SÉRGIO KUKINA
    Subprocurador-Geral da República
    Exmo. Sr. Dr. DILTON CARLOS EDUARDO FRANÇA
    Secretária
    Bela. BÁRBARA AMORIM SOUSA CAMUÑA
    AUTUAÇÃO
    RECORRENTE : JOSÉ ARNO APPOLO DO AMARAL
    ADVOGADOS : REGINALD DELMAR HINTZ FELKER E OUTRO (S)
    BERNADETE LAU KURTZ
    RECORRIDO : UNIÃO
    ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO - Atos Administrativos
    CERTIDÃO
    Certifico que a egrégia PRIMEIRA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
    "Adiado por indicação do (a) Sr (a). Ministro (a)-Relator (a)."
    CERTIDÃO DE JULGAMENTO
    PRIMEIRA TURMA
    Número Registro: 2014⁄0142962-8
    PROCESSO ELETRÔNICO
    REsp 1.480.350 ⁄ RS
    Números Origem: XXXXX20104047100 XXXXX20104047100 RS- XXXXX20104047100 RS-XXXXX20104047100 RS- XXXXX20104047100 TRF4- XXXXX20104047100
    PAUTA: 17⁄12⁄2015 JULGADO: 17⁄12⁄2015
    Relator
    Exmo. Sr. Ministro BENEDITO GONÇALVES
    Presidente da Sessão
    Exmo. Sr. Ministro SÉRGIO KUKINA
    Subprocuradora-Geral da República
    Exma. Sra. Dra. DARCY SANTANA VITOBELLO
    Secretária
    Bela. BÁRBARA AMORIM SOUSA CAMUÑA
    AUTUAÇÃO
    RECORRENTE : JOSÉ ARNO APPOLO DO AMARAL
    ADVOGADOS : REGINALD DELMAR HINTZ FELKER E OUTRO (S)
    BERNADETE LAU KURTZ
    RECORRIDO : UNIÃO
    ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO - Atos Administrativos
    CERTIDÃO
    Certifico que a egrégia PRIMEIRA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
    "Adiado por indicação do (a) Sr (a). Ministro (a)-Relator (a)."
    RECURSO ESPECIAL Nº 1.480.350 - RS (2014⁄0142962-8)
    RELATOR : MINISTRO BENEDITO GONÇALVES
    RECORRENTE : JOSÉ ARNO APPOLO DO AMARAL
    ADVOGADOS : REGINALD DELMAR HINTZ FELKER E OUTRO (S)
    BERNADETE LAU KURTZ
    RECORRIDO : UNIÃO
    RELATÓRIO

    O SENHOR MINISTRO BENEDITO GONÇALVES: Trata-se de recurso especial interposto por JOSÉ ARNO APPOLO DO AMARAL, com fundamento no art. 105 5, inciso III, alíneas a e c, da Constituição Federal l, contra acórdão proferido pela Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região.

    Na origem, os autos versam sobre ação ordinária proposta pelo ora recorrente com o objetivo de desconstituir decisão do Tribunal de Contas da União, que lhe aplicou multa administrativa e determinou o ressarcimento de valores decorrentes do Convênio 5013⁄96. Esse instrumento foi firmado, em junho de 1996, entre a Secretaria de Educação do Estado do Rio Grande do Sul e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, sendo o ora recorrente o gestor do Município de Alvorada⁄RS, subconvenente e executor de parte dos recursos disponibilizados. Ao final do ano de 1996, o convênio foi prorrogado por mais 180 dias, a contar de 1º⁄1⁄1997, cujo termo se deu sob nova gestão municipal, tendo em vista que o mandato de Prefeito do ora recorrente cessou em 31⁄12⁄96. A Corte de Contas entendeu pela não comprovação da regular aplicação das verbas federais e deliberou pela aplicação de sanção administrativa ao ora recorrente no valor de R$ 14.000,00, além do integral ressarcimento da verba pública, cujo valor originário era de R$ 71.400,00.

    A sentença julgou o pedido improcedente, sendo interposto recurso de apelação.

    Entretanto, a Corte Regional negou provimento à apelação (fls. 1.663⁄1.674), cujos fundamentos basilares constam da ementa que segue transcrita:

    ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO ESPECIAL DE TOMADA DE CONTAS. TCU. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE CONTRADITÓRIO. VÍCIO NÃO VERIFICADO.
    1. A pretensão de ressarcimento por prejuízo causado ao Erário é imprescritível. Por decorrência lógica, tampouco prescreve a Tomada de Contas Especial no que tange à identificação dos responsáveis por danos causados ao Erário e à determinação do ressarcimento do prejuízo apurado. Precedente do STF.
    2. Não havendo demonstração de qualquer ilegalidade no procedimento adotado pelo Tribunal de Contas da União, e, presente a observância do contraditório e ampla defesa, não há razão para desconstituição do acórdão impugnado.
    3. As decisões do Tribunal de Contas da União têm natureza jurídica de decisão técnico-administrativa, não suscetíveis de modificação irrestrita pelo Poder Judiciário, cuja competência limita-se aos aspectos formais ou às ilegalidades manifestas dessas decisões.

    Os embargos de declaração então opostos pelo ora recorrente foram rejeitados (fls. 1.693⁄1.695).

    Nas razões do presente recurso especial (fls. 1.731⁄1.757), o recorrente alega que o entendimento manifestado no acórdão recorrido divergiu da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e violou diversos dispositivos legais.

    Para tanto, sustentou a ocorrência da prescrição para a atuação administrativa, pois a punição dos agentes públicos está sujeita à prescrição quinquenal. Defende, ademais, que o termo inicial da prescrição, nos termos do art. art. 23, I, da Lei 8.429⁄92, foi a cessação do mandato de Prefeito, que ocorreu em 31⁄12⁄96 e que a primeira medida administrativa somente foi tomada em 14⁄2⁄2003, com a tentativa de notificação do recorrente para prestar contas, a qual, inclusive, não foi ultimada, sobrevindo citação para responder ao processo administrativo por meio de edital publicado em 16⁄1⁄2004. Afirma que foi condenado pela Corte de Contas em 9⁄5⁄2006, mas restou absolvido em grau de embargos declaratórios em 22⁄12⁄2006, sob a consideração de que a prestação de contas era devida pela Prefeita que o substituíra, eis que o termo final do Convênio ocorreu sob nova gestão municipal. Entretanto, paradoxalmente, no mesmo julgamento, foi determinada a abertura de um novo processo, com citação do recorrente para "provar a aplicação da verba recebida", sendo que o recorrente deu-se por citado em 18⁄4⁄2007. Finalmente, em 2⁄4⁄2008, foi condenado a ressarcir o valor originário de R$ 71.400,00, acrescido de juros, correção e multa. Assim, conclui, entre a cessação do mandato de Prefeito e qualquer atuação administrativa transcorreu mais de 5 anos, razão pela qual deve ser reconhecida a prescrição administrativa.

    Outrossim, arguiu violação ao art. 31 da Lei 8.443⁄92 e 27, § 1º, da Lei 9.784⁄99, pois o procedimento administrativo da Corte de Contas não observou o devido processo legal e a ampla defesa, não sendo permitido ao recorrente produzir prova pericial e testemunhal, o que, aliado aos documentos apresentados, seria suficiente para comprovar a destinação dos recursos federais.

    Também apontou ofensa ao art. 57 da Lei 8.443⁄92, na medida em que, inexistente dano ao erário, a base de cálculo utilizada para arbitrar o valor da multa constituiu valor hipotético.

    Além disso, aduziu vulneração à coisa julgada, em afronta ao art. 471 do CPC, tendo em vista que as contas da administração do recorrente já tinham sido aprovadas pelo Tribunal de Contas do Estado e pela Câmara de Vereadores, além de ter sido absolvido em ação de prestação de contas proposta pela sua sucessora na gestão do Município.

    Deduz violado, ainda, o art. 884 do CC, pois a condenação promovida pela Corte de Contas, se mantida, ensejará o enriquecimento ilícito do Município de Alvorada⁄RS, em benefício do qual foram utilizadas as verbas questionadas.

    Discorre, por fim, sobre a intempestividade da tomada de contas especial, tendo em vista que a IN 13⁄96, substituída pela IN 56⁄2007, prevê o prazo de 180 dias para o seu processamento, além de descumprida a norma constante do art. 26, VI, da Lei 9.784⁄99, pois tanto a notificação quanto a citação a ele dirigida não fez referência ao dispositivo legal que daria embasamento à infração imputada ou à respectiva sanção.

    As contrarrazões foram apresentadas às fls. 1.771⁄1776, nas quais a recorrida suscita a necessidade de revolvimento de matéria probatória, a não demonstração de dispositivos legais violados, além de defender o entendimento manifestado pela Corte Regional.

    Inadmitido o especial na origem (fls. 1.784⁄1.787), o recorrente interpôs agravo em recurso especial (fls. 1.812⁄1.816), que foi provido para melhor análise das razões recursais do apelo nobre pelo órgão colegiado (fls. 1.844).

    O Ministério Público Federal, por meio do parecer exarado às fls. 1.865⁄1.871, opinou pelo não conhecimento do recurso especial.

    É o relatório.

    RECURSO ESPECIAL Nº 1.480.350 - RS (2014⁄0142962-8)
    EMENTA
    PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PROCESSO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. VIOLAÇÃO A INSTRUÇÃO NORMATIVA. EXAME INCABÍVEL EM SEDE DE APELO ESPECIAL. ARTS. 31 E 57 DA LEI 8.443⁄92, 471 DO CPC, 884 DO CC, 26, VI, E 27, § 1º, DA LEI 9.784⁄99. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211⁄STJ. TESE DE PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA OU FALHA NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. IMPUTAÇÃO DO DÉBITO E APLICAÇÃO DE SANÇÃO. NÃO CONFIGURAÇÃO DE HIPÓTESE DE IMPRESCRITIBILIDADE. LACUNA LEGISLATIVA. NECESSIDADE DE INTEGRAÇÃO POR ANALOGIA. APLICAÇÃO DO PRAZO QUINQUENAL. DECURSO. OCORRÊNCIA.
    1. As instruções normativas não integram o conceito de lei federal para fins de controle em sede de recurso especial. Precedentes.
    2. O Tribunal de origem não emitiu juízo de valor sobre os arts. 31 e 57 da Lei 8.443⁄92, 471 do CPC, 884 do CC, 26, VI, e 27, § 1º, da Lei 9.784⁄99, carecendo o recurso especial, no ponto, do requisito do prequestionamento. Incidência da súmula 282⁄STF.
    3. "A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento" ( § 5º do art. 37 da CF).
    4. As "ações de ressarcimento" são imprescritíveis, conforme dispõe expressamente o texto constitucional, o que tem sido observado e reiterado nos julgamentos desta Corte, seja em sede de ação de improbidade com pedido de ressarcimento, seja em ação com o fim exclusivo de ressarcir o erário. No entanto, os autos não versam sobre o exercício do direito de ação, ou seja, de pedir ressarcimento perante o Poder Judiciário. Ao contrário, tratam da imputação de débito e aplicação de multa promovida pelo Tribunal de Contas da União, no exercício do seu poder⁄dever de velar pelas contas públicas, mediante atuação administrativa, oportunidade em que não há falar em exercício do direito de ação e, consequentemente, em imprescritibilidade.
    5. Eventual desvio de verbas ou qualquer outra ilegalidade que importe prejuízo ao erário poderá ser objeto de ação de ressarcimento, perante o Poder Judiciário, a qualquer tempo, eis que imprescritível, hipótese em que o ônus da prova do efetivo prejuízo e da responsabilidade do seu causador incumbe a quem pleiteia o ressarcimento.
    6. Na tomada de contas especial, diversamente, o ônus da prova incumbe ao responsável pela aplicação dos recursos repassados, que se torna o responsável pelo débito e multa por mera presunção de prejuízo ao erário se ausente ou falha a prestação de contas. Nessas circunstâncias, a atuação administrativa deve encontrar limites temporais, sob pena de sujeitar os responsáveis pela aplicação de repasses de verbas federais a provarem, eles, a qualquer tempo, mesmo que decorridas décadas, a adequada aplicação dos recursos que um dia geriram, em flagrante ofensa a princípios basilares do Estado de Direito, como a segurança jurídica e ampla defesa.
    7. Em virtude da lacuna legislativa, pois não há previsão legal de prazo para a atuação do Tribunal de Contas da União, deve ser-lhe aplicado o prazo quinquenal, por analogia aos arts. do Decreto 20.910⁄32 e 1º da Lei 9.873⁄99. Em hipótese similar à presente, porquanto ausente prazo decadencial específico no que concerne ao exercício do poder de polícia pela Administração, antes do advento da Lei 9.873⁄99, a Primeira Seção desta Corte, no julgamento do REsp 1.105.442⁄RJ (Rel Min. Hamilton Carvalhido, Primeira Seção, DJe 22⁄2⁄2011), sob o rito do art. 543-C do CPC, assentou ser ele de 5 anos, valendo-se da aplicação analógica do art. do Decreto 20.910⁄32.
    8. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido para julgar procedente o pedido inicial, desconstituindo a decisão do Tribunal de Contas da União no processo de tomada de contas especial do Convênio 5013⁄96, ressalvando-se a via judicial para o pleito de eventual ressarcimento.
    VOTO

    O SENHOR MINISTRO BENEDITO GONÇALVES (Relator): De início, descabe a análise de ofensa à IN TCU 13⁄96, substituída pela IN TCU 56⁄2007, pois "O Recurso Especial não constitui via adequada para a análise, ainda que pela via transversa, de eventual ofensa a resoluções, provimentos ou instruções normativas, por não estarem tais atos normativos compreendidos na expressão"lei federal", constante da alínea a do inciso III do art. 105 da Constituição Federal" (AgRg no AREsp 554.964⁄RR, Rel. Min. Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 3⁄11⁄2014). No mesmo sentido, dentre outros: AgRg no AREsp 467.620⁄SC, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 24⁄10⁄2014; AgRg nos EDcl no REsp 1.299.075⁄AM, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 5⁄11⁄2014; AgRg no REsp 1.332.418⁄SC, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 6⁄10⁄2014).

    Além disso, as teses que apontam violação aos arts. 31 e 57 da Lei 8.443⁄92, 471 do CPC, 884 do CC, 26, VI, e 27, § 1º, da Lei 9.784⁄99 também não merecem conhecimento, na esteira do enunciado da súmula 211⁄STJ, pois não foram apreciadas pela Corte de origem, carecendo o recurso especial, no ponto, do requisito do prequestionamento.

    Lado outro, a tese sobre a prescrição administrativa foi devidamente enfrentada pela Corte de origem, que se manifestou no sentido de "ser imprescritível o procedimento de Tomada de Contas Especial por parte do TCU, como decorrência lógica de ser imprescritível a pretensão de ressarcimento por prejuízo ao erário, oriunda do art. 37, § 5º, da CF, segundo o qual 'a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízo ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento'" (fl. 1.664). Considerou-se irrelevante "saber se o dinheiro foi apropriado pelo Prefeito ou gasto em despesas ordinárias da Prefeitura ou em obras quaisquer" (fl. 1.664), porquanto não comprovada a correta destinação da verba pública, concluindo a Corte Regional pela não incidência do prazo prescricional previsto no art. 23 da Lei 8.429⁄92.

    Assim, debatida a questão pela Corte de origem, mediante o prequestionamento da norma federal apontada como violada no recurso especial, cuja aplicação analógica é pretendida, conheço do recurso especial, no ponto, e aplico o direito à espécie.

    Sobre o tema, não desconheço precedente do Supremo Tribunal Federal (MS 26.210, Rel. Min Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 10⁄10⁄2008), no sentido de que a tomada de contas especial é um processo administrativo que visa identificar responsáveis por danos causados ao erário e, via de consequência, seria alcançada pela exceção da imprescritibilidade, prevista na parte final do § 5º do art. 37 da Constituição Federal.

    Entretanto, compulsando os votos desse julgado, verifico que a questão somente foi enfrentada sob o viés suscitado na impetração, de que a exceção à prescritibilidade das ações de ressarcimento não se aplicariam aos particulares, tese que restou rechaçada.

    Outrossim, verifico que no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, a Segunda Turma também se pronunciou sobre o tema, com menção ao julgamento da Suprema Corte, e concluindo pela imprescritibilidade da Tomada de Contas Especial "no que tange à identificação dos responsáveis por danos causados ao Erário e à determinação do ressarcimento do prejuízo apurado" (REsp 894.539⁄PI, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 27⁄8⁄2009).

    Não obstante, submeto o enfrentamento da matéria ao órgão colegiado, com algumas considerações não aventadas nos precedentes citados, que entendo imprescindíveis para uma adequada solução da controvérsia.

    Para melhor compreensão do tema, segue a redação do § 5º do art. 37 da Constituição da Republica, cujos parâmetros são basilares para a compreensão e interpretação das normas federais administrativas que serão ulteriormente consideradas:

    A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.

    Assim, a primeira questão que se coloca é se existe prazo fatal para a Administração, no caso o Tribunal de Contas da União, acionar ex-gestor público municipal, por meio de tomada de contas especial, para exigir dele a comprovação da regular aplicação de verbas federais repassadas ao respectivo Município. Estaria a Administração sujeita a algum prazo? Poderia, a qualquer tempo, verbis gratia, depois de 30, 40, 50 anos do exercício do cargo público e de expirado o prazo para a prestação de contas ordinária, exigir de ex-gestor prestação de contas, sob pena de imputar-lhe o respectivo débito? E pior, acrescido de correção, juros e multa, com potencial para multiplicar o suposto débito inúmeras vezes?

    Pois bem, essa é a controvérsia ora trazida ao conhecimento desta Cote.

    Não se olvida que as "ações de ressarcimento" são imprescritíveis, conforme dispõe expressamente o texto constitucional, o que tem sido observado e reiterado nos julgamentos desta Corte, seja em sede de ação de improbidade com pedido de ressarcimento, seja em ação com o fim exclusivo de ressarcir o erário.

    No entanto, os autos não versam sobre o exercício do direito de ação, ou seja, de pedir ressarcimento perante o Poder Judiciário. Ao contrário, tratam da imputação de débito e aplicação de multa promovida pelo Tribunal de Contas da União, no exercício do seu poder⁄dever de velar pelas contas públicas, mediante atuação administrativa, oportunidade em que não há falar em exercício do direito de ação.

    Trata-se de procedimento de controle das finanças públicas, de grande valia, a fim de constituir crédito não tributário, no caso de contas julgadas irregulares, com reconhecido status de título executivo extrajudicial, nos termos dos arts. 19, caput, e 24 da Lei 8.443⁄92, in verbis:

    Art. 19, caput. Quando julgar as contas irregulares, havendo débito, o Tribunal condenará o responsável ao pagamento da dívida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 desta Lei, sendo o instrumento da decisão considerado título executivo para fundamentar a respectiva ação de execução.
    Art. 24. A decisão do Tribunal, de que resulte imputação de débito ou cominação de multa, torna a dívida líquida e certa e tem eficácia de título executivo, nos termos da alínea b do inciso III do art. 23 desta Lei.

    Sob esse prisma, o ônus da prova do adequado e regular emprego das verbas públicas é imputado, como não poderia ser diferente, ao responsável pela utilização dos valores repassados pela União. Assim, a não comprovação da adequada aplicação dos recursos públicos traduz, apenas por presunção, a ocorrência de prejuízo ao erário e, consequentemente, a imputação do débito e multa ao gestor falho ou faltoso. E nesse ponto reside o principal fundamento para entender que a atuação administrativa está sujeita a prazo para a constituição do crédito não tributário.

    Enquanto que na tomada de contas especial o ônus da prova incumbe ao responsável pela aplicação dos recursos repassados, característica intrínseca do processo de prestação ou tomada de contas; na ação de ressarcimento, imprescritível, o ônus da prova do efetivo prejuízo ao erário incumbe a quem pleiteia o ressarcimento, perante o Poder Judiciário.

    Não é razoável cogitar, mediante singelo raciocínio lógico, que ex-gestor público permaneça obrigado a provar que aplicou adequadamente verbas públicas após 30, 40 ou 50 anos dos fatos a serem provados, em flagrante vulneração dos princípios da segurança jurídica e da ampla defesa, bases do ordenamento jurídico, afinal é notória a instabilidade jurídica e a dificuldade, ou mesmo impossibilidade, de produção de provas após o decurso de muito tempo.

    Lado outro, a imprescritibilidade das ações de ressarcimento visa, à evidência, o resguardo do patrimônio público a qualquer tempo. Nessa hipótese, conforme a dicção constitucional "ação de ressarcimento", o ônus da prova incumbe a quem alega a ocorrência do prejuízo ao erário e atribui responsabilidade ao seu causador, perante o Poder Judiciário. Assim, a exceção constitucional à regra da prescritibilidade pressupõe o exercício da jurisdição e a efetiva prova do prejuízo ao erário e da responsabilidade do seu causador, ônus de quem pleiteia.

    Caso contrário, admitir-se-ia Estado de Exceção, onde qualquer ex-gestor público demandado pelo TCU, em tomada de contas especial, estaria obrigado a provar, ele, a qualquer tempo, mesmo que decorridas décadas, a adequada aplicação de verbas federais repassadas, independentemente da comprovação de efetivo prejuízo ao erário.

    Dessa forma, repito, a atuação do Tribunal de Contas da União, mediante tomada de contas especial, atribuindo o ônus da prova a quem recebeu repasse de verbas públicas federais é legítimo e possível, nos termos da legislação, em especial a Lei 8.443⁄92. Entretanto, a não sujeição dessa atuação a limite temporal conduziria a situações de profunda e grave perplexidade, contrárias ao Estado de Direito.

    Uma vez assentado, conforme entendimento supra, que a atuação do Tribunal de Contas da União deve sujeitar-se a prazo para a tomada de contas especial, incumbe tratar da ausência de prazo previsto na legislação para essa específica atuação administrativa.

    Afinal, o art. da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei 8.443⁄92), ao tratar do aspecto temporal na tomada de contas especial, apenas prevê que "a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à instauração da tomada de contas especial para apuração de fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano" no caso de "não comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União".

    Dessa forma, resulta imperativo o uso da analogia, como recurso de integração legislativa, conforme permissivo do art. 4º da LINDB, para o fim de aferir o prazo para o agir da Administração.

    Nesse passo, descarto, de pronto, a aplicação das regras gerais de prescrição previstas no Código Civil em virtude da especificidade do Direito Administrativo em face do Direito Privado. No ponto, o ilustre professor Celso Antonio Bandeira de Mello, ao discorrer sobre a prescrição das ações judiciais contra o administrado, assevera que na ausência de especificação legal do prazo (Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 906⁄907):

    [...] o correto não é a analogia com o direito civil, posto que (sic), sendo as razões que o informam tão distintas das que inspiram as relações de Direito Público, nem mesmo em tema de prescrição caberia buscar inspiração em tal fonte. Antes, dever-se-á, pois, indagar do tratamento atribuído ao tema prescricional ou decadencial em regras genéricas de Direito Público. Nestes encontram-se duas orientações com tal caráter: a) a relativa à prescrição em casos inversos, isto é, prescrição de ações do administrado contra o Poder Público. (...); b) a concernente ao prazo de prescrição para o Poder Público cobrar débitos tributários ou decadencial para constituir o crédito tributário.

    Isto posto, no âmbito do Direito Administrativo, o Decreto 20.910⁄32 estabeleceu uma regra geral quando o sujeito passivo da relação jurídica for a Fazenda Pública, conforme segue:

    Art. do Decreto 20.910. As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.

    E, na hipótese inversa, quando o sujeito ativo for a Administração, somente previu regras específicas para determinadas ações administrativas, que se assemelham ao direito não-regulado em questão, conforme os seguintes exemplos, em especial o art. da Lei 9.873⁄99:

    Art. da Lei 9.873⁄99. Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
    Art. 173, caput , do CTN. O direito de a Fazenda Pública constituir o crédito tributário extingue-se após 5 (cinco) anos, contados: I - do primeiro dia do exercício seguinte àquele em que o lançamento poderia ter sido efetuado; II - da data em que se tornar definitiva a decisão que houver anulado, por vício formal, o lançamento anteriormente efetuado.
    Art. 174, caput , do CTN. A ação para a cobrança do crédito tributário prescreve em cinco anos, contados da data da sua constituição definitiva.
    Art. 142, caput , da Lei 8.112⁄90. A ação disciplinar prescreverá: I - em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão; II - em 2 (dois) anos, quanto à suspensão; III - em 180 (cento e oitenta) dias, quanto à advertência.
    Art. 54 da Lei 9.784⁄99. Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
    Art. 23 da Lei 8.429⁄92. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas: I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança; II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.
    Art. 13, § 1º, da Lei 9.847⁄99. Prescrevem no prazo de cinco anos, contado da data do cometimento da infração, as sanções administrativas previstas nesta Lei.
    Art da Lei 6.838⁄80. A punibilidade de profissional liberal, por falta sujeita a processo disciplinar, através de órgão em que esteja inscrito, prescreve em 5 (cinco) anos, contados da data de verificação do fato respectivo.

    Percebe-se, o prazo máximo de cinco anos é uma constante para as hipóteses de decadência ou prescrição nas relações com o Poder Público, seja por meio de regra geral quando está no pólo passivo da relação, seja por meio de inúmeras regras específicas quando está no pólo ativo da relação jurídica.

    Dessa forma, entendo que não há motivo bastante para distiguir a hipótese dos autos ao das regras específicas similares, em que a Administração possui o prazo de 5 anos para apurar infrações, ou mesmo da regra geral que impõe o prazo de 5 anos para as ações dos administrados contra a Administração.

    Nesse sentido, segue a lição de Celso Antonio Bandeira de Mello (p. 907):

    Ve-se, pois, que este prazo de cinco anos é uma constante nas disposições gerais estatuídas em regras de Direito Público, quer quando reportadas ao prazo para o administrado agir, quer quando reportadas ao prazo para a Administração fulminar seus próprios atos. Ademais, salvo disposição legal explícita, não haveria razão prestante para distinguir entre Administração e administrados no que concerne ao prazo ao cabo do qual faleceria o direito de reciprocamente proporem ações.
    Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/stj/339731709/inteiro-teor-339731724

    Informações relacionadas

    Superior Tribunal de Justiça
    Jurisprudênciahá 8 anos

    Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp XXXXX MG XXXX/XXXXX-4

    Petição - TJDF - Ação Compromisso - Agravo de Instrumento em Recurso Especial - de Jacoby Fernandes & Reolon Advogados Associados

    Petição Inicial - TRF01 - Ação Anulatória com Pedido de Tutela de Urgência - Procedimento Comum Cível - contra União Federal

    Supremo Tribunal Federal
    Jurisprudênciahá 11 anos

    Supremo Tribunal Federal STF - MEDIDA CAUTELAR EM MANDADO DE SEGURANÇA: MS 32201 MS

    Tribunal de Contas da União
    Jurisprudênciaano passado

    Tribunal de Contas da União TCU - TOMADA DE CONTAS ESPECIAL (TCE): XXXXX