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19 de Abril de 2024
  • 2º Grau
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Tribunal de Contas da União TCU: XXXXX - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 10 anos

Detalhes

Processo

Julgamento

Relator

RAIMUNDO CARREIRO

Documentos anexos

Inteiro TeorTCU__00591020110_f819c.doc
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC XXXXX/2011-0

GRUPO I – CLASSE V_ – Plenário

TC XXXXX/2011-0

Natureza: Relatório de Auditoria de Natureza Operacional

Órgãos/entidades: Comando da Marinha e Comando da Aeronáutica/MD

Interessada: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública - SECEXDEFES

Advogados com procuração nos autos: não há

Sumário: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL. PROCESSOS DE TRANSFERÊNCIA DE TECNOLOGIA EXISTENTES NO PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO DE SUBMARINOS (PROSUB) E NO PROJETO H-XBR. DEFICIÊNCIAS DE CONCEPÇÃO, ESTRUTURAÇÃO E FORMALIZAÇÃO. RECOMENDAÇÕES. DETERMINAÇÕES. ENVIO DE CÓPIAS. REMOÇÃO DO SIGILO DO RELATÓRIO DE AUDITORIA E DE SEUS ANEXOS E APÊNDICES. MANUTENÇÃO DO SIGILO SOBRE DEMAIS PEÇAS DO PROCESSO, NA EXTENSÃO PRESCRITA PELO ART. 24, § 1º, INCISO III, DA LEI Nº 12.527/2011.

RELATÓRIO

Versam os autos sobre Relatório de Auditoria de Natureza Operacional, realizada com vistas a avaliar a conformação jurídica, a modelagem e articulação institucionais e as práticas de gestão e controle adotadas nos processos de transferência de tecnologia existentes no Programa de Desenvolvimento de Submarinos (Prosub) e no Projeto H-XBR, tendo por referência principal os objetivos da Estratégia Nacional de Defesa., em decorrência de determinação contida em despacho por mim exarado, nos autos do TC XXXXX/2011-2.

2. Naquela ocasião, diante dos achados de auditoria em fiscalizações levadas a efeito no Prosub e no projeto de aquisição de Helicópteros de Médio Porte de Emprego Geral (Projeto H-XBR/EC–725), no âmbito dos TCs XXXXX/2009-9 e XXXXX/2010-9, entendi por bem determinar a realização da presente auditoria operacional, uma vez constatado que a possibilidade de transferência de tecnologia foi o que determinou a escolha das contratadas para a implementação dos referidos projetos.

3. A fiscalização ora em exame teve como escopo a elaboração de um diagnóstico sobre a conformidade dos processos de transferência de tecnologia à Estratégia Nacional de Defesa, aprovada pelo Decreto nº 6.703/2008, tendo como objetivos específicos:

conhecer e avaliar as fases de concepção, de estruturação e de formalização do Prosub e do H-XBR; e

avaliar, quanto à eficácia e à efetividade, as estruturas e os mecanismos de controle estabelecidos para os processos de ToT no âmbito do Prosub e do H-XBR.

4. Em resposta a essas questões, a Equipe elaborou o relatório constante da peça 84, cujos excertos principais passo a transcrever a seguir, em cumprimento do art. 1º, § 3º, inciso I, da Lei nº 8.443/02, verbis:

Introdução

A execução do projeto de helicópteros H-XBR da Aeronáutica e do Programa de Submarinos da Marinha (Prosub) alinhou-se à vontade política de priorizar uma estratégia de contratação que atendesse às necessidades de suprimento das Forças Armadas e, ao mesmo tempo, aproveitasse as possibilidades decorrentes dos acordos de cooperação celebrados entre o Brasil e a França para inserir a defesa nacional numa estratégia de desenvolvimento tecnológico e industrial autóctone.

O Acordo Relativo à Cooperação no Domínio da Defesa e ao Estatuto das Forças, firmado entre Brasil e França, foi assinado pelos respectivos ministros de defesa em 29/1/2008. Ele prevê a cooperação entre as partes nas áreas de pesquisa, desenvolvimento e apoio logístico, e aquisição de produtos, equipamentos e serviços de defesa, entre outras iniciativas nas áreas de defesa e segurança (cf. TJDL 002/2008) – anexo 1.

O projeto H-XBR objetiva a produção, industrialização, desenvolvimento e fornecimento, no Brasil, de cinquenta helicópteros de médio porte e emprego geral, mediante desenvolvimento da indústria nacional, com a efetiva transferência de tecnologia e ampliação da capacidade industrial brasileira no campo aeronáutico.

O empreendimento foi oriundo de uma proposta feita pela EADS ¹, em 13/2/2008, para a instalação de uma linha de produção de helicópteros, a fim de ampliar a capacidade produtiva da Helibras 2. À época, a Força Aérea conduzia uma licitação internacional para a aquisição de 12 helicópteros de médio porte no âmbito do denominado projeto CMH-X 3. O certame encontrava-se na fase de avaliação final das propostas, já tendo sido apreciados àquela altura os quesitos comerciais, industriais, logísticos e de compensações comerciais e técnicas. Participavam da licitação as empresas Agusta Westland (Itália), Eurocopter (França) e Rosoboronexport (Rússia). Seguindo orientação do governo, a FAB encerrou o CMH-X e iniciou o H-XBR, havendo contratado a Eurocopter por intermédio de sua subsidiária, Helibras, para produzir a plataforma EC-725.

Figura 1 – helicóptero EC-725.

Fonte: Helibras, http://www.helibras.com.br/produtos_det.php?id=106, em 26/3/2013

O Prosub dá continuidade ao plano de obtenção de um submarino nuclear que a Marinha desenvolve desde a década de 80 (programa de obtenção de submarinos) conjuntamente com o programa do ciclo do combustível nuclear. As iniciativas resultaram nos acordos com Alemanha para a produção dos submarinos das classes Tupi (Tupi, 1987; Tamoio, 1993; Timbira, 1996; e Tapajós, 1998) e Tikuna (Tikuna, 2005); e no domínio do ciclo do combustível nuclear (1987).

O programa de obtenção de submarinos foi retomado em 2007, quando a Armaris (antecessora da DCNS), atendendo à solicitação da Marinha, apresentou formalmente a possibilidade de transferir a tecnologia francesa de projeto e de construção de submarinos ao Brasil. A transferência seria parte de um pacote de obtenção dos quatro submarinos convencionais S-BR – submarino Scorpène ( anexo 2), adaptados para atender aos requisitos de raio de ação e ciclo de manutenção brasileiros. A transferência de tecnologia teria início com o projeto de adaptação do próprio S-BR pelos engenheiros navais brasileiros. O aprendizado, em etapas sucessivas, possibilitaria o projeto e a construção do primeiro submarino nuclear brasileiro. Em razão do número de submarinos a construir, a DCNS apresentou um vasto programa de nacionalização, (contratos 1A, 1B, 2A e 2B), tendo como objetivos aumentar a participação brasileira na produção dos submarinos e preparar a base industrial brasileira para futuros projetos da mesma natureza.

Figura 2 – submarino Scorpene.

Fonte: DCNS ( http://en.dcnsgroup.com/naval/products/scorpene/?activetab=2, em 26/3/2013

O Prosub, além da capacitação para o projeto e construção dos quatro submarinos convencionais e um nuclear, também envolve capacitação para projeto, construção e operação do estaleiro em que serão construídos os cinco meios marítimos e da base naval, que lhes servirá de apoio. Releva destacar que a responsabilidade pelo projeto do submarino nuclear é da Marinha, enquanto que o dos submarinos convencionais é da DCNS (item 8 – comentário do gestor).

A principal contratada é a DCNS (Direction des Constructions Navales Services), empresa pública controlada pelo governo francês.

Identificação do objeto

A auditoria teve por objetivo avaliar os processos de transferência de tecnologia (Transfer of Technology ‑ ToT) do Programa de Desenvolvimento de Submarinos (Prosub), a cargo do Comando da Marinha; e do Projeto H-XBR, referente à produção, industrialização, desenvolvimento e fornecimento de cinquenta helicópteros EC-725 sob a coordenação do Comando da Aeronáutica, mediante análise da concepção, estruturação, formalização e controle dos respectivos processos, tendo por referência principal as diretrizes da Estratégia Nacional de Defesa (END), assim como elementos teóricos para processos de ToT consagrados na literatura e na experiência internacional.

No Prosub, a transferência de tecnologia está prevista em contrato específico, sendo elemento central do processo a capacitação de militares da Marinha para conceber, projetar, fabricar e manter submarinos convencionais e nucleares (exceto o sistema de propulsão nuclear).

Em complemento à capacitação tecnológica, foi contratada a construção de um estaleiro e de uma base naval para submarinos, firmado um acordo de compensação (offset) e estabelecido o Programa de Nacionalização da Produção (PNP) 4, que visa à capacitação nacional para desenvolvimento, produção e manutenção de equipamentos e sistemas relativos aos submarinos convencionais e ao nuclear. Esse conjunto de medidas objetiva, além do acréscimo ao acervo da Armada de cinco submarinos, um deles de propulsão nuclear, capacitar o País a projetar, construir e manter esses tipos de meios navais com predominante atuação da indústria nacional.

O Projeto H-XBR dispõe, em seu contrato principal, de cláusula que remete a Acordo de Cooperação Industrial e Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica que estabelece compensações (offset) e Projetos de Cooperação Industrial 5 (Industrial Cooperation Project ‑ ICP), com vistas ao desenvolvimento da indústria de aviação de asa rotativa.

O portfólio de ações de ToT nesse projeto contempla 22 ICPs, além de sete Projetos de Compensação (offset) relacionados à transferência de tecnologia para simuladores de voo; integração de mísseis ar-superfície; instalação de câmeras de imagem térmica em helicópteros Esquilo/Fennec; modernização das aeronaves Esquilo, Panther e Super Puma/Cougar; suporte técnico e transferência de tecnologia necessários ao desenvolvimento de um helicóptero leve nacional; assim como transferência de tecnologia ao Departamento de Ciência e Tecnologia do Comando da Aeronáutica (DCTA/COMAER) Espacial na área de veículos de asa rotativa.

Antecedentes da fiscalização

O Tribunal de Contas da União (TCU) auditou o Prosub e o Projeto H-XBR em atendimento a solicitações do Congresso Nacional (Acórdãos 2.582/2009-Plenário e 2.592/2009-Plenário). Em ambos os trabalhos, verificou-se ter sido a transferência de tecnologia o elemento determinante para a escolha dos contratados e para a implementação dos projetos (TC XXXXX/2009-9 e TC XXXXX/2010-9).

A constatação ratifica a nova política para a área de defesa. Consoante paradigma estabelecido na Estratégia Nacional de Defesa (Decreto 6.703/2008), as compras de material bélico devem envolver a obtenção de tecnologias que potencializem o desenvolvimento da indústria local e reduzam a dependência de fornecimento estrangeiro.

Em razão das conclusões advindas das auditorias, e considerados os objetivos da novel legislação, foi identificada a necessidade de se avaliar a conformação jurídica, a modelagem e a articulação institucional, assim como as práticas de gestão e controle adotadas nos processos de transferência de tecnologia insertos no Prosub e no Projeto H-XBR.

Assim, mediante despacho exarado pelo Ministro Raimundo Carreiro, nos autos do TC XXXXX/2011-2, foi determinada esta fiscalização.

Objetivos e escopo da auditoria

A auditoria visou a avaliar a conformação jurídica, a modelagem e articulação institucionais e as práticas de gestão e controle adotadas nos processos de transferência de tecnologia no Prosub e no H-XBR e a aderência de ambos às disposições da Estratégia Nacional de Defesa.

O escopo do trabalho foi definido a partir dos instrumentos contratuais que formalizam as ações relacionadas à transferência de tecnologia no Prosub e no Projeto H-XBR (a descrição da arquitetura contratual completa dos dois projetos consta do TC XXXXX/2009-9 – Prosub e TC XXXXX/2010-9 – Projeto H-XBR).

Com respeito ao Prosub, os processos de transferência de tecnologia estão contemplados nos Contratos 1A, 2A, 6 e 8, que montam a € 3.283.433.000,00. Os Contratos 1A e 2A são associados ao Programa de Nacionalização da Produção (PNP), que visa à capacitação nacional para desenvolvimento, produção e manutenção de equipamentos e sistemas relativos aos submarinos convencionais e ao nuclear. O contrato 6 é relativo à transferência de tecnologia para projeto e construção de submarinos convencionais; para projeto do submarino nuclear; e para projeto do estaleiro e da base naval necessários à construção, operação e manutenção de submarinos convencionais e nucleares. O Contrato 8 refere-se à execução das compensações (offsets) – transferência de conhecimento, desenvolvimento de capacidades industriais, fornecimento de bens pelo contratado estrangeiro.

A transferência de tecnologia no Prosub não abrange a obtenção do combustível nuclear e a construção de protótipo de reator nuclear, ações integrantes do Programa Nuclear da Marinha (PNM) – anexo 4. Por esta razão, o PNM não foi objeto desta fiscalização.

Com relação ao Projeto H-XBR, o escopo da auditoria ficou delimitado pelo acordo que norteia os Projetos de Cooperação Industrial (Industrial Cooperation Projects ‑ ICP) e os Projetos de Compensação (offset). As ações de ToT previstas nestes instrumentos não representam desembolso de recursos financeiros por parte da União, sendo liquidadas na forma de reconhecimento de créditos de compensação, valorados em € 1.897.783.050,00.

Critérios, metodologia e organização: o Modelo de Densificação Lógica dos Processos de Transferência de Tecnologia

Diante do ineditismo do trabalho e da complexidade do tema, foi necessário o desenvolvimento de um modelo de análise. Em parte, a medida foi consequência da carência de paradigma legal abrangente sobre o tema. Embora a legislação pátria regule aspectos pontuais sobre transferência de tecnologia, ela abarca de modo incompleto aspectos essenciais dessas transações.

Critérios

Resultado de extensa pesquisa bibliográfica, realização de consultas e de painel de referência com especialistas na área, e da condução de entrevistas com gestores, foi construído um modelo de avaliação de processos de transferência de tecnologia, denominado “Modelo de Densificação Lógica”. Esse modelo identifica quatro momentos ou fases de processos de transferência de tecnologia (ToT): concepção, estruturação, formalização e controle. O nome deriva do processo de adensamento dos requisitos e das medidas requeridas entre a concepção do empreendimento e sua conclusão.

Na fase da concepção, além da clara definição dos objetivos visados, devem ser identificados os fatores mais relevantes para o êxito da transferência de tecnologia, como as fontes de financiamento do processo; o nível de maturidade tecnológica e de capacidade técnica dos entes que se verão envolvidos no processo; as vulnerabilidades e oportunidades associadas ao empreendimento; a sustentabilidade do sistema, bem ou indústria que resultará do processo.

Na estruturação, deve ser estabelecido o desenho, a arquitetura do investimento. Em se tratando de aquisição de conhecimento, precisa ser avaliada a necessária conformação dos processos de transferência de tecnologia aos objetivos das políticas e planos públicos, ao desenvolvimento da indústria de defesa e ao incentivo do setor de pesquisa, desenvolvimento e inovação.

Na fase seguinte, formalização, devem ser delineados os instrumentos contratuais que regularão as relações jurídicas (direitos e obrigações), de forma que se alcancem os objetivos dos contratos. Nessa fase, precisam ser fixados critérios para a seleção de universidades, centros de pesquisa e indústrias que participarão do processo de transferência de tecnologia, como beneficiários do processo ou produtoras das soluções requeridas nos empreendimentos; e regulados os direitos de propriedade intelectual das tecnologias transferidas, haja vista, em especial, o fato de serem financiadas com recursos públicos.

Com respeito à fase de controle, precisam ser definidos os mecanismos de supervisão dos processos de obtenção do conhecimento, de medida da efetiva apropriação do saber e do acompanhamento das atividades das empresas beneficiadas.

Esse modelo foi utilizado como referência para abordar o tema. No desenvolvimento do trabalho, contudo, foram a ele incluídos aspectos outros associados aos empreendimentos.

Em acréscimo ao modelo, serviram de referência para análise do objeto da auditoria: a Estratégia Nacional de Defesa (Decreto 6.703/2008); a Política de Defesa Nacional (Decreto 5.484/2005); a Política de Desenvolvimento Produtivo; as portarias normativas do Ministério da Defesa (MD) relativas a orientações estratégicas do Ministério (763/2002) e a diretrizes de compensação comercial, industrial e tecnológica (764/2002); as portarias e regulamentos da Marinha e da Força Aérea; e as normas de auditoria do Tribunal.

Metodologia

A metodologia empregada seguiu as diretrizes do Manual de Auditoria Operacional do TCU.

Preliminarmente, foram levantadas informações a respeito do Programa de Submarinos da Marinha (Prosub) e do Projeto H-XBR (helicópteros) a partir dos relatórios de auditoria referentes ao TC XXXXX/2009-9 (Levantamento operacional no Prosub e PNM), ao TC XXXXX/2010-9 (Levantamento de auditoria no Projeto H-XBR), ao TC XXXXX/2010-7 (Dinâmica financeiro-orçamentária do Prosub e do PNM/Labgene) e ao TC XXXXX/2010-0 (Obras do Estaleiro e Base Naval), de notícias veiculadas pela mídia e das normas reguladoras da área de defesa.

Ainda em caráter preliminar, foi requerida ao Comando da Marinha e ao Comando da Aeronáutica a apresentação dos principais aspectos relacionados ao processo de transferência de tecnologia no Prosub e no H-XBR, abarcando, entre outros, o detalhamento do escopo e das metas dos processos de transferência de tecnologia, os tipos de ajustes celebrados para regular a relação das partes envolvidas, o referencial teórico adotado na concepção do projeto, o alinhamento com as políticas de governo, a estrutura de gestão e controle, e a articulação institucional entre os atores envolvidos.

Em virtude da aridez do tema, ainda na fase de planejamento, foram consultados especialistas na área de defesa e realizada extensa pesquisa bibliográfica, a fim de permitir a compreensão dos elementos teóricos atinentes a processos de ToT consagrados na literatura e na experiência internacional.

Do material consultado, destacamos o livro Public Goods, Public Gains – Calculating the Social Benefits of Public R&D (Albert N. Link e John T. Scott); o relatório A Framework for Evaluating the Implementation of Private Finance Initiative Projects (volume 1, 2006) elaborado pelo National Audit Office (NAO), da Inglaterra; assim como os artigos: “Fatores críticos na transferência de tecnologia no setor espacial: estudo de caso de programas de parceria das agências espaciais do Brasil (AEB) e dos EUA (NASA)” (Roberto Roma de Vasconcellos, 2008), “Mecanismos de Transferência de Tecnologia para Países do Terceiro Mundo” (José Israel Vargas. 1997) e “A Busca da Grandeza” (Élcio de Sá Freitas, 2007).

Durante o planejamento, foram realizadas entrevistas com gestores e visitas técnicas aos locais, no Brasil, onde se gerenciam as atividades relacionadas ao Prosub e ao Projeto H-XBR (Rio de Janeiro, Itaguaí e São Paulo).

A partir desse conjunto de iniciativas, foi concebida a matriz de planejamento e desenvolvido o Modelo de Densificação Lógica. Ambos foram submetidos, mediante painel de referência, à apreciação de especialistas em defesa, política industrial e de pesquisa, desenvolvimento e inovação. Participaram do painel representantes da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP), Instituto de Aeronáutica e Espaço (IAE)/DCTA e Universidade Federal Fluminense (UFF).

Na fase de execução, foram solicitadas informações e documentos aos gestores do Prosub e do H-XBR, do Ministério da Defesa, do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), assim como da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (SAE-PR). Ademais, foram realizadas entrevistas com oficiais da Marinha e da Força Aérea e realizada vista ao estaleiro e a base naval localizados no município de Itaguaí/Rio de Janeiro.

Organização

Neste relatório, os achados de auditoria e suas análises estão estruturados de acordo com a sequência do Modelo de Densificação Lógica, de forma que nos tópicos de 3 a 6 são abordados os aspectos atinentes, respectivamente, aos momentos da concepção, estruturação, formalização e controle. No tópico 7, tratamos da participação do Ministério da Defesa e da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência em ambos os projetos. Nos capítulos 8 e 9 são apresentadas, respectivamente, as conclusões e as propostas de encaminhamento.

A prática de compensação (offset) no setor de Defesa

A indústria de produtos de defesa é uma das mais importantes dentro da estrutura produtiva das economias avançadas e também de economias emergentes, particularmente Rússia, China e Índia. Essa importância é devida tanto ao seu caráter estratégico, decorrente da produção de equipamentos de defesa e do domínio de tecnologias sensíveis para o país, quanto aos seus aspectos econômicos, que estão relacionados à geração de empregos de alta qualificação e de exportações de produtos de elevado valor adicionado.

Comparado ao produto para uso civil, o produto de defesa é, em geral, mais complexo, produzido em menor escala, desenvolvido em tempo mais longo e, geralmente, financiado por um único comprador – o Estado. Além disso, é produzido por firmas consoantes com o estado da arte científico e tecnológico, em mercados não competitivos. Sua produção possui potenciais efeitos de transbordamento tecnológico para o setor civil (spillover), ou seja, tecnologias inicialmente militares que posteriormente passam a ter uso dual.

Por tais razões, muitos governos consideram as compras militares uma oportunidade de acesso tecnológico. E são comuns, nos acordos de aquisição dos equipamentos, cláusulas referentes a compensação de natureza industrial, tecnológica ou comercial, os chamados offsets.

Offset pode ser definido como toda e qualquer prática compensatória exigida por um comprador como condição para a importação de bens e serviços, e objetiva gerar benefícios de natureza industrial, tecnológica e comercial (Modesti, 2004).

O uso de compensações pelo país importador deve-se a uma variedade de razões: reduzir o ônus das aquisições do setor de defesa em sua economia; aumentar ou preservar o emprego doméstico; obter uma tecnologia ou uma inovação tecnológica desejada; capacitar e treinar recursos humanos; promover alguns setores industriais específicos de seu interesse; dentre outras.

As compensações podem ser diretas, quando envolvem bens e serviços diretamente relacionados ao equipamento importado; ou indiretas, quando os bens e serviços não são diretamente relacionados ao equipamento comprado.

Quanto à modalidade, as compensações podem ocorrer da seguinte maneira:

produção sob licença: é a reprodução de algum equipamento que tenha sido adquirido do exterior, mediante transferência da informação técnica necessária para a produção, respeitadas as regras de propriedade intelectual;

co-produção: ocorre quando há uma associação entre empresas e/ou governos para a produção de equipamento em dois países distintos;

produção sob subcontrato: refere-se à terceirização, por parte do produtor original do equipamento, de partes da produção para firmas localizadas no país comprador. Não necessariamente envolve licenciamento, pode ser um acordo comercial direto entre a empresa estrangeira e a nacional;

investimentos: são compromissos do governo ou do fornecedor estrangeiros originados no acordo de compensação de modo a investir diretamente no país comprador ou realizar joint-ventures com empresas do país comprador;

transferência de tecnologia nas formas de pesquisa e desenvolvimento (P&D), assistência técnica, treinamento ou outras atividades, visando ao desenvolvimento de capacidades tecnológicas por parte da Base Industrial de Defesa (BID) do país comprador; e

contrapartida (countertrade): são acordos de compensação estritamente comerciais, e se dividem em: (i) troca simples de produtos ou serviços (barter); (ii) contra-compra – o país vendedor se compromete em comprar determinado valor em produtos do país vendedor; e (iii) compensação (buy-back) – o país vendedor aceita como pagamento total ou parcial produtos derivados do produto originalmente importado.

A prática de offsets pode representar uma forma de o governo do país comprador subsidiar setores que entende como estratégicos evitando conflitos políticos. Em outras palavras, para apoiar um setor industrial alvo, o governo pode exercer sua função alocativa por meio de subsídios diretos no seu orçamento ou mediante política de financiamentos a taxas subsidiadas. Entretanto, essas formas de incentivo podem gerar conflitos políticos, pois os segmentos não contemplados com os mesmos incentivos tendem a demonstrar insatisfação por estarem à margem do processo. O subsídio mediante offset, por seu turno, é menos transparente a esses atores, o que reduz o atrito na implementação da política de incentivo desejada pelo governo.

O autor Robert Waller é categórico a esse respeito (WALLER, Robert L. The use of offsets in Foreign Military Sales, fl. 226):

Se (...) as empresas realmente aumentam os preços dos produtos de defesa para cobrir os custos com offsets, então a combinação de compra e pacote de offsets pode ser equiparada a uma forma de subsídio. Os compradores pagam mais do que pagariam num fornecimento direto, mas, em contrapartida, recebem alguns benefícios (...). A alternativa para o comprador seria pagar um preço menor pelos produtos de defesa que necessita e, então, prover o subsídio para os benefícios desejados diretamente com recursos públicos. Todavia, esse subsídio direto pode não ser viável por conta de restrições políticas. Em suma, offsets podem ser considerados uma forma indireta de subsídio, possivelmente uma alternativa melhor, uma modalidade difusa de política comercial ou intervenção estatal.

A utilização de compensações também pode servir para reduzir as assimetrias de informação entre as grandes indústrias de defesa e os países compradores. Isso ocorrerá caso seja previsto no contrato de offset o desenvolvimento de fornecedores nacionais e a transferência de tecnologia, pois representará para a nação adquirente o acesso a novos mercados e a absorção de tecnologia avançada.

Outro propósito do estabelecimento de offsets é a redução do impacto de grandes aquisições militares no balanço de pagamentos do país comprador. A transferência de tecnologia para a indústria local com a garantia de aquisição para determinado projeto ajuda a compensar os efeitos negativos de uma grande aquisição de material de defesa importado no balanço de pagamentos, na medida em que a saída de reservas cambiais em decorrência da compra é reduzida pela entrada de recursos mediante aquisição de produtos junto às indústrias nacionais.

Os acordos de offset podem se constituir numa forma de financiamento do segmento econômico beneficiário, ao viabilizar investimentos em empresas que não ocorreriam por meio do uso de capitais próprios, seja pela ausência destes ou pela percepção de risco do setor privado, em regra, maior do que a do setor público.

Particularmente em relação ao offset tecnológico, a função alocativa do Estado, ao financiar a pesquisa e o desenvolvimento, se justifica em razão do subinvestimento por parte do setor privado, que decorre da incapacidade de esse setor apropriar-se completamente dos benefícios econômicos gerados a partir da produção de determinados tipos de tecnologia. Diante dessa realidade, os atores privados subinvestem em pesquisa e desenvolvimento de novas tecnologias, ou mesmo no estudo de novas aplicações de tecnologias existentes.

Esse comportamento dos agentes privados que atuam no segmento de tecnologia ocasiona subinvestimento neste setor relativamente ao socialmente desejado. Segundo Link e Scott (2011), as principais razões que explicam esta falha de mercado são: a dificuldade que possui o setor privado em se apropriar completamente dos benefícios gerados pelo investimento em novas tecnologias, pois as externalidades fluem da empresa investidora para outras que nada investiram; bem como o elevado retorno mínimo exigido por alguns setores de tecnologia, nos quais a percepção de risco de não geração de benefícios econômicos é maior em vista do ineditismo das tecnologias envolvidas.

Quanto maior for a percepção de risco em razão do pioneirismo da tecnologia envolvida, maior será o retorno mínimo exigido do investimento, o que levará a decisões desfavoráveis ao investimento pelas empresas privadas. Nestes casos, justifica-se a intervenção estatal, na medida em que a percepção de risco do Estado difere daquela dos agentes privados, pois o insucesso do investimento, em última análise, não conduzirá à falência do Poder Público. Uma explicação para a dinâmica foi desenvolvida por Link e Scott (2011) e encontra-se detalhada no anexo 3.

A concepção dos processos de ToT

Um resumo da literatura e a experiência internacional consagram que a boa execução de um empreendimento dispendioso, de lenta maturação, que envolve alta densidade tecnológica e que detém relevância estratégica, requer que o contratante seja criterioso e dedique tempo à sua concepção .

Em se tratando de projetos que envolvem ToT, é primordial que: delimitem-se claramente os objetivos visados; avaliem-se antecipadamente capacidades técnico-científico-industriais nacionais que poderão contribuir para o projeto ou serem por ele estimuladas; identifiquem-se tecnologias já existentes no país e que poderão ser utilizadas; estimem-se os custos de aquisição, de operação e de manutenção dos ativos que desenvolverá; bem como se avaliem a capacidade para absorver e aplicar o conhecimento a ser adquirido.

Sem o exame e o reexame de aspectos como esses, perde-se a oportunidade de bem avaliar propostas de aquisição de complexos produtos e tecnologias estrangeiros e inicia-se uma rota de improvisações, cujo resultado pode ter efeito negativo sobre a eficácia e a eficiência do empreendimento.

Dos aspectos mencionados, verificamos que a questão central a ser examinada na fase de concepção de projetos que envolvem processos de ToT é o nível de tecnologia que se pretende obter. Esse paradigma é importante porque delineia os requisitos de maturidade tecnológica que o recebedor deverá ter alcançado para absorver os novos conhecimentos, e para avaliar a qualidade e custos das tecnologias que serão adquiridas.

Seguindo este arcabouço, procuramos responder às seguintes questões:

a) houve o dimensionamento dos níveis de tecnologia que se pretende alcançar em cada um dos equipamentos e sistemas integrantes do H-XBR e do Prosub?

b) foi considerada a adoção de alternativas à ToT para o atendimento dos objetivos pretendidos pela Aeronáutica e pela Marinha?

No caso do H-XBR, as considerações acerca dos níveis de tecnologia desejados e a adoção de alternativas para a obtenção das tecnologias ficaram a cargo dos técnicos do MDIC, segundo a Força Aérea. À Comissão Coordenadora do Programa Aeronave de Combate (COPAC) da Aeronáutica teria restado tão somente a atribuição de proceder à negociação com o consórcio, com base nas diretrizes determinadas pelo MDIC.

O Ministério, contudo, declarou não haver interferido nas negociações do Acordo de Compensação e Cooperação Industrial, não tendo, em decorrência, atuado no dimensionamento dos níveis de tecnologia pretendidos para o H-XBR. Segundo o MDIC, sua atuação se deu após a contratação da Helibras para modificar os Projetos de Cooperação Industrial (ICP), de modo a garantir uma ToT que justificasse o dispêndio com a aquisição dos helicópteros EC-725.

Acerca de possíveis alternativas à ToT no H-XBR, o MDIC registrou que, apesar de haver montagem de helicópteros no país há trinta anos, não se havia adquirido conhecimento suficiente para o desenvolvimento nativo dessas aeronaves. A falta de expertise, conjugada ao preço e ao prazo, inviabilizaram o desenvolvimento de tecnologia própria. Preço, prazo e conhecimento também justificaram o descarte da alternativa de engenharia reversa (aquisição e estudo de um exemplar para o desenvolvimento de equipamento similar). A importação, por seu turno, não atendia ao objetivo do governo federal de fomentar o desenvolvimento da indústria nacional e a criação de empregos de alta qualificação.

Com respeito ao Prosub, não restou evidenciada a existência de definição prévia à contratação dos níveis de tecnologia pretendidos, das capacidades técnicas buscadas. Os documentos examinados, as entrevistas realizadas e as respostas aos questionamentos feitos conduzem à conclusão de que houve essencialmente a avaliação da proposta francesa, em lugar da definição dos objetivos brasileiros previamente à negociação. Embora mais tarde neste relatório isso vá ser relativizado, em razão da singularidade da proposta francesa; da restrição imposta pela decisão política; da significância do objeto negociado para a segurança do país; do esforço de negociação posterior; deve ser premissa incondicional em transações desse nível a prévia avaliação e definição dos objetivos a serem alcançados antes das negociações.

A Marinha informou haver considerado o desenvolvimento próprio do projeto de submarino de propulsão nuclear – de fato, esse era o objetivo do programa de obtenção de submarinos, iniciado na década de 80. Entretanto, essa posição foi revista devido ao custo e prazo envolvidos. Tendo em vista que o projeto de um submarino nuclear envolve tecnologias e requisitos muito superiores aos de um convencional, seria necessário o desenvolvimento de sucessivos protótipos, a custo muito elevado, até que se conseguisse conceber um projeto viável. Entretanto, como a Marinha não possuía tempo e recursos necessários para a empreitada, a solução que buscou para minimizar custos, diminuir o risco de insucesso e saltar etapas foi estabelecer parceria estratégica com um país detentor da tecnologia de projeto de submarinos. A parceria teria que ser junto a países que produzissem e operassem, simultaneamente, submarinos convencionais e nucleares, o que limitava a escolha entre Rússia e França. Porém, somente a França se dispôs a transferir a tecnologia de projeto de submarinos, cooperando no projeto do submarino nuclear (excluídos o projeto e a construção do próprio reator e seus controles, que caberiam exclusivamente à Marinha).

A Marinha ressaltou ainda que o contrato oriundo do acordo com a França também se justificou pela oportunidade de empresas francesas transferirem a indústrias nacionais a capacidade de fabricação de importantes equipamentos que possuem requisitos de desempenho rigorosos, exigidos para a operação em condições extremamente severas, como é o caso das observadas em submarinos.

A adoção de engenharia reversa foi considerada inviável, uma vez que o requisito essencial seria a posse do equipamento para poder estudá-lo, o que resultaria na aquisição prévia de um equipamento pronto, sem transferência de tecnologia agregada e em maior tempo para a obtenção do conhecimento. Quanto à importação, esta não atenderia a necessidade de diminuir a dependência externa e de fomentar o desenvolvimento tecnológico no país.

Requisito de extrema importância para o comprador de tecnologia é a sua capacidade de absorver os conhecimentos negociados . Avaliar esse potencial não é tarefa simples, mas tem de estar sob consideração desde a concepção do projeto.

De acordo com a Força Aérea, os aspectos relacionados à avaliação da capacidade de absorção de tecnologias advindas do H-XBR e demais assuntos correlatos à transferência de tecnologia couberam ao MDIC. Seu encargo foi somente negociar com o consórcio Eurocopter/Helibras com base em diretrizes estabelecidas pelo MDIC, nos termos da Portaria Interministerial MD/MDIC 1.068/2008. O MDIC, por seu turno, informou que a avaliação ficou a cargo da contratada. A Helibras teria escolhido algumas empresas disponíveis da cadeia produtiva brasileira e, após submetê-las a uma auditoria, teria selecionado as mais aptas para o estabelecimento das parcerias comerciais.

Quanto à avaliação da capacidade de absorção das tecnologias a serem recebidas no âmbito do Prosub, a Marinha informou que utiliza pessoal do Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro (AMRJ), detentor de experiência em construção de submarinos, e também recruta engenheiros experientes no meio civil. Ressaltou que o risco de não haver capacidade para absorver as tecnologias é mitigado por meio de treinamento prévio, coordenado pela Coordenadoria-Geral do Programa de Desenvolvimento de Submarino com Propulsão Nuclear (COGESN), a todas as equipes envolvidas nos processos de ToT.

A identificação dos atores relevantes para o desenvolvimento do projeto, aí incluídos os receptores da tecnologia, os fornecedores, as universidades e centros de pesquisa, deveria ter sido realizada ainda na fase de concepção. A medida ajudaria a delimitar as capacidades domésticas; os conhecimentos que precisariam ser transferidos; os incentivos que teriam de ser realizados para garantir a plena absorção das tecnologias necessárias para o desenvolvimento dos empreendimentos; e as parcerias que precisariam ser fomentadas. Entretanto, essa identificação está sendo feita durante a execução dos projetos (peça 25, p. 19-21).

Acerca desse aspecto, e com referência ao projeto H-XBR, o MDIC já havia ressaltado (Nota Técnica XXXXX/CGAE/2008, peça 24, p. 13 e 14), ainda em 2008, a necessidade de que fossem identificadas as empresas da cadeia produtiva aeronáutica que participariam dos projetos de compensação e as instituições de pesquisa e desenvolvimento nacionais que complementariam as competências das empresas Eurocopter e Helibras. Registrou que deveriam ser consideradas as necessidades do mercado civil para a construção da sustentabilidade, vez que os investimentos e a transferência de tecnologia previstos no Acordo não deveriam estar limitados somente à aquisição relacionada no contrato, mas também às necessidades do mercado civil e militar.

Com respeito a Pesquisa, Desenvolvimento & Inovação (P,D&I), a Aeronáutica esclareceu que o mapeamento e a seleção de universidades, centros de pesquisa e indústrias que farão parte do H-XBR é de responsabilidade exclusiva do consórcio Helibras/Eurocopter (cf. RFP XXXXX/CTA-SDDP/2008, peça 23, p. 7).

No caso do Prosub, por enquanto, integram os processos de ToT apenas as empresas DCNS, Odebrecht e Nuclep. O PNP estabeleceu as áreas e os assuntos relativos à transferência de tecnologia para potenciais fornecedores brasileiros de equipamentos (são 19 áreas, tais como: sistema de combate, sistema de armas, eletricidade e automação, sistema de propulsão, mastros, etc.). No entanto, a procura e a seleção dos potenciais fornecedores brasileiros não foram realizadas antes da formalização do Prosub . As empresas candidatas ainda serão submetidas a um processo de seleção, a cargo da contratada e sob a supervisão da Marinha, com vistas a verificar se possuem capacidade para absorver a tecnologia ofertada (cf. ofícios 269 e 306/2011, da COGESN, peça 25, p. 21).

No tocante a parceiros na área de Pesquisa, Desenvolvimento & Inovação (P,D&I) , a Marinha tem estabelecido parcerias estratégicas, no Brasil e no exterior, com universidades, centros de excelência e empresas, como: USP, University of Massachusetts School of Marine Sciences, Universidade Federal Fluminense (UFF), Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), entre outras.

Não houve análise a respeito das vantagens e desvantagens entre o desenvolvimento de uma estrutura industrial estatal ou a utilização da base industrial de defesa privada para a execução do Projeto H-XBR. Segundo justificado pela COPAC, (Peça peça 6, p. 6), o desencadeamento do projeto decorreu de decisão política , reflexo de uma proposta do Grupo EADS (European Aeronautic, Defence and Space Company – corporação europeia do ramo aeroespacial, da qual faz parte a empresa Eurocopter, maior fornecedora mundial de helicópteros). A partir de uma análise eminentemente política, a Presidência da República definiu que a base industrial privada seria mais conveniente ao país.

Embora o MDIC reconheça que lhe fora atribuída a responsabilidade pelos estudos e a formulação de propostas referentes à ToT e à ampliação da capacidade industrial, bem como pela definição dos aspectos econômico-financeiros dos Projetos de Cooperação Industrial, ele não participou das discussões relativas às condições do contrato comercial, tampouco do acordo de compensação e da escolha do consórcio Helibras/Eurocopter . Esclareceu que sua participação antes da formalização dos ajustes contratuais do Projeto H-XBR restringiu-se à avaliação, em prazo exíguo, da minuta do Acordo de Compensação e Cooperação Industrial. Essa análise resultou na Nota Técnica XXXXX/CGAE/2008 (peça 24, p. 9 e 10).

Segundo verificado, nesta nota técnica, o MDIC apontou como condição essencial para o processo de nacionalização que: (i.) constassem dos contratos assinados entre o Brasil e a Helibras/Eurocopter a indicação dos níveis de nacionalização; (ii.) fossem estipuladas cláusulas contratuais para participação de empresas nacionais no programa de nacionalização; (iii.) fosse priorizado o segmento industrial de aeronáutica e de defesa; e (iv.) se exigisse da Helibras/Eurocopter investimentos para o desenvolvimento de infraestrutura doméstica de manutenção. Pontuou ainda que as transferências e licenciamentos de fabricação não deveriam se restringir ao número de aeronaves do contrato e que o governo brasileiro deveria participar do processo de definição dos fornecedores de peças, sistemas, serviços e equipamentos.

Quanto à análise efetuada a respeito das vantagens e desvantagens entre desenvolvimento de uma estrutura industrial própria ou a utilização da base industrial de defesa privada, a Marinha informou (peça 25, p. 23) que, dependendo da natureza da tecnologia a ser transferida, será utilizada a estrutura estatal ou a privada. Exemplificando, a ToT para projeto de submarinos ficará sob o controle da Marinha. A construção de submarinos estará a cargo da Itaguaí Construções Navais (ICN), com a participação da MB. Para projeto e construção do estaleiro e base naval será transferida a tecnologia para a Marinha, sendo que a Odebrecht também terá acesso às informações correspondentes. Em relação à BID, por enquanto não será possível a sua participação no projeto, pois, primeiro a MB irá absorver a tecnologia de projeto e construção da DCNS, e, posteriormente, envolverá a indústria durante a nacionalização (cf. Contratos 1A ‑ fornecimento de peças para a construção dos submarinos convencionais, 2A ‑ fornecimento de peças para construção do submarino com propulsão nuclear e 8 ‑ operações de offset (peças 55, 57 e 58).

Conclusão

É imprescindível para a satisfatória execução de projetos que envolvem alta densidade tecnológica e importância estratégica que o contratante destine tempo suficiente para a elaboração de um projeto de concepção , do qual constem: estudos sobre a exequibilidade do empreendimento; pré-elaboração de requisitos técnicos, logísticos, financeiros e jurídicos do futuro contrato; exame das relações de causa e efeito do projeto com o sistema técnico-científico e com a base industrial do país; e avaliação de riscos e instrumentos para controlá-los. Essas medidas podem prevenir a contratação de offsets inadequados ao estágio de desenvolvimento tecnológico nacional, evitando assim desperdício de recursos públicos.

Não se pode perder de vista que um dos propósitos dos projetos H-XBR e Prosub é o de radicar no país conhecimentos úteis e importantes para garantir o desempenho, a disponibilidade, o apoio, a confiabilidade e a eficácia dos produtos que serão (ou estão sendo) desenvolvidos no País.

Os elevados custos suportados pelo Estado com o desencadeamento de ambos os empreendimentos devem, portanto, gerar retorno social e garantir a fixação de capacidades importantes no País, de modo a permitir o alcance dos objetivos pretendidos pelo governo federal de capacitação, expansão, diversificação, modernização e fortalecimento da estrutura de defesa e da base industrial nacional.

Entretanto, observamos a imposição de um prazo muito reduzido para o esforço analítico prévio dos elementos essenciais das contratações, incompatível com a importância de ambos os projetos para a defesa e para a indústria nacionais.

Antes da formalização dos projetos, não foram adequadamente avaliadas ou foram deixadas a cargo das empresas contratadas, condicionantes importantes como: participação da indústria nos processos de transferência de tecnologia; estratégias para identificar as necessidades tecnológicas e oportunidades de comercialização; articulação entre Forças Armadas, universidades, institutos de P,D&I e empresas; sistemas de reconhecimento e medição das tecnologias; definição do processo de propriedade intelectual; bem como a gestão do conhecimento a ser adquirido.

No caso do Projeto H-XBR , observamos que o MDIC, apesar do exíguo tempo para análise da minuta do Acordo de Compensação e Cooperação Industrial, detectou alguns desvios no projeto, que foram corrigidos antes da formalização do contrato com a Helibras (Nota Técnica XXXXX/CGAE/2008 e Nota Técnica XXXXX/CGAE/2008). Entretanto, alguns ajustes ainda estão sendo feitos durante a execução do H-XBR (como veremos ao longo do relatório), o que implica risco para sua consecução, caso a sistemática de gestão e controle adotada não seja capaz de detectar e equacionar tempestivamente as falhas e omissões no empreendimento.

Em se tratando do Prosub , a ausência de prévia avaliação de condicionantes do processo de ToT representa risco ainda maior, em virtude do alto nível de complexidade envolvido. Diferente do H-XBR, que consiste em fabricar algo já existente (helicóptero EC-725), o Prosub abrange não apenas a fabricação do submarino nuclear, não existente, mas, também, a concepção do projeto. Além disso, são consideráveis os recursos necessários para implantar e manter a correspondente infraestrutura de produção, apoio, treinamento e operação.

Apesar da vulnerabilidade, apontada pela própria Marinha, referente à gestão de um projeto com alto nível de complexidade, verificamos que, excetuando-se as parcerias estratégicas com universidades e centros de pesquisa já existentes, o envolvimento da Marinha com os atores relacionados à pesquisa e desenvolvimento está sendo estabelecido durante a execução do contrato.

Outra condicionante de suma importância que não foi avaliada antes da formalização do contrato com a DCNS, diz respeito aos sistemas de reconhecimento e medição das tecnologias a serem transferidas . Conforme verificamos, a Secretaria de Ciência, Tecnologia e Inovação da Marinha (SecCTM), apenas em 15/6/2011, portanto, durante a execução do Prosub, constituiu um grupo de trabalho com o propósito de estudar indicadores de transferência de tecnologia que possibilitem mensurar os processos de ToT.

Em relação à participação da BID nacional no projeto, constatamos que não houve, no programa, o envolvimento, desde o início, do setor privado, excetuando-se as empresas contratualmente envolvidas. Como informado pela Marinha (peça 25, p. 23), por enquanto não será possível a participação da base industrial de defesa no projeto, pois, primeiro a MB irá absorver a tecnologia de projeto e construção da DCNS e, posteriormente, envolverá a indústria privada na nacionalização. Apesar de contratualmente existir o PNP, não foi nitidamente estabelecida a forma como acontecerá a inserção da cadeia produtiva brasileira no Prosub e como se dará a transferência de tecnologia para as empresas privadas a serem envolvidas no projeto.

Outro ponto que merece destaque refere-se à utilização de tecnologia de propulsão nuclear, crucial para o êxito do Prosub. Trata-se de tecnologia sensível e crítica, de difícil obtenção e sujeita a diversas medidas de salvaguardas, que vem sendo desenvolvida no âmbito do Programa Nuclear da Marinha (PNM), desde 1979. A adequada articulação do Prosub com este programa é de suma importância para a obtenção do submarino nuclear.

Concluímos que, em razão da falta de um adequado exame das condicionantes dos processos de ToT, antes da estruturação e formalização dos projetos, o alcance dos resultados visados pelo Projeto H-XBR e pelo Prosub dependerá da capacidade da Aeronáutica e da Marinha, respectivamente, em detectar e superar os riscos que surgirem durante a execução dos empreendimentos.

A estruturação dos processos de ToT

Nesta etapa é delineada a arquitetura do investimento. O desenho, além de vincular as diversas facetas que permitirão o alcance dos objetos, precisa estar de acordo com os planos e políticas públicas, mesmo porque ambos os empreendimentos foram concebidos não apenas para suprir algumas necessidades de equipamentos das forças armadas, mas, e principalmente, para servirem de instrumentos para a consecução de planos e políticas públicas.

Também nessa etapa cuida-se de preparar equipes para o exercício da negociação; são fixadas regras e prazos para a negociação; estabelecidos parâmetros para certificar a capacidade técnico-operacional das empresas que participarão do projeto; e são fixados critérios e procedimentos para a definição dos custos estimados das contratações.

Como o foco desta auditoria são os processos de transferência de tecnologia envoltos nas contratações referentes ao H-XBR e ao Prosub, procuramos verificar a conformação desses processos aos objetivos das políticas e planos públicos. Isso envolve, nos termos da Estratégia Nacional de Defesa, a promoção do desenvolvimento da indústria de defesa, para que produza soluções baseadas em tecnologia sob domínio nacional e de uso dual; o incentivo ao setor de pesquisa, desenvolvimento e inovação; e a integração dos órgãos de P, D&I.

O Projeto H-XBR e o Prosub estão inseridos no contexto político em que o Governo Federal busca compatibilizar seus esforços de aceleração do crescimento com as necessidades da Defesa Nacional. Esses dois projetos fazem parte da nova sistemática adotada pela Administração Federal de incluir, quando da importação de bens e serviços do setor de defesa, acordos ou cláusulas voltadas à transferência de tecnologia e ao fomento da base industrial de defesa.

Alinhada a esse objetivo de inserir a defesa nacional em uma estratégia nacional de desenvolvimento, a Política de Defesa Nacional (Decreto 5.484/2005) estabeleceu que a administração pública federal deverá considerar, em seus planejamentos, ações que concorram para fortalecer a Defesa Nacional. Especificamente em relação à indústria de defesa, a Política de Defesa Nacional dispôs que “a persistência de entraves à paz mundial requer a atualização permanente e o reaparelhamento progressivo das forças armadas, com ênfase no desenvolvimento da indústria de defesa, visando à redução da dependência tecnológica e à superação das restrições unilaterais de acesso a tecnologias sensíveis” (grifo nosso).

A Estratégia Nacional de Defesa (END), por sua vez, possui como um de seus três eixos estruturantes a reestruturação da indústria de material de defesa, com o propósito de assegurar que o atendimento das necessidades de equipamento das Forças apoie-se em tecnologias sob domínio nacional. Nesta linha, uma das diretrizes estabelecidas é a capacitação da indústria nacional de material de defesa para que conquiste autonomia em tecnologias indispensáveis à defesa (cf. diretriz 22 da END).

Para essa reorganização, a END estabelece metas a serem atingidas. Dentre elas, destacamos que deverá ser dada prioridade ao desenvolvimento de capacitações tecnológicas independentes. Desse modo, as parcerias com países e empresas estrangeiras estarão condicionadas ao desenvolvimento de pesquisa e de produção no País.

Outra meta estabelece que o componente estatal da indústria de material de defesa atuará no teto, e não no piso tecnológico, ou seja, produzirá o que o setor privado não possa projetar e fabricar, a curto e médio prazo, de maneira rentável. Além disso, manterá estreito vínculo com os centros avançados de pesquisa das próprias Forças Armadas e das instituições acadêmicas brasileiras.

A END ainda determina que, resguardados os interesses de segurança do Estado quanto ao acesso a informações, deverão ser estimuladas iniciativas conjuntas entre organizações de pesquisa das Forças Armadas, instituições acadêmicas nacionais e empresas privadas brasileiras. O objetivo será fomentar o desenvolvimento de um complexo militar-científico-empresarial capaz de atuar na fronteira de tecnologias que terão sempre utilidade dual.

Tendo como balizamento essas políticas e seguindo os preceitos da literatura correlata, procuramos focar nossos esforços na análise dos aspectos abaixo relacionados:

a participação dos setores de P,D&I e industrial no projetos;

a integração entre Forças Armadas, institutos de P,D&I e Base Industrial de Defesa para o desenvolvimento do complexo militar-científico-empresarial; e

o tratamento conferido à dualidade de tecnologias.

Tratamento conferido ao complexo militar-científico-empresarial

No Prosub, a participação da base industrial de defesa foi tratada em contratos específicos, denominado Programa de Nacionalização da Produção (PNP), que prevê transferência de tecnologia da DCNS e de empresas estrangeiras para a Marinha e para a indústria nacional. Em linhas gerais, o objetivo do PNP é a capacitação nacional (total ou parcial) para o desenvolvimento e a manutenção de equipamentos e sistemas, bem como a produção de peças, equipamentos e materiais constantes do pacote de material nacional dos quatro submarinos convencionais (S-BR) e do submarino com propulsão nuclear (SN-BR).

O portfólio tecnológico contratado é composto pelas seguintes ações (peça 21, p. 1-8): (i.) transferência de tecnologia nas áreas de concepção, projeto, fabricação e manutenção de submarinos convencionais e nucleares; (ii.) construção de um estaleiro e de uma base naval para submarinos; e (iii.) Programa de Nacionalização da Produção, tanto para componentes do submarino convencional quanto para os do submarino nuclear.

Por enquanto, integram os processos de ToT apenas as empresas DCNS, Odebrecht e Nuclep. O PNP estabeleceu as áreas e os assuntos relativos à transferência de tecnologia para potenciais fornecedores brasileiros de equipamentos. No entanto, a procura e a seleção dos potenciais fornecedores brasileiros não foram realizadas antes da formalização do Prosub. As empresas candidatas ainda serão submetidas a processo de seleção, a cargo da contratada e sob a supervisão da Marinha, com vistas a verificar se possuem capacidade para absorver a tecnologia ofertada (peça 21, p. 19).

Não identificamos, porém, quais serão os critérios para orientar a seleção dos atores do setor industrial privado; como serão estipuladas e controladas as metas e obrigações a serem por eles assumidas; como serão resguardados os interesses de segurança do Estado quanto ao acesso a informações pelo setor privado; como serão definidas questões relativas ao direito de propriedade; e como se dará o fomento da indústria nacional.

Isso porque os procedimentos e critérios para o mapeamento e a seleção de indústrias da cadeia produtiva que participarão do Prosub, bem como questões relativas a essa participação não foram considerados antes da formalização do projeto. O envolvimento de potenciais fornecedores da BID nacional e a sua integração com as Forças Armadas, com o setor de P, D&I e com a DCNS estão sendo concebidos durante a execução do Programa.

O Prosub também se ressentiu, no momento da estruturação dos processos de ToT, de uma prévia análise acerca da definição dos atores relevantes do setor de Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação, seus interesses, suas atribuições e sua integração com o complexo militar-científico-empresarial.

Verificamos (peça 25, p. 19-21) que, atualmente, o tratamento conferido à P,D&I limita-se à utilização de organizações da Marinha, como Instituto de Pesquisas da Marinha (IPqM), Centro de Análise de Sistemas Navais (CASNAV), Instituto de Estudos do Mar Almirante Paulo Moreira (IEAPM) e Centro Tecnológico da Marinha em São Paulo; além de parcerias que tradicionalmente já existiam, por exemplo, com a Universidade de São Paulo (USP), com o Instituto de Pesquisas Energéticas e Nucleares (IPEN) e com a Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Novas parcerias com institutos e centros de pesquisa civis estão sendo consideradas durante a execução dos contratos.

A integração da Marinha com as instituições tecnológicas de sua estrutura organizacional é realizada por meio de Empreendimentos Modulares. Essa estrutura foi pensada após a formalização dos contratos e funciona bem para a interação direta da COGESN com as organizações da Marinha. A integração com instituições civis será pensada e construída caso a caso, por exemplo, por meio de termos de cooperação específicos.

A dualidade das tecnologias não foi abordada na estruturação do Prosub. A Marinha informou que ainda irá contatar institutos nacionais de ciência e tecnologia para avaliar a possibilidade de uso dual dos sistemas e equipamentos do programa (cf. ofício 306/2011, da COGESN à DGMM, peça 22, p. 13).

H-XBR

Em se tratando do Projeto H-XBR, couberam aos representantes do MDIC os estudos e a formulação de propostas referentes à transferência de tecnologia, à ampliação da capacidade industrial, bem como aos aspectos econômico-financeiros do projeto. O estabelecimento dos requisitos operacionais das aeronaves e o processo de aquisição decorrente ficaram a cargo das três Forças, com a coordenação da FAB.

A partir desta divisão de tarefas, estabelecida pela Portaria Interministerial MD/MDIC 1.068/2008, fica evidenciado que a participação e a integração dos setores empresarial e de P, D&I, bem como a dualidade das tecnologias deveriam ter sido abordadas pelo MDIC. Entretanto a exiguidade de tempo destinado à concepção, estruturação e negociação do Projeto H-XBR (conduzido em 22 dias) implicou limitada análise acerca dos atores e interesses que se revelavam importantes para o processo de ToT, especialmente daqueles relacionados à pesquisa e desenvolvimento e ao fomento da indústria nacional de defesa.

É oportuno lembrar que no Relatório de Levantamento de Auditoria no Projeto H-XBR (TC XXXXX/2010-9), apontou-se que a exiguidade de tempo para análise “determinada pela necessidade de se aproveitar a janela de oportunidade oferecida pelo Grupo EADS (Consórcio Helibras - Eurocopter) e pelo Acordo de Cooperação Brasil-França, i mplicou risco ponderável para a elaboração dos Projetos de Cooperação Industrial , para a definição das metas de transferência de tecnologia , para a adequabilidade do processo de negociação, bem como para a definição dos critérios para a seleção das empresas e das instituições de ciência e tecnologia que farão parte do projeto ” (grifo nosso).

A proposta do consórcio foi apresentada sem detalhar todas as empresas e instituições de ciência e tecnologia que seriam beneficiárias de offset. Essa lacuna foi parcialmente corrigida antes da assinatura dos contratos, após o MDIC haver se manifestado sobre a necessidade de se especificar as empresas da cadeia produtiva aeronáutica que participariam de cada um dos projetos e das instituições de ciência e tecnologia nacionais que iriam complementar as competências do consórcio no desenvolvimento das atividades propostas (Nota Técnica XXXXX/CGAE/2008, peça 24, p. 13 e 14). Porém, já vigente o contrato com o consórcio, alguns ICPs permanecem em negociação.

Ainda sobre a cadeia produtiva brasileira, sua participação está sob a responsabilidade do consórcio, assim como a avaliação da capacidade de absorção das tecnologias a serem recebidas pelas empresas participantes. A Helibras está selecionando e avaliando, no decorrer do projeto, os possíveis fornecedores. Entretanto, não identificamos quais são os critérios utilizados para a escolha de uma empresa, nem como são definidas suas atribuições, responsabilidades e relações comerciais. Caso não haja um olhar atento do MDIC e da Aeronáutica a estes processos de seleção e avaliação das indústrias de defesa, poderá haver o risco de que a indústria nacional não participe efetivamente dos programas de compensação e, assim, não se promova o fortalecimento da cadeia produtiva do setor de defesa.

A participação do setor de P,D&I é de responsabilidade exclusiva do consórcio Helibras/Eurocopter (peça 15, p. 3). Até o momento foram envolvidos a Universidade Federal de Itajubá (UNIFEI) e o Instituto Tecnológico da Aeronáutica (ITA). Esse envolvimento ocorreu após a formalização do Projeto H-XBR. Todavia, não estão patentes quais são os parâmetros para a escolha das universidades, institutos de pesquisa, desenvolvimento e inovação que participarão do Projeto H-XBR.

No entanto, o efetivo envolvimento do MDIC e da Aeronáutica no acompanhamento e na avaliação do processo de seleção das universidades e instituições científicas e tecnológicas é de suma importância para que sejam adequadamente definidas as áreas prioritárias e suas respectivas tecnologias de interesse, bem como estimulada a criação de instrumentos de fomento à pesquisa de materiais, equipamentos e sistemas de emprego de defesa ou dual, de forma a viabilizar uma vanguarda tecnológica e operacional, como apregoa a Estratégia Nacional de Defesa.

A integração entre indústria, setor de P,D&I, consórcio Helibras/Eurocopter e Forças Armadas não foi suficientemente considerada no momento da concepção nem da estruturação do Projeto H-XBR. Está sendo concebida, caso a caso, durante o desenvolvimento do projeto. Tendo em vista a diversidade de atores públicos e privados associados ao H-XBR, há o risco de que a conformação jurídica do projeto não seja apropriada à complexidade das relações estabelecidas entre os variados agentes.

Quanto à dualidade das tecnologias, o uso dual restringiu-se ao possível desenvolvimento da versão civil do EC-725 para atender aos requisitos da Petrobras.

Podemos concluir a respeito do Prosub e do Projeto H-XBR que a complexidade, o ineditismo e a relevância de seus objetivos impunham ao Poder Público, no momento da estruturação dos empreendimentos, uma preocupação reforçada sobre a precisa definição dos atores; a adequada delimitação de funções e responsabilidades a serem por eles desempenhadas na execução das ações relacionadas à ToT; a integração entre Forças Armadas, instituições acadêmicas nacionais e empresas privadas brasileiras; bem como sobre as formas de fomento à pesquisa e desenvolvimento e à indústria nacional. Entretanto, o Prosub e o Projeto H-XBR se ressentiram de uma análise rigorosa antes da formalização dos ajustes contratuais quanto a esses aspectos.

Tendo em vista que o Prosub e o Projeto H-XBR têm a pretensão de produzir mudanças significativas no paradigma industrial e tecnológico nacional, é primordial que o Poder Público enfrente tempestivamente os potenciais entraves, para que não representem óbices ao desenvolvimento da indústria nacional, ao incentivo à pesquisa científica, ao fortalecimento das capacidades de inovação e de produção no País, bem como ao desenvolvimento de um complexo militar-científico-empresarial capaz de atuar na fronteira de tecnologias, como almejado pelo Governo Federal.

A negociação dos contratos norteadores para a execução do H-XBR e do Prosub

Ainda dentro do momento da estruturação, reconhece-se a existência de uma etapa de negociação, a qual antecede a formalização dos instrumentos contratuais norteadores da execução dos projetos.

Procuramos avaliar como foi planejado e conduzido o processo de negociação dos contratos, com vistas a verificar: se houve preocupação com a qualificação dos agentes públicos envolvidos nas negociações; as competências e atribuições dos negociadores; a adequação do tempo disponibilizado para as negociações; se o dimensionamento dos custos dos projetos foi definido a partir de critérios claros e objetivos; se houve uma compreensão de todos os participantes quanto aos riscos e oportunidades envolvidos; se os aspectos examinados no momento da concepção nortearam a negociação e formalização dos projetos; bem como se os objetivos visados foram especificados nas cláusulas contratuais e vinculam as partes a desempenhar as suas atribuições.

Prosub

Em relação ao Prosub, a Marinha afirmou (peça 22, p. 13) que foram adotadas medidas relacionadas ao planejamento e organização das negociações afetas às contratações do programa. No que se refere à parte financeira, foi constituído um comitê, mediante a Portaria XXXXX/SGM/2008 da Secretaria-Geral da Marinha, com a finalidade de realizar gestões junto ao Governo Federal, visando à contratação de operação de crédito para financiar o contrato comercial. As negociações com a parte francesa, relacionadas ao financiamento, foram conduzidas pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e pela Secretaria do Tesouro Nacional.

Na esfera comercial, as negociações ficaram a cargo de equipes multidiciplinares da Marinha, integradas por oficiais engenheiros navais, submarinistas e técnicos em armamentos e áreas afins pertencentes a diversas organizações militares do Setor de Material envolvidas técnica e administrativamente com o Prosub. As negociações políticas foram conduzidas pelo Comitê Brasil-França, do qual participam representantes do Ministério da Defesa, do Ministério da Fazenda e do Ministério das Relações Exteriores de ambos os países. Esse comitê trata do acompanhamento político do Prosub e foi previsto no Contrato Principal e no Memorando 5/2010 do Comandante da Marinha.

Perguntamos : (i.) se havia sido constituído um comitê representativo da Administração Pública Federal incumbido da negociação; (ii.) se a sua composição havia contado com a colaboração de especialistas de órgãos e entidades externos ao MD e à Marinha; (iii.) se os integrantes desse comitê tinham os conhecimentos técnicos, financeiros, comerciais e jurídicos necessários a uma negociação paritária com os representantes das entidades que seriam contratadas; (iv.) se foram estabelecidas normas dispondo sobre suas competências e atribuições; (v.) se houve preocupação em evitar que eventuais mudanças na composição do comitê negociador afetassem a continuidade de um adequado processo de negociação; (vi.) se foram estabelecidas regras claras para a negociação, especificamente quanto aos procedimentos de aceitação pelas partes das propostas acordadas; bem como (vii.) se houve prazo adequado para as negociações e análises (jurídica, técnica, operacional, comercial e financeira) necessárias para a aceitação das propostas. Entretanto, as informações que obtivemos em relação a esses aspectos se restringiram à negociação financeira (peça 22, p. 14). Não pudemos avaliar, portanto, como foram conduzidas as negociações comerciais do Prosub.

No que diz respeito à adoção de medidas com vistas a certificar a capacidade técnico-operacional das empresas que participariam do projeto, constatamos que não foram utilizados instrumentos específicos para atestar a aptidão dos potencias participantes.

Em relação ao envolvimento da DCNS, a Marinha asseverou (peça 25, p. 8 a 10) que a escolha do parceiro comercial estava limitada a dois países, Rússia e França, pois apenas eles produziriam simultaneamente, submarinos convencionais e de propulsão nuclear. A Rússia demonstrou algumas desvantagens em relação à França: não possui nenhum cliente no mundo ocidental; seu projeto de submarino convencional ainda não possui qualquer comprador; o apoio logístico e a manutenção não são confiáveis em razão da situação de suas forças armadas; adota normas técnicas estranhas aos processos ocidentais; e, principalmente, não estava disposta a transferir tecnologia.

A França, por sua vez, emprega métodos e processos típicos do ocidente e de mais fácil absorção pelos engenheiros e técnicos brasileiros; é um fornecedor tradicional de material bélico para o mundo ocidental; estava disposta a vender a tecnologia de projeto de submarinos, excluídos o projeto e a construção do reator e de seus controles; e, em razão do número de submarinos a construir, apresentou vasto programa de nacionalização, com objetivo de aumentar a participação brasileira na produção dos submarinos e preparar a base industrial nacional para futuros projetos da mesma natureza. Esses últimos aspectos foram os diferenciais a favor dos franceses. Além do mais, havia compromisso político entre o Brasil e a França, estabelecido em 2008, por meio do Acordo Relativo à Cooperação no Domínio da Defesa e ao Estatuto das Forças, no qual foi prevista a promoção de atividades relacionadas com equipamentos e sistemas militares (peça 25, p. 7 e 8).

A participação da Odebrecht foi uma escolha da DCNS por causa de sua competência na execução de obras civis de grande porte e atividades industriais complexas. Quanto às demais empresas da base industrial nacional que participarão do programa de nacionalização, ainda não estão totalmente definidos os critérios que serão utilizados para seleção dos potenciais fornecedores (cf. tópico 4.1).

Outro ponto levantado foi acerca dos critérios e dos procedimentos adotados pela Marinha para a definição dos custos estimados para a contratação das ações de ToT. Sobre esse assunto, a Marinha afirmou que “devido à singularidade da proposta francesa, não foi possível realizar comparações por não haver propostas ofertadas por outros fornecedores. O montante financeiro a ser despendido com o programa corresponde à magnitude da tecnologia a ser alcançada e, por consequência, do fortalecimento da BID e da dissuasão estratégica”. Afirmou ainda que “o custo do programa concebido para dotar a MB com um submarino nuclear é irrisório, quando comparado com os valores representados por apenas dois dos interesses nacionais a proteger, quais sejam, a produção de petróleo no mar e o transporte marítimo” (peça 22, p. 19).

É indiscutível que o Prosub é uma iniciativa de grande complexidade, relevância e interesse público, porém, os recursos que estão sendo despendidos não são irrisórios. Há limites orçamentários e há limites para o risco público. Verificamos que não houve, no momento da estruturação, uma adequada análise de viabilidade econômica e financeira do projeto e do custo de manutenção e de eventuais atualizações dos equipamentos. A ausência de instrumentos apropriados para avaliar os preços ofertados pode ter resultado num erro de dimensionamento do projeto ou na aceitação de custos além do razoável, devido aos offsets. Entretanto, a materialização desses riscos não pôde ser confirmada.

H-XBR

No que diz respeito ao Projeto H-XBR, salientamos que os aspectos relativos ao momento da negociação foram tratados no TC XXXXX/2010-9. Por este motivo, não nos atemos a este assunto junto à Aeronáutica. Levantamos apenas os aspectos complementares a seguir.

A FAB informou que as questões técnicas relativas ao consórcio Helibras/Eurocopter foram tratadas durante a execução do Projeto CMH-X, antecessor ao Projeto H-XBR.

O Projeto CMH-X foi concebido a partir da necessidade da Aeronáutica de adquirir doze aeronaves de asas rotativas de médio porte. Na sua fase de Avaliação Final das propostas, seguindo a metodologia estabelecida pela DCA XXXXX-6/COMAER (Ciclo de Vida de Sistemas e Materiais da Aeronáutica), participaram as empresas AgustaWestland, Eurocopter e Rosoboronexport. Durante essa fase teriam sido avaliados os quesitos comercial, industrial, logística, offset e técnica.

Enquanto decorria a licitação internacional, os Presidentes do Brasil e da França apresentaram o desejo de desenvolver a parceria estratégica Brasil-França na área da defesa, por ocasião da conferência de imprensa conjunta realizada após o encontro de Saint Georges do Oiapoque, em 12/2/2008. No dia seguinte, o Grupo EADS apresentou ao Presidente da República uma proposta de instalação de linha de produção de helicópteros, com o objetivo de ampliar a capacidade produtiva da Helibras. Foi firmada então, em 30/6/2008, a Declaração de Intenções entre os Ministros da Defesa do Brasil e da França, por meio da qual manifestaram a vontade de viabilizar futuras aquisições de helicópteros de transporte da linha Eurocopter e demais produtos e serviços contemplados na declaração, sujeitas à efetiva transferência de tecnologia e ampliação da capacidade industrial no território brasileiro neste campo.

Assim, a Aeronáutica, seguindo determinações governamentais encerrou o Projeto CMH-X. Em substituição iniciou o Projeto H-XBR.

De modo a concretizar a cooperação Brasil-França e tornar exequível a proposta feita pelo consórcio Eurocopter-Helibras, foi editada a Portaria Interministerial MDIC/MD 1.068/2008. Essa portaria estabeleceu que o MDIC seria responsável pelos estudos e formulação de propostas referentes à ToT, à ampliação da capacidade industrial e aos aspectos econômico-financeiros da iniciativa. O estabelecimento dos requisitos operacionais das aeronaves e o processo de aquisição decorrente ficaram a cargo das três forças, sob a coordenação da FAB.

Com base nas informações prestadas (peça 26, p. 4), juntamente com o relatório de Levantamento de Auditoria no Projeto H-XBR (TC XXXXX/2010-9), verificamos que todo o processo de concepção e de negociação foi conduzido em apenas 22 dias. “Essa exiguidade determinada pela necessidade de se aproveitar a janela de oportunidade oferecida pelo Grupo EADS e pelo Acordo de Cooperação Brasil-França, implicou risco ponderável para a elaboração dos Projetos de Cooperação Industrial, para a definição das metas de transferência de tecnologia, para a definição dos critérios para a seleção das empresas e das instituições de ciência e tecnologia que farão parte do projeto” (cf. relatório de auditoria no âmbito do TC XXXXX/2010-9). Assim, no pouco tempo permitido para análise, alguns aspectos deixaram de ser considerados e o MDIC não teve a participação que se esperava.

O processo de seleção e negociação com o consórcio foi tratado pela COPAC/COMAER. Não houve nenhuma participação do MDIC nas negociações do Contrato Comercial, nem do Acordo de Compensação e Cooperação Industrial antes das contratações, excetuada a elaboração das Notas Técnicas XXXXX/CGAE/2008 e 28/CGAE/2008, ambas comentadas nos tópicos anteriores.

Questões técnicas que deveriam ter sido pensadas no momento da concepção e da estruturação do Projeto H-XBR (cf. tópicos 3.1, 3.2 e 4.1) e tratadas durante a negociação dos ajustes norteadores do projeto, deverão ser consideradas e negociadas durante a execução contratual por meio de termos aditivos. Ressaltamos que, de 2008 até novembro de 2011, foram assinados dois termos aditivos ao Acordo de Compensação Comercial e Cooperação Industrial XXXXX/CTA-SDDP/2008, com o intuito de ajustar algumas das cláusulas acordadas e revisar o conteúdo dos ICPs de modo a adequá-los à nova configuração do projeto.

Deste modo, podemos afirmar que a capacidade de negociação e de avaliação da adequabilidade dos contratos norteadores para a execução do H-XBR foi limitada pela decisão política do Governo Federal de se aproveitar a oportunidade oferecida pelo consórcio Eurocopter/Helibras de instalar no país uma linha de produção de helicópteros.

Concluímos que as circunstâncias em que foram implementados o Prosub e o Projeto H-XBR não permitiram que os órgãos envolvidos dispusessem das condições mais adequadas em termos de prazo, acesso a informações, capacidades técnicas para as negociações dos contratos, riscos e oportunidades envolvidos nos empreendimentos. Isso suscita o risco de que os compromissos acordados nessas condições possam ter resultado num balanceamento de custos e benefícios demasiadamente favorável aos particulares, em detrimento do interesse público.

A formalização contratual dos processos de ToT do Projeto H-XBR e do Prosub

Na fase da formalização, devem ser estabelecidos instrumentos contratuais que regulem adequadamente as relações jurídicas (direitos e obrigações), de forma que se alcancem os objetivos dos contratos. Devem ser formalmente fixados critérios para a seleção de universidades, centros de pesquisa e indústrias que participarão do processo de transferência de tecnologia, como beneficiários do processo ou produtoras das soluções requeridas nos empreendimentos. Nesta fase devem ser regulados os direitos de propriedade intelectual das tecnologias transferidas, haja vista, em especial, o fato de serem financiadas com recursos públicos. Deve ser também finalizada a análise da relação custo-benefício dos empreendimentos.

Arranjos contratuais adequados são um dos fatores mais relevantes para que projetos de grande porte atinjam os seus objetivos com observância dos prazos, custos e requisitos demandados. Tipicamente, avaliar a adequação desses arranjos em que se formalizam juridicamente esses projetos envolve o exame de aspectos tais como os seguintes:

a) adoção de estrutura contratual que, a par de atender aos requisitos legais impostos à Administração Pública, abarque o conjunto de bens, serviços e facilidades requeridos no projeto;

b) compatibilização dos objetos e prestações estabelecidos nas diversas relações obrigacionais às necessidades que motivaram a implementação do projeto;

c) envolvimento formal dos stakeholders relevantes para a consecução dos objetivos do projeto;

d) ponderação entre os benefícios visados e os custos envolvidos;

e) abordagem dos riscos envolvidos no projeto e a sua gestão; e

f) verificação da existência de mecanismos e procedimentos adequados para o gerenciamento da execução do projeto.

No que diz respeito ao aspecto indicado no item d, cabe assinalar que, na fase de formalização contratual de projetos de grande porte, a análise de custo-benefício suscita tipicamente indagações e averiguações acerca do financiamento e da economicidade das contratações.

No tocante ao financiamento , os dois projetos avaliados nesta auditoria têm o seu funding baseado, em proporção significativa, em operações de crédito externas. Essa circunstância faz com que a adoção de medidas com vistas à provisão dos recursos necessários à sustentabilidade dos projetos seja, em grande medida, afastada do horizonte imediato de preocupações dos responsáveis pela negociação e formalização dos contratos de aquisição, sendo convertidas em questões de gerenciamento das obrigações externas assumidas pelo Tesouro Nacional, a cargo de órgãos externos à estrutura militar. Aos órgãos militares envolvidos com a execução dos projetos remanesceria a missão de competir com gestores de outros projetos pela alocação dos recursos dependentes de dotações orçamentárias. Essa importante dimensão da análise de custo-benefício do Prosub e do Projeto H-XBR mereceu já a atenção do Tribunal nos dois levantamentos de auditoria realizados (TC XXXXX/2009-9 e TC XXXXX/2010-9) e, especificamente com respeito ao Prosub, no Relatório da Auditoria Operacional na Dinâmica Orçamentária e Financeira (TC XXXXX/2010-7).

No tocante à questão da economicidade , é oportuno destacar que, desde os levantamentos de auditoria realizados nesses projetos e, no caso do Prosub, também nas primeiras auditorias já efetivadas, com exceção da fiscalização nas obras do estaleiro e da base naval (TC XXXXX/2010-0), consolidou-se nesta Unidade Técnica a visão de que não seria apropriado se empreender análises mais aprofundadas para averiguar a adequabilidade dos custos envolvidos nas contratações. Contribuíram para a consolidação desse entendimento, entre outros, o argumento de que as contratações estavam alinhadas a compromissos estabelecidos em acordos internacionais firmados entre o Brasil e a França e, por isso, escapavam à análise singular do preço. A inexistência de projetos equivalentes envolvendo outros países que pudessem servir de parâmetro idôneo de comparação ou, a impossibilidade de acesso a dados sobre contratos similares em outros países (sensibilidade da informação), caso existentes, complementava um cenário onde era pouco viável à equipe obter parâmetro para avaliação da vantajosidade do preço negociado.

Em razão dessas singularidades, na presente auditoria não se encetou qualquer medida tendente a aferir a economicidade dos valores praticados nas contratações atinentes às ações de transferência de tecnologia do Prosub e do Projeto H-XBR.

Ressaltamos que, no tocante ao Prosub, as informações apresentadas pela COGESN/DGMM para justificar o valor das contratações enfatizaram fundamentalmente a “singularidade da proposta francesa”, com a decorrente impossibilidade de comparações com outros fornecedores, além da declaração de que o valor é compatível com “a magnitude da tecnologia a ser alcançada” e com os objetivos de “fortalecimento da BID e da dissuasão estratégica”. A convicção da COGESN/DGMM é, portanto, de que o custo “para dotar a MB com um submarino nuclear é irrisório, quando comparado com os valores representados por apenas dois dos interesses nacionais a proteger, quais sejam, a produção do petróleo no mar e o transporte marítimo”, afora as riquezas biológicas e minerais da Amazônia Azul (cf. ofício COGESN 306/2011, p. 17). A justificativa é por demais genérica para permitir a avaliação do custo-benefício do investimento.

No tocante ao Projeto H-XBR, as informações da COPAC/DCTA acerca da verificação da adequabilidade financeira das aquisições oscilaram entre referências à conexão do Projeto H-XBR ao anterior Projeto CMH-X (cf. tópico 2.1 do Levantamento de Auditoria no Projeto H-XBR, TC XXXXX/2010-9), em cujo processo de seleção teriam sido avaliados os quesitos comercial, industrial, logística, offset e técnica; e à sempre invocada decisão política do Governo Federal de acolhimento da proposta do Consórcio Helibras/Eurocopter para a fabricação dos helicópteros EC-725 no Brasil. Nada se verificou, portanto, acerca de uma avaliação criteriosa do preço.

De qualquer modo, ainda que não seja com respeito ao Prosub e ao Projeto H-XBR, nas futuras fiscalizações dos outros projetos de grande porte da defesa, principalmente se acatada a sistemática de acompanhamento continuado desses empreendimentos, será imperiosa a análise da economicidade dos projetos já no momento da sua concepção, antes que se estabeleçam compromissos definitivos em termos de valor das contratações e das suas condições de financiamento. Essa análise da adequabilidade econômico-financeira das contratações exigirá dos órgãos responsáveis pela implementação dos empreendimentos, que, certamente, não serão desenvolvidos nas condições sui generis que prevaleceram no Prosub e no Projeto H-XBR, preocupações mais rigorosas com a negociação, definição e justificação dos custos de contratação.

Da parte do TCU, a fiscalização dessa dimensão dos empreendimentos deverá estar atenta às relevantes questões atinentes aos momentos da concepção, estruturação, formalização e controle, tratadas neste relatório e que têm merecido já consideração em outros países com maior experiência na implementação de projetos estruturados com base em arranjos contratuais complexos, particularmente, nas últimas duas décadas, com a utilização de financiamento privado para o custeio de parcelas expressivas dos dispêndios envolvidos.

5.1 Adequação da estrutura contratual dos projetos à complexidade das relações obrigacionais e à multiplicidade de stakeholders

A existência de uma adequada estrutura contratual é fundamental para a exitosa execução de projetos de grande porte. Essa estrutura deve permitir a permanente avaliação da performance dos projetos, possibilitando que o seu status quo seja criticado e modificado continuamente com vistas à maximização dos seus resultados, inclusive permitindo, se necessária, a sua paralisação com o menor custo e impactos para a Administração.

Obviamente, os termos finais das relações obrigacionais assumidas pelas Forças Armadas e seus contratados nesses dois projetos não são produto do acaso. O desejável é que elas fossem resultado de um processo de negociação no qual ficassem claramente compreendidos, por todas as partes envolvidas, os riscos, as oportunidades e os objetivos associados aos projetos. Todavia, como já foi tratado nos tópicos 3 e 4.1 deste relatório, bem como destacado nos Levantamentos de Auditoria realizados no Prosub (TC XXXXX/2009-9) e, principalmente, no Projeto H-XBR (TC XXXXX/2010-9), as peculiares circunstâncias em que foram implementados esses dois projetos não permitiram que os órgãos envolvidos dispusessem das condições mais adequadas em termos de prazo, acesso a informações, capacidades técnicas etc., para as negociações conducentes aos termos finais acordados nos contratos. Isso suscita o ponderável risco, já explicitado, de que os compromissos acordados nessas condições possam ter resultado em balanceamento de custos e benefícios demasiadamente favorável aos particulares, em detrimento do interesse público.

H-XBR

No caso do Projeto H-XBR, a exiguidade do prazo para a negociação dos contratos, determinada pela necessidade de se aproveitar a janela de oportunidade oferecida pelo Grupo EADS e pelo Acordo de Cooperação Brasil-França, implicou risco ponderável para a elaboração dos Projetos de Cooperação Industrial, para a definição das metas de transferência de tecnologia, para a adequabilidade do processo de negociação, bem como para a definição dos critérios para a seleção das empresas e das instituições de ciência e tecnologia que farão parte do projeto. Não obstante, observamos que alguns desses entraves foram atenuados com a celebração dos primeiros termos aditivos aos contratos de aquisição e ao acordo de compensação e cooperação industrial que adequaram algumas das cláusulas acordadas à nova configuração do projeto (cf. tópico 4).

Analisando o arranjo contratual estabelecido para o Acordo de Compensação e Cooperação Industrial do Projeto H-XBR (anexo 32 do acordo), verificamos que são envolvidos diversos stakeholders sem que se estabeleçam relações jurídicas diretas entre estes e os Comandos Militares. Como exemplo desta multiplicidade de relações, podemos citar o Protocolo de Intenções celebrado entre Helibras, Governo de Minas Gerais, Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais SA, Instituto de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais, Município de Itajubá/MG e a Universidade Federal de Itajubá, com o objetivo de viabilizar a implantação, pela Helibras, de uma nova fábrica em sua unidade industrial localizada no Município de Itajubá (cf. item 3.2. do Relatório de Levantamento de Auditoria no Projeto H-XBR – TC XXXXX/2010-9). Também podemos apontar o Acordo de Compensação vinculado ao contrato de aquisição das aeronaves, que estabelece ser responsabilidade do consórcio Helibras/Eurocopter a seleção e a implementação dos ICPs, sem que se tenha estabelecido qualquer relação jurídica direta entre tais empresas e a Aeronáutica (peça 15, p. 18).

O Contrato XXXXX/CTA-SDDP/2008, celebrado entre a FAB e o consórcio Helibras/Eurocopter, além de cuidar do fornecimento de aeronaves, atribuiu ao contratado a obrigação de fomentar a indústria aeronáutica brasileira, com base no Plano de Aplicação de Compensação e Cooperação Industrial, o qual envolve os ICPs e os projetos de compensação (offset). Tal fomento se faz à conta de recursos pagos à contratada e repassados aos órgãos, entidades e empresas participantes dos projetos constantes do Acordo de Compensação. Essa característica se torna evidente na medida em que o 2º Termo Aditivo ao Acordo XXXXX/CTA-SDDP/2008 é motivado pela necessidade de ajuste da data de início dos ICPs (peça 59) para coincidirem com a integralização do Pré-Pagamento, que é condição imperativa para que existam recursos suficientes para os investimentos iniciais necessários.

A estruturação de projetos de defesa de grande porte com base em arranjos contratuais complexos tem sido frequente na experiência internacional, particularmente, nas últimas duas décadas, com a utilização de financiamento privado para o custeio de parcelas expressivas dos gastos, tal como adotado no Projeto H-XBR e no Prosub.

Entretanto, a complexidade dos arranjos contratuais estabelecidos para regular as relações entre os diversos agentes associados ao projeto não foi acompanhada de adequada conformação jurídica, em razão da insuficiência normativa à época das contratações relacionadas ao Projeto H-XBR, essencialmente fundamentadas na Lei de Licitações.

A partir da Medida Provisória 544/2011, convertida na Lei 12.598/2012, houve mudanças no arcabouço normativo que disciplina as aquisições militares, havendo previsão legal para a celebração de acordos de compensação vinculados a compras de produtos de defesa. A supramencionada lei ainda prevê a possibilidade de contratação de produtos estratégicos de defesa e de seu desenvolvimento por meio de parceria público-privada (PPP) administrativa, na forma da Lei 11.079/2004.

Embora a Lei 12.598/2012 tenha inovado como marco normativo para as aquisições militares de grande vulto, ela ainda não se mostra suficiente para regrar contratações mais complexas, as quais adotam, por exemplo, engenharia contratual que se apresenta na forma de um contrato principal que se desdobra em outros contratos à medida que o projeto avança, havendo interconexões entre os vários contratos, sem que, necessariamente, se caracterizem em subcontratações. A lei tangenciou esse tema ao permitir que editais e contratos de PPP disciplinassem a possibilidade de subcontratação pela concessionária (empresa contratada para o fornecimento de produto ou sistema de defesa), o que não se amolda a um acordo de compensação relacionado à transferência de tecnologia para empresas privadas integrantes da base industrial de defesa brasileira.

Prosub

O arranjo contratual para a obtenção do submarino nuclear no âmbito do Prosub contempla diversas partes coordenadas com vistas à aquisição de bens, serviços e, especialmente, conhecimento e tecnologias que se pretende sejam progressivamente utilizados na aquisição, projeto e construção de determinadas utilidades militares, até a obtenção pela Marinha de um submarino com propulsão nuclear. A tabela 1 seguinte sumariza a relação entre as diversas partes previstas no Contrato Principal como necessárias à consecução do objeto precípuo do Prosub e os contratos derivados:

Tabela 1– Conexão entre as partes do Contrato Principal e os contratos derivados.

Parte do Prosub

Contrato

Objeto

Submarinos convencionais diesel elétricos

(S-BR)

Contrato 1

Contrato 1A 40000/2009-005/00

Fornecimento do pacote de materiais necessários para a fabricação, construção e entrega dos submarinos, e dos serviços do Pacote de Logística pela DCNS.

Contrato 1B

40000/2009-006/00

Construção, pela Itaguaí Construções Navais S.A., de quatro S-BR, envolvendo transferência de tecnologia e assistência técnica da DCNS.

Submarino com propulsão nuclear

(SN-BR)

Contrato 2

Contrato 2A

Anexo 2 ao Contrato 40000/2009-007/00

Fornecimento do pacote de materiais necessários para a fabricação, construção e entrega do SN-BR pela DCNS.

Contrato 2B

40000/2009-007/00

Contratação preliminar da construção, pela Itaguaí Construções Navais S.A., de um SN-BR, com transferência de tecnologia e assistência técnica da DCNS.

Torpedos e contramedidas

Contrato 3

40000/2009-008/00

Aquisição junto à DCNS de trinta torpedos F21 e cinquenta despistadores de torpedo.

Estaleiro e Base Naval

Contrato 4

40000/2009-009/00

Construção, equipagem e comissionamento do estaleiro e da base naval pela construtora Norberto Odebrecht S.A.

Administração dos contratos

Contrato 5

40000/2009-010/00

Planejamento, coordenação e gestão das interfaces entre todas as prestações decorrentes do Contrato Principal e dos contratos subordinados pelo Consórcio Baia de Sepetiba.

Transferência de Tecnologia

Contrato 6

40000/2009-011/00

Transferência de tecnologia, transferência de know-how, prestação da assistência técnica, transferência de documentos, treinamento e suporte (DTS), e transferência de informações técnicas e expertise pela DCNS, necessários aos projetos, construção, operação e manutenção dos submarinos, do estaleiro e da base naval.

Programa de Offset

Contrato 8

40000/2009-012/00

Compensação comercial, industrial e tecnológica a ser realizada pela DCNS ou suas subcontratadas ao Brasil ou à Marinha em decorrência do contrato principal e dos documentos contratuais.

Fonte: Contrato 40.000/2008-006/00.

O arcabouço contratual do Prosub abarca um conjunto de contratos direcionados a propiciar a qualificação da Marinha para projetar e construir submarinos com propulsão nuclear. Ao longo do processo em que se buscará a consecução desse objetivo e com vistas ao seu êxito, a Marinha e, em algumas áreas, também os seus parceiros privados, ancorados num oneroso esforço, custeado pelo Tesouro Nacional, de acesso a tecnologias, know-how, informações técnicas, documentação e suporte necessários, detidas pela DCNS, pretende alcançar plena capacitação para projetar e construir um estaleiro naval ‑ incluindo uma Unidade de Fabricação de Estruturas Metálicas com condições de construir e manter, ao início, os quatro submarinos com propulsão diesel-elétrica (S-BR) e um submarino com propulsão nuclear (SN-BR) ‑ projetados pela própria Marinha; e para projetar e construir uma base naval para o apoio à operação desses submarinos.

Obtendo êxito nesse ambicioso projeto, e alcançados, por igual, os objetivos perseguidos no Programa Nuclear da Marinha (PNM) de autonomia tecnológica e industrial do processo de produção do combustível nuclear e de capacitação para projetar, construir, operar e manter reatores nucleares, a Marinha terá alcançado a independência na operação e manutenção de submarinos convencionais e, principalmente, nucleares, construídos com participação da indústria nacional.

Trata-se, com efeito, de um arranjo contratual típico de projeto ancorado no modelo de contratação denominado pelos britânicos de Private Finance Initiative (PFI) 5, que apresenta características bastante similares às das Parcerias Público-Privadas (PPP). Todavia, ele apresenta duas importantes singularidades em relação à dinâmica habitual das contratações PFI, e que se constituem em duas conclusões importantes dessa auditoria no tocante à formalização do Prosub:

a dependência para consecução do objetivo precípuo do Prosub de eventos não compreendidos no arranjo contratual do projeto e, em consequência, não alcançados pela sua estrutura de gestão e acompanhamento; e

ii) a essencialidade do efetivo cumprimento das metas de transferência de tecnologia para a consecução do ambicioso objetivo de obtenção pela Marinha de um submarino com propulsão nuclear.

No tocante à primeira conclusão (item i), é decisivo perceber que o alcance do objetivo precípuo do Prosub está condicionado ao êxito de ações cuja execução não se insere no arranjo contratual do próprio projeto, a saber, precisamente aquelas atividades decorrentes dos objetivos perseguidos no Programa Nuclear da Marinha (PNM). E isso não apenas pelo fato óbvio de que o produto final a ser gerado no PNM, o reator nuclear, ser essencial para a operação do submarino com propulsão nuclear, mas principalmente porque algumas das obrigações devidas pelos contratados no Prosub, relativamente ao projeto e construção do SN-BR, estão condicionadas à realização de atividades e resultados a serem produzidos no âmbito do PNM.

Por enquanto, importa destacar o fato de o Contrato Principal afastar a responsabilidade da DCNS pela execução de qualquer atividade atinente à construção e à incorporação do reator nuclear ao SN-BR. Cabe à Marinha elaborar todos os projetos relativos ao submarino nuclear (projeto preliminar, básico, de definição, de construção e especificações técnicas detalhadas); supervisionar, como Autoridade do Projeto, a sua construção; fornecer e instalar o reator nuclear no SN-BR; e, principalmente, produzir e fornecer à DCNS as informações relevantes do reator nuclear, necessárias e suficientes para a construção do SN-BR (cf. cláusulas 2.1.2.1.1 e 2.1.2.2.1 do Contrato Principal).

Ante a formalização contratual que se apresenta, resta claro que não há uma conexão formal entre o Prosub e o Programa Nuclear da Marinha, havendo somente uma preocupação, em termos de gestão, que se sincronize a evolução dos dois programas.

Com respeito à segunda conclusão (item ii), há que se ressaltar a necessidade de que a Marinha e seus parceiros privados absorvam a tecnologia que deverá ser transferida pela DCNS. Esse requisito é basilar para o cumprimento das obrigações da DCNS e o alcance dos objetivos que legitimam o Prosub.

Essa decisiva peculiaridade do arranjo contratual adquiriu expressão jurídica em uma singela cláusula do Contrato de Transferência de Tecnologia (Contrato 6), que, na realidade, subverteu a lógica das responsabilidades contratuais inserta no Contrato Principal e, em decorrência, em todos os contratos derivados. A Cláusula 7.2 do Contrato Principal assegura à Marinha o “direito de exigir dos CONTRATADOS o cumprimento integral de quaisquer obrigações” estabelecidas nos contratos. E, em necessário complemento a essa regra geral de responsabilidade dos contratados, a Cláusula 7.4 do Contrato Principal atribui à DCNS a responsabilidade última (“Obrigação subsistente para a DCNS”) pelo cumprimento daquelas obrigações, quando constatado o inadimplemento de alguma prestação devida pelos outros contratados (Odebrecht, Consórcio Baía de Sepetiba e Itaguaí Construções Navais S.A.) que não tenha sido remediado.

Todavia, a Cláusula 3.1 do Contrato de Transferência de Tecnologia (Contrato 6), ao condicionar o cumprimento das obrigações de transferência de tecnologia da DCNS, nas diversas áreas e objetos estabelecidos na sua Cláusula Segunda, ao cumprimento das obrigações da Marinha de receber e fazer efetivo uso dessas tecnologias, afeta inexoravelmente a viabilidade de cumprimento das obrigações estabelecidas nos demais contratos, especialmente aquelas que dizem respeito ao projeto e construção do estaleiro e da base naval, dos quatro submarinos convencionais (S-BR) e do submarino de propulsão nuclear (SN-BR). Eis o teor da Cláusula 3.1 do Contrato de Transferência de Tecnologia:

3.1 Garantia de Resultado das Obrigações dependentes de Contraprestações da Marinha. Não obstante o disposto na Cláusula Segunda acima, o desempenho das obrigações da DCNS previstas neste Contrato não implicará em (sic) garantia de resultados, na medida em que dependam de prestação da MARINHA , conforme especificadas neste Contrato, considerando-se ainda que a MARINHA será a Autoridade de Projeto do SN-BR”. (grifos nossos)

Em harmonia com esse compromisso da Marinha, também os intervenientes no Contrato de Transferência de Tecnologia, a saber, a Odebrecht, o Consórcio Baía de Sepetiba (CBS) e a Itaguaí Construções Navais S.A. (ICN) assumem a obrigação de se capacitarem, a fim de implementar a “tecnologia, know-how e expertise transferidos pela DCNS para o cumprimento de todas as suas respectivas obrigações” (cf. cláusula 8 do Contrato de Transferência de Tecnologia). Esse compromisso foi reiterado nos ajustes em que essas empresas, agora na condição de contratadas, assumem obrigações de realizar determinadas prestações com base nas tecnologias transferidas. Podemos citar, por exemplo, a cláusula 2.17 do Contrato de Construção dos S-BR, a cláusula 2.2.4.2 do Contrato Preliminar para a Construção do SN-BR e a cláusula 2.2 do Contrato para a Construção do Estaleiro Naval e da Base Naval.

O que se verifica, portanto, na prática, é a inversão das relações obrigacionais estabelecidas entre as partes envolvidas. Embora as relações de obrigações principais, firmadas no Contrato Principal, invistam a Marinha na condição de parte credora das prestações devidas pelas empresas qualificadas como contratadas, o fato de a Marinha, o CBS, a Odebrecht e a ICN dependerem igualmente das tecnologias a serem transferidas pela DCNS para o cumprimento das suas respectivas obrigações converte-as em realidade em devedoras da transferidora das tecnologias.

Em suma, dizendo-o em termos jurídicos, a DCNS está legitimada a exigir dos seus parceiros privados e da Marinha o adimplemento das contraprestações assumidas de capacitação para o recebimento e a implementação das tecnologias contratadas como requisito da exigibilidade do cumprimento das suas próprias obrigações contratuais.

Essa inversão das relações obrigacionais configura, na prática, uma hipótese contratual de aplicação contra a Administração do princípio da exceptio non adimpleti contractus (exceção do contrato não cumprido) para além das situações tipicamente contempladas no regime tradicional de contratação previsto na Lei 8.666/1993 (art. 78, XIV a XVI).

Tal possibilidade – ressalte-se sempre factível em arranjos contratuais de projetos dependentes de transferência de tecnologia por parte do próprio contratado, e de maior probabilidade de ocorrência quanto maior for o peso dessa dependência tecnológica – não teve causa, obviamente, na disposição inserta na cláusula 3.1. Ao contrário, a essencialidade das obrigações de transferência de tecnologia para o êxito de um projeto tão expressivo e relevante como é o Prosub encontrou nessa cláusula contratual apenas o revestimento jurídico do que já se evidenciara desde o momento da concepção e estruturação do projeto.

Importa agora avaliar a adequabilidade da estrutura contratual do Prosub aos stakeholders relevantes pra o projeto. Os principais atores envolvidos neste projeto são: Marinha, DCNS, Odebrecht, CBS, ICN e empresas selecionadas para integrar o PNP.

A esse respeito, cabe salientar que a Marinha não se relaciona por meio de instrumentos formais com as empresas selecionadas para o PNP, sendo esta relação formalizada entre elas e a DCNS. Ou seja, impõe-se uma realidade em que recursos públicos são repassados a entidades privadas, na forma de subsídios, por meio de outra entidade privada, a DCNS. Portanto, resta comprovada a natureza pública dos recursos, pois o Contrato de Offset (Contrato 8) determina que o reconhecimento do cumprimento das obrigações relativas ao acordo de compensação cabe à Marinha. Ao reconhecer o adimplemento de tais obrigações, a Marinha concederá à DCNS créditos de compensação, cujo cálculo baseia-se no montante gasto pela DCNS para o cumprimento das operações de compensação.

Deste modo, tendo em vista que recursos públicos estão sendo utilizados para subsidiar o desenvolvimento tecnológico dos entes privados envolvidos no Prosub; a obrigação de fomentar a indústria brasileira foi atribuída à contratada; e o alcance dos objetivos que legitimam a implementação do projeto depende da absorção das tecnologias por parte dos parceiros privados da Marinha, é de fundamental importância que os mecanismos presentes na estrutura de gestão e acompanhamento do Prosub sejam adequados para assegurar que a execução financeira tenha como contrapartida a participação efetiva da indústria nacional nos programas de compensação, assim como, para se lograr o efetivo cumprimento das metas de transferência de tecnologia estabelecidas para os atores envolvidos.

5.2. Conformidade das ações de ToT contratadas aos níveis de tecnologia pretendidos

A análise dos contratos e acordos de offset do Prosub e do Projeto H-XBR demanda retomar, de forma sucinta, a abordagem de alguns importantes aspectos subjacentes à complexa temática dessas cada vez mais disseminadas transações. Como já ressaltou um influente estudioso das contratações militares, nas condições competitivas ora prevalecentes no mercado mundial, é praticamente mandatório que os fornecedores ofereçam “offsets aos compradores para ter alguma chance de obter um contrato de venda” (WALLER, Robert L. “The use of offsets in Foreign Military Sales”, Acquisition Review Quaterly, Summer, 2003, fl. 226). Por conta disso, nas últimas décadas, mais de 180 países têm celebrado acordos para se beneficiarem de transações de offset, notadamente em contratações na área militar (cf. BARANOWSKA-PROKOP, Ewa. "Direct offsets in international trade as a remedy for asymmetric information", Journal of International Trade Law and Policy, Vol. 8, n. 3, fl. 203).

Como configurado na prática do comércio internacional de armamentos, produtos e serviços correlatos, os offsets são típicas transações quid pro quo, ou seja, uma forma de compensação (countertrade) exigida pelos países compradores às empresas fornecedoras internacionais pela celebração de um contrato de aquisição, abarcando obrigações tais como compromisso de compra pelo fornecedor internacional de produtos e insumos de empresas nacionais, transferência de tecnologias, garantia de investimentos em determinados setores econômicos, assistência técnica, comercial, etc. Apenas para mencionar uma conceituação oficial, a Comissão Sobre Direito do Comércio Internacional da ONU (UNCITRAL) define como offsets as transações que “normalmente envolvem o fornecimento de bens de alto valor ou sofisticação tecnológica e podem também incluir a transferência de tecnologia e know-how, promoção de investimento e facilitação de acesso a um mercado específico” (in Legal Guide on International Countertrade Transaction).

Do ponto de vista estritamente jurídico, as transações de offset são normalmente estabelecidas em instrumentos convencionais autônomos, que se fundamentam e fazem expressa referência ao conexo contrato de aquisição de bens ou serviços. Decisivo para a diferenciação do offset no conjunto das práticas de countertrade é o fato de que as suas transações são sempre avaliadas e expressas em termos monetários, ao passo que outras medidas compensatórias podem dispensar essa expressão monetária, como é o caso das trocas diretas, das metas de nacionalização da produção e das subcontratações.

Com isso, o arranjo contratual firmado entre o Poder Público e o fornecedor internacional articula-se em torno de dois distintos conjuntos de relações obrigacionais: as obrigações de entrega dos bens e serviços adquiridos, que têm como contrapartida o fluxo financeiro de pagamentos devidos pelo Poder Público; e as obrigações de cumprimento das transações compensatórias devidas pelo contratado, que têm como contrapartida os créditos de offsets negociados e reconhecidos a favor do Poder Público, que normalmente alcançam um valor equivalente ao contrato de aquisição.

Dessa circunstância advém um aspecto fundamental para o entendimento da dinâmica econômica das transações de offset: como não há pagamento pelas compensações concedidas pelo vendedor, os custos incorridos por ele para executar os seus compromissos de offset são embutidos nos preços cobrados no contrato comercial de fornecimento de bens e serviços. No Regulamento Federal de Aquisições (Federal Acquisition Regulation ‑ FAR) dos Estados Unidos, por exemplo, as normas que disciplinam a venda externa de bens e serviços militares assumem que os preços cotados nos contratos são forçosamente majorados quando existem compromissos de compensação via acordos de offset (cf. FAR XXXXX-2 (3)). Essa peculiaridade faz com que, da ótica econômica, o offset seja caracterizado como um tipo de subsídio (cf. tratado no tópico 2).

No Ministério da Defesa, esses acordos de compensação são regulados pela Portaria XXXXX/MD/2002, que instituiu a Política e as Diretrizes de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica. Entre os objetivos desse normativo, destaca-se a ênfase na orientação das atividades relacionadas aos offsets para o desenvolvimento tecnológico e comercial da base industrial de defesa nacional, valendo-se do poder de compra e do poder concedente do Estado quando das aquisições de produtos de defesa. Os principais benefícios que se almejam obter com esses acordos de compensação são o acesso a novas tecnologias, a autonomia na fabricação de materiais ou equipamentos; a nacionalização da produção e manutenção; o treinamento de pessoal; a exportação; e incentivos financeiros à indústria de defesa do Brasil.

Um dos aspectos mais complexos na negociação e contratação de ToT é a definição do escopo das tecnologias a serem transferidas. Nesse âmbito, as cláusulas que devem formalizar os compromissos acordados são enunciadas em termos marcadamente técnicos, encerrando significados nem sempre apreensíveis com uma interpretação meramente literal. Ademais, ainda quando alcançado esse sentido menos literal, existem diversas posições que podem ser assumidas pelas partes com respeito às obrigações enunciadas. Como enunciado num trabalho clássico da Organização Mundial da Propriedade Intelectual (OMPI), “o interesse do licenciador é restringir o alcance do que está sendo licenciado. O interesse do licenciado é alcançar uma ampla definição da tecnologia. Em alguns casos, as duas partes procurarão se refugiar em ambiguidades sobre a tecnologia” (cf. Succesful Technology Licensing, fl. 16).

Diante desta complexidade na definição, negociação e formalização de contratos de offset, orientamos o trabalho de fiscalização com vistas a avaliar a conformidade das ações de ToT contratadas aos níveis de tecnologia pretendidos pela Marinha e pela Aeronáutica. Todavia, conquanto este aspecto se revele importante, nossa análise ficou prejudicada em razão da inadequada concepção dos projetos. Conforme tratado no tópico 3.2, não houve prévio dimensionamento dos níveis tecnológicos pretendidos antes da formalização dos contratos relativos ao H-XBR e ao Prosub.

Podemos afirmar que esse processo foi ainda agravado pela impossibilidade do acesso a informações sobre as tecnologias antes das contratações. Como se sabe, na prática internacional é comum a assinatura de acordos prévios de confidencialidade para resguardar o licenciador pelo acesso do interessado a informações sobre as tecnologias em negociação, tais como projetos, protótipos, especificações, dados experimentais. Embora sempre suscite riscos fornecer a terceiros informações sobre tecnologias na fase de negociação, os detentores da propriedade intelectual têm consciência de que essa medida é fundamental para que as tratativas evoluam para a assinatura de um contrato definitivo.

A impossibilidade de observância dessa prática pode ser suprida com a exaustão do escopo das tecnologias que estão sendo contratadas, normalmente mediante a inserção de cláusula contratual disciplinando que os compromissos assumidos pelo transferidor abrangem todas as tecnologias, know-how, informações e o que mais for necessário para a consecução dos objetivos visados pelo beneficiário. O fundamento para esse ônus imputado ao transferidor é evidente: a tutela da parte hipossuficiente, numa relação jurídica que discrepa do que ocorre ordinariamente, por força dessa assimetria de informações acerca do próprio objeto da contratação.

Importa agora destacar algumas considerações acerca dos contratos e acordos de compensação do Prosub e do Projeto H-XBR.

Contratos de Offset do Prosub

O Contrato de Offset (Contrato 8) celebrado entre a União e a DCNS prevê, em seu Anexo A, 21 operações de compensação, que possuem valores distintos em créditos de compensação, sendo ponderadas por multiplicadores que variam entre 2 e 5, de acordo com o nível de sofisticação da transação. O montante de créditos de compensação a serem aprovados nos termos do Anexo A ao Contrato 8 é de € 4.345.170.000,00.

Segundo a cláusula 6.1 do Contrato 8, a implementação das transações de offset obedecerá a um Plano Inicial de Compensação estabelecido no seu Anexo F. Há previsão de possibilidade de alteração do plano no decorrer da execução contratual.

Quanto às especificidades das transações de offset, verificamos que duas entre as 21 transações relacionadas merecem especial comentário. As duas transações são: (1.) licença para a construção de quatro submarinos convencionais e (2.) licença para a construção do estaleiro e da base naval.

A transação (1.), referente à licença para construção dos quatro submarinos convencionais, apresenta um valor nominal de € 59.000.000 e fator multiplicador igual a 2, o que resulta num total de créditos de compensação de € 118.000.000. A transferência de tecnologia para a construção de submarinos convencionais é regulada no Contrato 6, o qual estabelece (cláusula 2.1) que a DCNS é obrigada a transmitir o know-how mediante licença específica de uso de know-how e informações técnicas e expertise para a construção de quatro submarinos convencionais (S-BR).

Nos termos do Contrato 6, o preço referente à ToT para construção dos submarinos convencionais embute o custo da respectiva licença. Entretanto, no Contrato 8 prevê-se o reconhecimento de créditos de compensação para a mesma licença, ou seja, remunera-se a contratada por uma obrigação financeira que já está coberta no Contrato 6.

Outra transação a ser destacada (2.) é a licença relacionada à construção do Estaleiro e da Base Naval (EBN), com valor nominal de € 35.000.000 e multiplicador igual a 2, o que resulta num crédito total de € 70.000.000.

Da mesma forma que a licença para a construção dos submarinos convencionais, a licença para a construção do EBN consta do objeto do Contrato 6, conforme cláusula 2.1, (v), o que permite concluir que o preço do Contrato 6 inclui tal licença e que remunerá-la por meio de créditos de offset, conforme consta do Anexo A do Contrato 8, representa pagar duas vezes pelo mesmo item.

Outro aspecto que merece ser enfatizado em relação aos contratos de offset do Prosub refere-se à adequada providência adotada pela Marinha diante da impossibilidade do acesso a informações sobre as tecnologias antes da contratação da DCNS.

De modo a impedir que alguma lacuna na delimitação das licenças obtidas possa inviabilizar a consecução das suas ambiciosas metas, foi inserida uma regra de “Adequação do Objeto” contratado. Assim, a cláusula 2.2 do Contrato de Transferência de Tecnologia estabelece que as obrigações expressamente previstas na cláusula 2.1 não limitam o dever da DCNS de efetivar “toda a Transferência de Tecnologia, a transferência de know-how, a prestação de Assistência Técnica, a Transferência de Documentos, Treinamento e Suporte e a transferência de informações técnicas e expertise”, necessárias à adequada execução de todos os encargos assumidos pela DCNS e intervenientes na contratação, principalmente com respeito à consecução do objetivo precípuo do projeto (destaque acrescentado).

Frisamos que essa necessidade de tutela da parte hipossuficiente numa relação jurídica envolvendo transferência e absorção de tecnologia se irradia também para outro aspecto fundamental subjacente à delimitação do escopo da contratação, a saber, aquele atinente aos setores ou áreas alcançados. De conseguinte, as áreas e assuntos compreendidos nas prestações devidas pela DCNS, referentes aos três conjuntos em que está organizada a transmissão das tecnologias (ToT para a concepção de submarinos – 2.2.1; ToT para a construção dos submarinos – 2.2.2; e ToT para a construção do Estaleiro e da Base Naval associada – 2.2.3), não configuram uma enunciação numerus clausus. Ao contrário, estão igualmente abarcadas nas obrigações da DCNS outras áreas e assuntos relativos à ToT necessários ao cumprimento da obrigação, inscrita na cláusula de “Adequação do Objeto”, de transferência de todos os elementos qualificados como tecnologias imprescindíveis à efetivação do objeto precípuo do Prosub.

Projetos de Compensação (Offset) do Projeto H-XBR

No Projeto H-XBR, a transferência de tecnologia se processa por meio do Acordo de Compensação e Cooperação Industrial, que contempla Projetos de Cooperação Industrial (Industrial Cooperation Project – ICP) e Projetos de Compensação (offset), conforme mencionamos anteriormente (tópico 5.1, A).

Em valores nominais, os Projetos de Compensação acordados totalizam € 47.235.814,00, distribuídos em dez projetos de offset diretos (quando o beneficiário da transação é o próprio Projeto H-XBR) e indiretos (quando o beneficiário está fora do Projeto H-XBR). O valor global dos projetos de compensação é de € 187.783.050,00, o qual se obtém a partir da multiplicação de cada projeto individual por um fator, conforme ilustra a tabela 3.

Tabela 3 ‑ Fatores de multiplicação para projetos de compensação.

Descrição

Fator de Multiplicação

Co-produção

2 a 5

Produção sob licença

2 a 5

Produção subcontratada

1 a 3

Investimentos na Indústria Aeroespacial Brasileira

5 a 6

Treinamento para Indústrias Brasileiras

3 a 5

Treinamento na empresa contratada e/ou assistência técnica no Brasil

3 a 5

Transferência de Tecnologia

4 a 7

Aquisição de produtos da Indústria Aeroespacial Brasileira

3

Contratação de serviços à Indústria Aeroespacial e à Instituições Brasileiras

2 a 5

Ambiente de engenharia

3 a 5

Doação e/ou empréstimo de equipamentos e sistemas

4 a 6

Custos na fase de desenvolvimento

4 a 6

Os Projetos de Cooperação Industrial (ICPs) correspondem a investimentos que o consórcio Helibras/Eurocopter fará em empresas localizadas no Brasil, a fim de capacitá-las para integrar a cadeia produtiva do Projeto H-XBR. São 22 projetos que totalizam € 1.708.047.450,00 em créditos de compensação (cf. Anexo I).

Cada ICP se inicia com a assinatura de um Memorando de Entendimento (Memorandum of Understanding – MoU) entre o consórcio e a empresa selecionada para participar do projeto. Em seguida, é elaborado um Descritivo de Serviços (Statment of Work – SoW) que detalha as ações a serem executadas no âmbito de cada ICP.

O que observamos é o estabelecimento de uma relação entre o consórcio e a empresa a ser capacitada para integrar a cadeia logística do H-XBR, sendo que a obrigação de prover a capacitação é incumbida ao consórcio, cabendo à Aeronáutica o reconhecimento do seu cumprimento, na forma de créditos de compensação.

Ante esta formatação jurídica da relação entre o consórcio e as empresas participantes dos ICPs, verificamos que a Aeronáutica não intervém diretamente na execução dos ICPs, ficando a seu cargo a fiscalização do cumprimento das obrigações assumidas pelo consórcio em razão do acordo de compensação celebrado com a Aeronáutica. Conforme já abordado neste relatório, aqui se estabelece uma relação em que o consórcio Helibras/Eurocopter é responsável por fomentar fornecedores para sua cadeia produtiva, por meio de investimentos de recursos financeiros que, em princípio, são próprios, mas que, em razão da natureza das contratações que envolvem offsets, sabe-se serem de origem pública, posto que o preço de aquisição dos helicópteros inclui o financiamento das ações de compensação. Diante disto, é essencial o aprimoramento das práticas de gestão no Projeto H-XBR para avaliar permanentemente a performance dos stakeholders envolvidos no projeto e, assim, garantir a efetiva participação da indústria nacional nos programas de compensação, bem com a consecução dos objetivos almejados.

5.3. Regime contratual dos direitos de uso das tecnologias transferidas e da propriedade intelectual resultante

A preocupação com a regulação contratual das questões atinentes à propriedade intelectual nas contratações do Prosub e do H-XBR decorreu da centralidade da dimensão jurídica da temática da inovação tecnológica, particularmente quando conduzida em processos de transferência de tecnologia, tal como previstos nesses projetos. A economia de mercado estabeleceu uma forte conexão entre inovação científica e tecnológica e proteção jurídica desses bens econômicos decorrentes da atividade do intelecto humano. Considerando a relevância da pesquisa e inovação para fins militares na evolução e consolidação desse paradigma, impõe-se, para a melhor compreensão das questões examinadas neste relatório, uma contextualização histórica e legal.

No que se segue, abordaremos essa temática com respeito ao Projeto H-XBR e ao Prosub a partir de uma breve referência às alternativas de contratação de ToT contempladas no Direito Econômico Internacional, consolidadas em normativos e documentos da Organização Mundial da Propriedade Intelectual (OMPI), agência da Organização das Nações Unidas responsável pela implementação e aplicação das medidas direcionadas ao uso e à tutela da propriedade intelectual. Em seguida, adotando como critério alguns padrões identificados pela própria OMPI que podem otimizar o êxito das contratações envolvendo acesso à tecnologia, analisaremos o modo como foram regulados nos ajustes firmados pelos Comandos Militares os direitos de uso das tecnologias transferidas, tanto no que se refere à sua aplicação nos objetivos imediatos dos projetos quanto ao seu uso futuro, e os direitos sobre a propriedade intelectual resultante da aplicação das tecnologias transferidas.

As contratações que envolvem direitos sobre tecnologias de terceiros são processos sobremaneira complexos, abarcando, entre outros, aspectos de natureza jurídica, econômica, política e industrial. Algumas das condicionantes genéricas mais relevantes nessas contratações já foram discutidas ou indicadas neste relatório, tais como as necessidades tecnológicas dos beneficiários da transferência; o nível de tecnologia que se pretende alcançar com a ToT; a viabilidade, oportunidade e economicidade das alternativas à contratação de tecnologia; e o custo das contratações. Outros fatores, todavia, têm-se evidenciado na prática internacional mais influentes na delimitação das condições concretas inseridas nos contratos de ToT. Entre eles, destacam-se o escopo do direito à tecnologia (aquisição de direitos exclusivos, obtenção de licenças de uso, etc.); o poder de negociação das partes; a natureza (mera relação comercial ou parceria) e o marco temporal da contratação pretendida; a existência de suporte ou treinamento durante e após o processo de ToT, com vistas à absorção e adaptação das tecnologias; os direitos sobre essas adaptações ou inovações produzidas pelo recebedor das tecnologias; e questões atinentes a garantias, responsabilidades e indenizações.

Por efeito da incidência dessas condicionantes gerais e específicas, os contratos de ToT podem assumir variadas formas, regulando um amplo espectro de negócios jurídicos relativos à propriedade intelectual, principalmente no âmbito da propriedade industrial, como invenções (patentes), marcas, projetos, processos produtivos, etc. Todavia, também itens protegidos por copyright podem ser objeto de contratos de ToT, tais como manuais, documentação, softwares e projetos de arquitetura.

A despeito da inserção do objeto da tecnologia pretendida em um ou outro âmbito da propriedade intelectual, o traço mais significativo dos projetos mais refinados de ToT, inclusive, na área militar, é a pretensão de se superar o tradicional arranjo das contratações turn-key. Não deixa de surpreender o juízo crítico que se consolidou a respeito dos projetos turn-key, por conta da sua caracterização como uma mera forma de capacitação para operar plantas industriais. Não bastasse o reconhecimento de que é, na prática, impossível que se consiga manter em funcionamento algo tão complexo valendo-se apenas de conhecimentos operacionais para “apertar botões”, o fato é que nada obstava que contratações turn-key abarcassem também outros níveis de tecnologia, para a manutenção, duplicação, adaptação, modernização e desenvolvimento de produtos, processos e atividades associadas ao projeto. Enfim, decisivo para a definição do projeto como turn-key seria apenas o fornecimento pelo transferidor das tecnologias e informações para a concepção, construção e operação de uma planta industrial em determinados padrões. E isso poderia contemplar qualquer combinação dessas mais valoradas formas de contratação de ToT, tal como as descritas a seguir, tomando-se por referência os critérios acolhidos pela OMPI (cf. http://www.wipo.int/export/sites/www/sme/en/documents/pdf/technology_transfer.pdf).

A partir desse referencial, pode-se afirmar que as licenças são a forma de contratação mais relevantes para projetos da natureza dos analisados nesta auditoria . Característica dos contratos de licença é a permissão do detentor da propriedade intelectual para que outrem possa usar (rights of use), durante determinado período, alguns dos privilégios e prerrogativas inerentes à titularidade dos seus direitos de propriedade intelectual sobre determinado produto ou processo.

Tipicamente esses privilégios dizem respeito ao licenciamento de um bem para produção ou uso, ao licenciamento de um processo para a produção de bens ou, num arranjo mais complexo, ao licenciamento de um processo para a produção de um bem também licenciado. Levando em consideração essas possibilidades, serão as condições estabelecidas concretamente no contrato que definirão o alcance material, territorial ou setorial da licença. Ressalte-se que a definição das condições temporais da licença suscita uma importante questão. É que, cogitando-se da transferência de todos os privilégios e prerrogativas inerentes à propriedade intelectual sem qualquer restrição de tempo, não se cuidará mais de licença, mas sim de alienação ou atribuição (assignment) de direitos.

Outra modalidade de contratação de ToT típica de processos como o Prosub e o Projeto H-XBR são os contratos de know-how . A contratação de know-how é normalmente efetivada mediante a inclusão de cláusulas específicas no próprio instrumento de contratação de licenças, embora seja também possível a celebração de um contrato tendo como objeto apenas o acesso ao know-how. Distintivo de um processo de ToT mediante a transferência de know-how é a comunicação de determinados conhecimentos e informações acerca de produtos, serviços e processos, sejam eles tangíveis ou não.

Os elementos constitutivos de know-how tangível são referidos contratualmente como “informações ou dados técnicos”, abarcando itens como relatórios técnicos, manuais de instrução, listas com especificações técnicas ou de materiais, plantas para a construção de unidades industriais, diagramas de fluxo de processos, sejam apresentados em papel ou outros meios (mídias digitais, microfilmes, fotografias, etc.). A transferência de know-how intangível frequentemente se efetiva mediante on-the-job training ou mesmo por meio de ações menos elaboradas, como quando um profissional do beneficiário observa o funcionamento de um processo produtivo numa unidade do contratado, ou quando um profissional do contratado explica a um profissional do beneficiário o modo como funciona determinado processo produtivo.

Em processos de ToT de grande envergadura, o acesso a licenças ou a transferência de know-how muitas vezes está associado à aquisição dos bens de capital e equipamentos necessários ao funcionamento de uma nova unidade produtiva. No que diz respeito especificamente aos objetivos de ToT, não faz muita diferença se, como é mais comum, as provisões contratuais relativas às licenças e know-how integrem o próprio contrato de importação dos equipamentos ou, ao contrário, se a previsão de aquisição de bens faz parte de uma contrato de licenças ou know-how.

Finalmente, um último aspecto importante na contratação de ToT é o que diz respeito aos serviços de consultoria. Pode-se mesmo afirmar que sem o concurso de consultores é praticamente impossível o alcance dos objetivos almejados nos contratos de ToT. Mais do que o conteúdo conceitual ou técnico que pode ser transmitido pelos consultores, o principal ganho para o contratante da ToT nesses casos é a possibilidade de seus profissionais trabalharem em conjunto com pessoas que, presumidamente, têm grande experiência com as dimensões práticas das tecnologias. A experiência tem demonstrado que o êxito de processos de ToT, evidenciado principalmente pela introdução de desenvolvimentos e inovações, depende em larga medida do acesso a esses aspectos associados à práxis das tecnologias e know-how transferidos, cujos canais mais efetivos de transmissão são precisamente esse contato pessoal com consultores e outros profissionais do contratado.

Assentado isso, podemos agora precisar os tipos de contratação de ToT previstos no Prosub e no Projeto H-XBR.

Regulação da Propriedade Intelectual no Prosub

No Prosub, o Contrato de Transferência de Tecnologia (Contrato 6) estabelece que, “sem prejuízos de outras modalidades que sejam necessárias”, serão adotadas as modalidades “Pacote de Informações Técnicas, Assistência Técnica e Treinamento” para o cumprimento dos objetivos visados nos três conjuntos em que foram organizados os processos de transmissão das tecnologias: conjunto para construção dos submarinos convencionais (S-BR), conjunto para projeto dos submarinos, e conjunto para ToT relativa ao Estaleiro e à Base Naval (Cláusulas 2.3 e 2.4). Essas modalidades de acesso às tecnologias serão viabilizadas mediante o compromisso da DCNS de outorgar “acesso amplo e direito de uso, sob a forma de Licença Geral de Uso de know-how e Informações Técnicas e expertise”, com vistas a dotar a Marinha “de todos os conhecimentos técnicos necessários ao Projeto, Construção, operação, e manutenção dos Submarinos, do Estaleiro Naval e da Base Naval” (Cláusula 2.1). Sem prejuízo dessa licença geral, a DCNS tem ainda a obrigação jurídica de fornecer, mediante “Licenças Específicas de Uso de know-howe Informações técnicas e expertise”, know-how para o desenvolvimento pela Marinha das seguintes atividades compreendidas nos três conjuntos acima mencionados (Cláusula 2.1, i a v):

i) construção, pela Sociedade de Propósito Específico (SPE) ou mesmo pela própria Marinha, de quatro submarinos com propulsão diesel-elétrica (S-BR) e capacitação para a conclusão do processo de projeto de construção do submarino com propulsão nuclear (SN-BR);

ii) operação e manutenção dos quatro S-BR;

iii) concepção e elaboração do projeto básico do SN-BR;

iv) consecução das atividades integrantes do processo de projeto do SN-BR, compreendendo o projeto de definição, o processo de construção e as especificações técnicas detalhadas; e

v) concepção e elaboração do projeto do Estaleiro e da Base Naval, adequados à construção, operação e manutenção de submarinos.

O tratamento conferido aos direitos relativos à propriedade intelectual referente às tecnologias a serem transferidas está previsto na cláusula 10 do Contrato 6. Os direitos autorais sobre os projetos de submarinos convencionais (S-BR) são de propriedade exclusiva da DCNS, à exceção dos direitos autorais sobre os projetos de construção da Seção Intermediária do S-BR, os quais, por representarem esforço de desenvolvimento conjunto, submeter-se-ão ao regime de co-propriedade, sendo a Marinha e a DCNS detentoras de partes iguais.

O Contrato 6 indica os direitos autorais que são e continuarão a ser de propriedade exclusiva da DCNS:

pacote de Informações Técnicas para a construção do S-BR;

pacote de Informações Técnicas do estaleiro e da base naval;

documentos transferidos pela DCNS à Marinha em cumprimento às obrigações assumidas em razão do Contrato 6 e que tenham relação com o know-how objeto da transferência de tecnologia, treinamento e assistência técnica; e

informações e dados, incluindo, mas não se limitando a, desenho dos módulos desenvolvidos pela DCNS prévia ou independentemente do contrato, que venham a ser usados para a elaboração do projeto de construção da Parte Intermediária do S-BR, desde que assim declarados por escrito pela DCNS à Marinha antes do início da elaboração do projeto de construção da seção intermediária do S-BR.

A Marinha poderá utilizar a transferência de know-how, a prestação de Assistência Técnica, a Transferência de Documentos, Treinamento e Suporte e a Transferência de Informações Técnicas e Expertise para seu uso exclusivo, desde que aplicados às seguintes finalidades:

operar e executar a manutenção dos quatro S-BR segundo, pelo menos, os mesmos padrões de qualidade, desempenho e segurança estabelecidos para os quatro S-BR do contrato principal e/ou nos documentos contratuais.

modernizar os quatro S-BR sob sua exclusiva responsabilidade e risco;

projetar e construir, ou mandar que construam, novos submarinos de propulsão convencional distintos do S-BR, concebidos pela Marinha;

projetar e construir, ou mandar que construam, novos estaleiros navais e/ou novas bases navais, de forma a permitir a perfeita construção, manutenção, reparo e operação dos submarinos e/ou de outros submarinos pertencentes à esquadra da Marinha ou que venham a ser futuramente integrados à sua esquadra, atendendo a, pelo menos, os mesmos padrões de qualidade, desempenho e segurança estabelecidos para o estaleiro, a base naval e/ou os submarinos no Contrato Principal e/ou nos documentos contratuais; e

projetar, construir, operar e manter navios de superfície, simuladores e outros meios relacionados a submarinos.

A cláusula 2.5.1 do Contrato 6 estabelece limitação à exportação dos submarinos de propulsão convencional distintos do S-BR ao proibir, até o décimo terceiro ano após a assinatura do Contrato 6, que a Marinha venda, ceda ou transfira tais meios sem a concordância da DCNS. Após esse período, a Marinha poderá vender, ceder ou transferir aqueles equipamentos independentemente de anuência da DCNS.

Na hipótese de ser necessário à Marinha dar conhecimento a Terceiro Autorizável das licenças e direitos autorais objeto da transferência de tecnologia e assistência técnica, com a finalidade de construir ou manter submarinos convencionais distintos dos S-BR, manter e modernizar os S-BR e construir novos submarinos de propulsão nuclear, ela dará conhecimento ao Terceiro Autorizável apenas das licenças e direitos autorais objeto da transferência de tecnologia e assistência técnica apenas na extensão necessária para executar as atividades das quais tenha sido incumbido pela Marinha. As operações pontuais de manutenção poderão ser executadas por terceiro que não seja um Terceiro Autorizável.

Importante destacar que a DCNS busca resguardar, ao máximo, as informações transferidas à Marinha, ao definir Terceiro Autorizável como uma empresa brasileira que atenda às seguintes condições:

de cujo capital não participe, direta ou indiretamente, em mais de 10%, terceiro cuja atividade inclua a construção ou manutenção de submarinos;

que não seja manifestamente associada a ou licenciada por terceiro cuja atividade inclua construção ou manutenção de submarinos; e

de cujo grupo de controle não participe, direta ou indiretamente, terceiro cuja atividade inclua construção ou manutenção de submarinos.

Adicionalmente, o contrato define que Operação Pontual de Manutenção ou Reparo não abrange as atividades de modernização, conversão e manutenção geral (major overhaul).

Os direitos autorais sobre os Projetos do SN-BR serão de propriedade da Marinha, sem que qualquer direito sobre eles resultem em favor da DCNS, devido à Transferência de Tecnologia e à Assistência Técnica que se obrigou a transferir e prestar, conforme Contrato 6.

Também pertencem à Marinha os direitos sobre a propriedade intelectual dos projetos relativos à construção do EBN, uma vez que ela é destinatária da transferência de tecnologia para elaboração desses projetos.

Em relação aos desenvolvimentos decorrentes do Programa de Nacionalização da Produção (PNP), conforme consta dos Contratos 1A e 2A, assim como das transações de offset (Contrato 8), os direitos de propriedade intelectual serão regulados caso a caso, em contratos a serem celebrados entre as indústrias brasileiras, a DCNS e os fornecedores envolvidos.

Ao empreendermos uma análise acerca das regras estabelecidas para os direitos sobre propriedade intelectual, verificamos que são impostas severas restrições à Marinha no que tange ao uso da propriedade intelectual proveniente da transferência de tecnologia.

A proibição de utilizar o projeto de construção dos S-BR para produzir novas embarcações além das quatro unidades contratadas, sem qualquer garantia de receber informações de atualizações do projeto dos S-BR, dificulta futuras modernizações que poderiam estender o ciclo de vida destes meios navais, contribuindo para o diferimento de novos investimentos em equipamentos similares. Saliente-se que o Contrato 6 permite à Marinha modernizar os S-BR sob sua exclusiva responsabilidade e risco, o que, obviamente envolve assumir nível de risco superior àquele de uma modernização mediante assistência técnica da DCNS.

Adicionalmente, o Contrato 6 também proíbe a Marinha de replicar o projeto dos S-BR, podendo construir novos submarinos convencionais distintos dos S-BR para seu próprio emprego. A limitação em negociar eventual projeto, distinto do S-BR, elaborado pela Marinha, por até treze anos após a assinatura do Contrato 6, representa uma forma de a DCNS preservar sua posição de mercado, evitando possível concorrência por parte do Brasil.

Em que pese ser legítimo por parte da DCNS se valer de mecanismos contratuais para preservar sua posição neste mercado, também é igualmente legítimo, do ponto de vista da Marinha, pleitear cláusulas que a protejam da obsolescência cada vez mais acelerada dos seus equipamentos, em razão dos ciclos tecnológicos se tornarem mais curtos para novas gerações de materiais de emprego militar.

A análise de ciclo de vida, metodologia consagrada e normatizada nas Forças Armadas brasileiras deve contemplar eventuais repotencializações ou modernizações capazes de estenderem seu emprego. Poder realizar tais modernizações assistido pelo idealizador do projeto inicial é vantagem tecnológica e financeira da qual a Marinha não deveria ter abdicado, impondo-se o ônus e assumindo o risco de conceber tais projetos de modernização.

Portanto, tal situação configura desvantagem contratual que dificulta a atualização tecnológica dos S-BR, ou, pelo menos, onerará seu ciclo de vida em razão de prováveis investimentos a serem realizados no sentido de desenvolver os projetos necessários.

Por fim, analisando o tratamento dado aos direitos de propriedade intelectual envolvidos nas transações de offset (Contrato 8), bem como no PNP, observamos que o mapeamento das capacidades e gargalos, na fase de concepção, teriam permitido regulação mais objetiva no sentido de atender as necessidades tecnológicas visadas pela Estratégia Nacional de Defesa para a Base Industrial de Defesa. Negociar os direitos de propriedade intelectual caso a caso reflete desconhecimento de prioridades em termos de necessidades de capacitação tecnológica da BID, deixando esta decisão para a DCNS e seus fornecedores, num visível conflito de interesses.

Regulação da Propriedade Intelectual no Projeto H-XBR

No Projeto H-XBR, os direitos relativos à propriedade intelectual são tratados na cláusula 17 do Contrato de Despesa XXXXX/CTA – SDDP/08 e seus desdobramentos. Como regra geral, caberá à Aeronáutica apenas os direitos de propriedade adquiridos que tenham sido pagos ao consórcio. Além disso, o consórcio garante à Aeronáutica a licença de utilização da propriedade intelectual envolvida na informação técnica gerada pelo desenvolvimento dos seguintes sistemas: Anti Surface Warfare – ASUW Tactical Mission System e Electronic Warfare System.

O consórcio também garante à Aeronáutica a licença de utilização para uso próprio, excluídos os direitos de comercialização, envolvidos na informação técnica gerada pelo desenvolvimento da integração do Míssil AM39 Block 2 Mod 2 no helicóptero EC-725.

Ao analisarmos as cláusulas contratuais relativas aos direitos de propriedade intelectual, percebemos que a extensão de tais direitos ainda resta sem o devido esclarecimento sobre as possibilidades de uso e as hipóteses que envolvem empresas participantes dos projetos de cooperação industrial (ICPs). A possibilidade do envolvimento de terceiros em processos de transferência de tecnologia na condição de transferidor de conhecimento também é fonte de risco quanto à efetividade dos recursos aplicados em transações de compensação, pois representam investimentos já contratados e cujo direito de uso de eventuais direitos de propriedade não se sabe se poderá ser de titularidade da Aeronáutica ou de empresas nacionais. Deste modo, cabe à Aeronáutica e ao MDIC, com o apoio do Ministério da Defesa, definir claramente a regulação contratual das questões atinentes à propriedade intelectual nas contratações do Projeto H-XBR.

Gerenciamento e controle dos processos de ToT do Prosub e do Projeto H-XBR

Com respeito ao controle, precisam ser definidos os mecanismos de supervisão dos processos de obtenção do conhecimento, da medida da efetiva apropriação do conhecimento, da atividade das empresas beneficiadas quanto ao uso do conhecimento adquirido. Afinal, um planejamento adequado, balizado por um monitoramento e um controle eficazes, potencializa o sucesso de projetos ao fornecer melhores estimativas sobre o resultado final desejado e ao minimizar prazos, custos e riscos. Processos de monitoramento são, por conseguinte, adotados no gerenciamento da execução de projetos, com o objetivo de identificar eventuais entraves no momento adequado, viabilizando a adoção das ações corretivas necessárias.

Tratando-se, como é o caso, de projetos de defesa de grande porte, caracterizados por um longo período de execução e pela complexidade das relações e funções que se estabelecem entre os diversos agentes públicos e privados comprometidos com as iniciativas, torna indispensável uma robusta estrutura de monitoramento e controle dos empreendimentos.

Assim, durante o planejamento dos trabalhos de fiscalização, direcionamos nossos esforços ao esclarecimento da seguinte questão de auditoria: “foram estabelecidos mecanismos de controle e gerenciamento adequados ao alcance dos objetivos visados com os processos de ToT?”

6.1 Prosub

O gerenciamento do Prosub estrutura-se em Empreendimentos Modulares (EM). Essa estrutura se justifica nos casos em que o porte e a complexidade de uma meta demandam seu desdobramento em metas parciais interdependentes e escalonadas harmonicamente no tempo, possibilitando a consecução total da meta planejada (para maiores informações sobre a estrutura de gestão da Marinha dedicada à condução do Prosub e do Programa Nuclear da Marinha - PNM ver TC XXXXX/2010-2).

No plano orçamentário, o Prosub compreende três ações de governo:

123G – Implantação de estaleiro e base naval para construção e manutenção de submarinos convencionais e nucleares;

123H – Construção de submarino de propulsão nuclear; e

123I – Construção de submarinos convencionais.

Para a consecução dessas ações de governo, a Marinha utiliza os Empreendimentos Modulares com os seguintes títulos e metas globais:

Tabela 2 ‑ Empreendimentos Modulares do Prosub e da obtenção da planta nuclear do SN-BR.

EM

Título

Meta Global

18

Infraestrutura, construção e manutenção de submarinos.

Dotar o país de infraestrutura para construção, manutenção e operação de submarinos.

19

Construção de submarino de propulsão nuclear.

Dotar a Marinha de submarino com propulsão nuclear, a fim de contribuir para a garantia de negação do uso do mar e o controle marítimo das áreas estratégicas de acesso ao Brasil, além de permitir a manutenção e o desenvolvimento da capacidade de construção desses meios navais no país.

20

Construção de submarinos convencionais.

Dotar a Marinha de novos submarinos, a fim de contribuir para a garantia de negação do uso do mar e o controle marítimo das áreas estratégicas de acesso ao Brasil, além de permitir a manutenção e o desenvolvimento da capacidade de construção desses maios navais no país.

Fonte: TC XXXXX/2009-9 - Relatório

O detalhamento das metas globais dos Empreendimentos Modulares se dá por meio das metas parciais, as quais são apresentadas a seguir:

Tabela 3 ‑ Metas globais e parciais dos Empreendimentos Modulares.

EM

Meta Global

Metas Parciais

18

Dotar o país de infraestrutura para construção, manutenção e operação de submarinos.

Construção de um estaleiro naval e de uma base naval;

Construção/aquisição de próprios nacionais residenciais.

19

Dotar a Marinha de submarino com propulsão nuclear, a fim de contribuir para garantia de negação do uso do mar e o controle marítimo das áreas estratégicas de acesso ao Brasil, além de permitir a manutenção e o desenvolvimento da capacidade de construção desses meios navais no país.

Obtenção da plataforma do submarino com propulsão nuclear;

Obtenção da propulsão nuclear para o submarino nuclear.

20

Dotar a Marinha de novos submarinos, a fim de contribuir para a garantia de negação do uso do mar e o controle marítimo das áreas estratégicas de acesso ao Brasil, além de permitir a manutenção e o desenvolvimento da capacidade de construção desses meios navais no país.

Obtenção de submarinos de propulsão convencional;

Obtenção de torpedos e contramedidas para emprego dos S-BR.

Fonte: TC XXXXX/2009-9 - Relatório

A gestão do Prosub cabe à Coordenadoria-Geral do Programa de Desenvolvimento de Submarinos com Propulsão Nuclear (COGESN), que se encontra vinculada a Diretoria Geral de Material da Marinha (DGMM). A figura 1, a seguir, ilustra a estrutura de governança do Prosub inserida no organograma da Marinha, destacando, na ramificação à direita, os EM 18, 19 e 20, subordinados à COGESN e ligados a outras estruturas da Marinha, por meio de arranjo matricial.

Figura 3- Estrutura de governança do Prosub.

Fonte: Relatório GT – Submarinos.

Diante da complexidade das tarefas a serem cumpridas e das interações entre os diversos contratos existentes no Prosub, foi celebrado o Contrato 5 (Administração dos Contratos). Este contrato tem por objeto o planejamento, a coordenação, a gestão e a administração das interfaces entre todas as prestações do Contrato Principal e dos documentos contratuais, de forma a permitir a tempestiva e eficaz consecução de todas as atividades a serem desenvolvidas pela DCNS, pela Odebrecht e pelo Consórcio Baía de Sepetiba (CBS), mantendo a Marinha informada quanto ao andamento do empreendimento.

O CBS corresponde ao órgão gestor, previsto no Contrato 5, e é composto por Odebrecht, DCNS e Itaguaí Construções Navais. A ele competem as atribuições listadas no anexo 8 do contrato 5.

Para facilitar a análise e compreensão acerca dos mecanismos de gerenciamento, avaliação e controle das ações de ToT contratadas, trataremos em itens específicos (A, B, C e D) de cada uma áreas e assuntos compreendidos nas prestações devidas pela DCNS de transferência de tecnologia, a saber:

ToT para construção dos submarinos convencionais (Contrato 6.1) – item A;

ToT para projeto de submarinos (Contrato 6.2) – item A;

ToT para projeto de construção do estaleiro e da base naval (Contrato 6.3) – item B;

Programa de Nacionalização da Produção (PNP) – item C; e

Contrato de Offset (Contrato 8) – item D.

Antes de empreendermos as análises específicas de cada uma das áreas acima relacionadas, devemos salientar dois aspectos comuns às ações de ToT contratadas. O primeiro ponto é o descompasso entre a relevância das obrigações de transferência de tecnologia previstas no contrato e os mecanismos concebidos para aferir e mensurar a efetivação dessa transferência. O instrumento concebido para o controle temporal da realização das atividades de transferência de tecnologia, o Plano de Aceitação de Marcos (Anexo 8 do Contrato 6), presta-se fundamentalmente para viabilizar a liquidação financeira das obrigações, ensejando o pagamento das parcelas previstas na cláusula 5.3 do contrato, pouco aferindo sobre o cumprimento do seu objeto. Diante da complexidade de se medirem ativos intangíveis como know-how e expertise, o simples atesto de cumprimento de treinamentos ou de recebimento de documentos se mostra insuficiente para assegurar a efetiva transferência de tecnologia.

O segundo aspecto relevante diz respeito à consideração dos efeitos da consecução dos objetivos de transferência de tecnologia em relação à execução dos demais contratos do Prosub. Atrasos na absorção das tecnologias críticas acarretam atrasos na execução das obrigações previstas nos outros contratos, tais como projetos e processos de produção, e especificação de requisitos. E atrasos numa determinada fase acarretam, a sua vez, atrasos nas fases subsequentes, levando, ao cabo, a atrasos no projeto como um todo.

Essa dinâmica se agrava, tendo em vista a lógica do funding subjacente à operação de crédito externa (buyer credit). Como consignado no Relatório da Auditoria Operacional na Dinâmica Orçamentária e Financeira do Prosub (TC XXXXX/2010-7), a taxa de compromisso pela não utilização do crédito contratado (0,5% a.a., capitalizados diariamente) incide sobre o montante não desembolsado pelos financiadores para os pagamentos aos contratados. Como os atrasos na execução dos marcos dos contratos postergam a diminuição do montante não desembolsado, eles “impedem a diminuição da base de cálculo da taxa de compromisso, o que também onera significativamente o orçamento do contrato, em virtude dos pagamentos de gastos com taxas de compromisso maiores do que os inicialmente previstos” (TC XXXXX/2010-7, fl. 206).

Os juros resultantes da aplicação de taxa de compromisso em razão de atrasos na execução do Prosub formam um passivo que, futuramente, consumirá recursos públicos que poderiam ser direcionados ao financiamento de outras políticas públicas.

Diante desta realidade, consideramos necessária a adoção de instrumentos mais consistentes para aferir e mensurar a efetivação da transferência de tecnologia nas áreas contratadas, bem como a adoção de um monitoramento continuado do Prosub, pela Marinha e pelo Ministério da Defesa, de modo que a execução do projeto não sofra atrasos na absorção das tecnologias críticas e nas obrigações previstas nos outros contratos.

Transferência de tecnologia para construção de submarinos convencionais e para projeto de submarinos – item A

O controle do processo de transferência de tecnologia para construção de submarinos convencionais está descrito no anexo 5. Essencialmente, baseia-se na elaboração de relatório por parte dos técnicos submetidos a treinamento na França acerca dos principais aspectos ensinados em determinada etapa – Relatório Técnico. O relatório contém a descrição dos conhecimentos técnicos, procedimentos, normas, desenhos e demais documentos fornecidos durante o curso, de forma a permitir o registro das informações e compor o acervo técnico dos S-BR. O relatório técnico é apreciado por perito da Marinha que atestará o aproveitamento da etapa de formação.

Assim como no processo de ToT para a construção de submarinos (Contrato 6.1), o controle da execução das atividades de transferência de tecnologia para projeto de submarinos se dá por meio do cumprimento de marcos contratuais, os quais, como já mencionado, se prestam apenas para aferir a conclusão de cursos e/ou treinamentos, além de representarem evento necessário à liquidação financeira das prestações constantes do Contrato 6.2 (Transferência de Tecnologia para Projeto de Submarinos).

Analisando as informações e documentos apresentados pela Marinha, verificamos que o procedimento de controle adotado para a ToT destinada à construção de submarinos convencionais, bem como ao projeto de submarinos enfatiza o cumprimento de atividades de acordo com o cronograma estabelecido para o Prosub, no qual se insere o cronograma do Contrato 6.

Em que pese a decisão do fiscal do contrato em aceitar o cumprimento de determinada fase contratual esteja amparada em relatórios dos treinandos e parecer emitido por especialista da Marinha, tal procedimento não se mostra suficiente para medir a evolução material do processo de ToT, pois não permite correlacionar o cumprimento de etapas contratuais ao acréscimo de qualificação dos profissionais e da instituição, neste caso, a Marinha.

O acompanhamento por meio de marcos contratuais se mostra apto apenas à aferição da eficácia do corpo técnico da Marinha em cumprir as tarefas previstas nas ações de ToT, viabilizando a liquidação contratual e seus efeitos financeiros, sem produzir informações a respeito de sua efetividade, o que, em princípio, seria verificável com a construção dos submarinos. Entretanto, adotar essa medida de efetividade, ou seja, esperar que o submarino esteja construído para comprovar se houve, de fato, a ToT, consiste em assumir o risco de comprometer vultosos recursos públicos numa política pública com elevado grau de incerteza sobre o alcance de seus objetivos.

Sem dúvida, a tecnologia transferida é um ativo intangível e, portanto, de difícil mensuração. Porém, devem existir critérios objetivos de aferição de desempenho adotados para medir qualitativamente as ações de ToT.

Esse aspecto preocupou a equipe de auditoria desde o início da fiscalização, ensejando indagações desde a primeira apresentação sobre os processos de ToT do Prosub, feita por dirigentes do Comando Marinha e da COGESN, e, depois, solicitação de esclarecimentos ao Diretor-Geral do Material da Marinha acerca dos critérios que serão adotados para a mensuração das ações de transferência de tecnologia previstas no projeto.

Em função dessas iniciativas do Tribunal, a Secretaria de Ciência, Tecnologia e Inovação da Marinha (SecCTM), mediante a Portaria 38, de 15/06/2011, instituiu Grupo de Trabalho para elaborar indicadores de medição de desempenho de ToT (Grupo de Trabalho de Indicadores de Transferência de Tecnologia – GT/ITT), buscando incorporá-los à gestão do contrato de ToT. Em reunião realizada no dia 10/05/2012 nas dependências da COGESN, foi apresentada a versão preliminar de um sistema de indicadores produzidos pelo Grupo de Trabalho, o qual ainda está pendente de aprovação e, de conseguinte, de aplicação na execução do Contrato.

De acordo com os resultados preliminares, foram elaborados 25 indicadores de ToT, dois de nível mais elevado, para verificar a aderência dos processos aos documentos condicionantes de alto nível político; onze para avaliar o grau de transferência de expertise à indústria; e onze relativos a treinamento, absorção de conhecimento pelos técnicos treinados.

A efetividade dos processos de ToT relativos à construção de submarinos convencionais e ao projeto de submarinos ainda não é objeto de mensuração por indicadores, os quais se encontram em desenvolvimento pelo Grupo de Trabalho instituído na SecCTM. Deste modo, entendemos que a mensuração do grau de absorção da tecnologia transferida para tais áreas é uma tarefa a ser perseguida pela Marinha. Esse esforço foi iniciado com a criação do GT/ITT, porém seus trabalhos precisam ser aperfeiçoados, de modo que as práticas de gestão do Prosub sejam compatíveis com a envergadura do empreendimento.

Transferência de tecnologia para projeto e construção do estaleiro e da base naval – item B.

A estrutura de controle para acompanhamento da ToT relativa a projeto e construção do estaleiro e base naval baseia-se no cumprimento de marcos contratuais (assim como nos demais processos de ToT analisados neste relatório). Entretanto, a aplicação dos conhecimentos obtidos ocorre de forma paralela ao aprendizado, o que pode reduzir o risco de se aprovar uma ToT que não ocorreu de fato.

A metodologia de ToT adotada, combinada à necessidade de cumprimento do cronograma de construção dos submarinos, demandou o faseamento da elaboração do Projeto Básico das obras do EBN, acarretando a execução de obras de forma concomitante à elaboração dos projetos. Tal metodologia, embora divergente dos padrões usuais seguidos em execução de obras, se mostrou adequada ao cumprimento dos cronogramas estabelecidos. Entretanto, não podemos avaliar em que medida a elaboração de projetos de forma concomitante à execução das obras do EBN concorreu para o significativo aumento de preço em relação ao orçamento inicial.

Os novos valores para o empreendimento completo constantes do projeto básico (entregue em novembro de 2012) são 58% superiores àqueles estimados no projeto conceitual, o que equivale a um acréscimo de R$ 2,89 bilhões aos R$ 4,99 bilhões originais. Ressaltamos, ainda com respeito ao projeto básico global recém concluído, que não há definição precisa dos custos de “equipamentos, obras e sistemas para o complexo radiológico”, estimado em R$ 897 milhões. Não se afasta, portanto, novos acréscimos ao custo global, dada a imprecisão dessa parte da obra (para mais informações sobre as obras do estaleiro e base naval, consulte o TC XXXXX/2010-0).

Programa de nacionalização da produção – item C.

O controle da execução do Programa de Nacionalização da Produção (PNP) se faz por meio do Plano de Gerenciamento da Nacionalização da Produção (peça 62), o qual apresenta 93 projetos candidatos à nacionalização ordenados por escala de prioridade estabelecida pela Marinha.

A implementação desses projetos é monitorada por meio de Fases de Implementação, onde cada projeto deve percorrer cinco fases para que se consiga o objetivo de nacionalizar determinado componente ou sistema:

Fase 1: Caracterização do produto.

Fase 2: Prospecção e seleção de fornecedores

Fase 3: Negociação

Fase 4: Decisão

Fase 5: Processo de acompanhamento de contrato.

Um plano de acompanhamento é anexado a cada contrato e estabelece o procedimento a ser seguido pelo fornecedor e seus subcontratados no intuito de monitorar a fabricação de cada item a ser nacionalizado.

A estrutura da DCNS para o acompanhamento ainda não se confirmou e aponta para uma das duas alternativas:

acompanhamento por meio de uma equipe dedicada; ou

contratação de uma empresa brasileira para acompanhar a fabricação, o controle, a gestão das recomendações da DCNS, bem como os testes de aceitação de fabricação.

Os marcos para essa fase são:

DCNS: são definidos em cada Plano de Acompanhamento do contrato com o fornecedor, prevendo estágios que permitam garantir o cumprimento do calendário e atingimento da qualidade técnica almejada;

Marinha: testes de aceitação;

assinatura do Certificado Temporário de Aceitação após a entrega do produto. O Plano de Gerenciamento da Nacionalização não identifica quem é responsável por assinar o referido certificado.

Uma descrição detalhada do controle do Programa de Nacionalização da Produção consta do anexo 7.

Analisando os projetos candidatos que se encontram na fase de acompanhamento de contrato (Fase 5), observamos que 16 das 20 empresas selecionadas são indústrias europeias que criaram subsidiárias brasileiras para a fabricação de componentes para submarinos. Entre as empresas selecionadas, apenas a ATECH, ZOLLEM e WEG não são subsidiárias de fornecedores europeus da DCNS . A Tabela 4 mostra os projetos candidatos e as respectivas empresas selecionadas.

Tabela 4– Empresas selecionadas de acordo com o Plano de Gerenciamento da Nacionalização

Fonte: Relatório de Progresso do PNP, 1/2012

Com base no Relatório de Progresso 8 (peça 60), é possível constatar que os projetos de nacionalização em estágio mais avançado (Fase 5) envolvem empresas subsidiárias de fornecedores internacionais da DCNS, as quais criaram, ou criarão, subsidiárias brasileiras para a produção dos componentes e sistemas demandados pelo Prosub. Essa constatação se baseia na evidência de que apenas 4 entre 20 projetos que alcançaram a Fase 5 da implementação do PNP contam com empresas previamente existentes no Brasil, ou seja, não constituídas por indústrias estrangeiras mediante criação de subsidiárias brasileiras com a finalidade de atender às necessidades contratuais de nacionalização de componentes e sistemas dos submarinos a serem construídos.

Conforme explicitamos no tópico 4.1, a END preconiza a reestruturação da indústria de material de defesa para assegurar que o atendimento das necessidades de equipamento das forças armadas apoie-se em tecnologias sob domínio nacional. Nesta linha, uma das diretrizes estabelecidas é a capacitação da indústria nacional de material de defesa para que conquiste autonomia em tecnologias indispensáveis à defesa. Entretanto, a forma como vem sendo conduzido o PNP coloca em risco a perenidade da produção em território nacional, na medida em que a maioria dos projetos em estado mais avançado e, portanto, com maior probabilidade de êxito, são executados por empresas brasileiras controladas por capital estrangeiro.

Contratos de offset – item D.

Para o acompanhamento e avaliação das ações de ToT previstas no Contrato de Offset (Contrato 8), a DCNS deve apresentar relatório semestral (em abril e outubro de cada ano), contendo os Formulários de Solicitação correspondentes às operações de compensação concluídas e as respectivas evidências de cumprimento, bem como os créditos de compensação pretendidos referentes aos últimos seis meses.

A aprovação dos créditos de compensação é realizada nas reuniões para a concessão de créditos, momento em que a Marinha emite o Certificado de Aprovação, documento onde declara e aprova as operações de compensação, se for o caso, bem como concede à DCNS os respectivos créditos de compensação. O anexo 6 contém detalhes sobre a sistemática de reconhecimento dos créditos de compensação.

Entre as 21 transações de offset estabelecidas no Anexo A do Contrato 8, a criação da Sociedade de Propósito Específico (Itaguaí Construções Navais – ICN), transação 7, era a única completamente implementada até o Relatório de Progresso 4, de 14/10/2011, referente às transações de offset, tendo gerado créditos de compensação no valor de € 193.000.000,00, já aprovados pela Marinha em favor da DCNS.

6.2 Projeto H-XBR

A execução dos projetos de compensação (offset) se inicia com a elaboração do Memorando de Entendimento entre o consórcio Helibras/Eurocopter e a instituição beneficiária do offset. Esse memorando é detalhado por meio de um Termo de Referência, o qual define prazos, produtos, atribuições, prioridades, além do cronograma de marcos e respectivos créditos parciais. Após a elaboração do Memorando de Entendimento e do Termo de Referência, iniciam-se efetivamente as ações de compensação.

A metodologia para reconhecimento dos créditos de compensação está descrita no item 9.3 do Acordo XXXXX/CTA-SDDP/2008, com redação estabelecida no 2º Termo Aditivo (peça 61).

O Acordo contempla que, ao final do projeto de compensação, o consórcio Helibras/Eurocopter solicitará o reconhecimento dos respectivos créditos por meio do Termo de Solicitação de Reconhecimento de Crédito de Projeto de Compensação – Offset. Ele será acompanhado de outros documentos, a serem especificados para cada projeto, comprobatórios da concretização da transação em questão.

A análise técnica da comprovação da execução do projeto de offset cabe ao Instituto de Fomento e Coordenação Industrial (IFI), órgão da estrutura do Departamento de Ciência e Tecnologia Aeronáutica (DCTA/COMAER), conforme evidenciado à peça 15, p. 10.

Após a análise empreendida pelo IFI, e na hipótese de decidir pelo reconhecimento dos créditos decorrentes do projeto de compensação, a Comissão Coordenadora do Programa Aeronave de Combate (COPAC)/COMAER emitirá o “Termo de Reconhecimento de Crédito de Compensação – Offset” (peça 61, p. 4).

Concluídos todos os projetos de compensação e de cooperação industrial, a COPAC emitirá o “Termo de Encerramento do Programa de Aplicação de Compensação e Cooperação Industrial”, formalizando a conclusão das atividades de compensação.

Com base nas informações coletadas nesta fiscalização, podemos inferir que os pontos de controle dos projetos de offset inseridos no Projeto H-XBR são similares aos estabelecidos para o Prosub, ou seja, consistem de procedimento de verificação, semelhante a uma prestação de contas do contratado (o consórcio Helibras/Eurocopter) à COPAC, que tem a atribuição de reconhecer os créditos referentes a cada transação.

Em análise pormenorizada dos termos de referência de dois dos projetos de compensação (Forward Looking Infra-Red - FLIR e Health and Usage Monitoring System - HUMS), observamos que se trata de capacitação de empresas brasileiras para prestação de serviços de manutenção de equipamentos relacionados ao Projeto H-XBR, sem maiores ambições no que se refere ao aprendizado de tecnologias sensíveis que permitam à indústria nacional ao menos reproduzir tais equipamentos.

Embora tais projetos envolvam qualificação de mão de obra, não se mostram suficientes para alavancar a indústria nacional, pois apenas criam, no Brasil, empresas nacionais capazes de prestar assistência técnica, sob licença da empresa detentora da tecnologia. Não há evidências de que se pretenda produzir equipamentos similares aos quais serão assistidos tecnicamente, nem mesmo garantia de que a empresa nacional receberá treinamentos para atualização dos novos produtos comercializados pela empresa estrangeira detentora da tecnologia. Enfim, trata-se de projetos de qualificação de mão de obra dedicada à manutenção, sem perspectivas de evolução para a produção de equipamentos.

Com base nas respostas a ofício de requisição (peça 15, p. 10), verificamos que o procedimento para reconhecimento dos créditos referentes aos ICPs ainda não se encontra definido, embora os projetos estejam em andamento. Isso se torna evidente na medida em que, após o início dos projetos de cooperação industrial, ainda será contratada uma empresa, por intermédio do MDIC, a qual terá a atribuição de acompanhar e fiscalizar a execução dos ICPs. Salientamos que, até o término dos trabalhos de campo, se encontrava pendente a formalização do Termo de Cooperação entre o Ministério da Defesa e o MDIC, que permitirá a contratação.

Tal situação reflete o pouco tempo despendido nas etapas de concepção e estruturação do projeto, tornando necessários ajustes e até mesmo definições de procedimentos durante a etapa de implementação.

Outro aspecto que, por sua relevância estratégica, deve ser ressaltado diz respeito ao conteúdo dos ICPs. Os Projetos de Cooperação Industrial ( anexo 9) envolvem a participação de indústrias nacionais num esforço para agregar-lhes tecnologia e abrir-lhes novos mercados, por meio da sua integração na cadeia logística da Eurocopter. Os ganhos esperados para as Forças Armadas representam o fortalecimento da Base Industrial de Defesa, de acordo com o que estabelece a Estratégia Nacional de Defesa, e a consequente redução da necessidade de importação de equipamentos ou componentes.

O Projeto H-XBR propõe uma curva de nacionalização ao longo da entrega das 50 aeronaves previstas, conforme critério que se baseia no percentual complementar da importação. A curva de nacionalização prevê que 50%, em valor, dos componentes do helicóptero sejam nacionais na entrega do último lote. Portanto, é de grande importância, já na entrega das primeiras aeronaves, que se avalie a metodologia de composição dos custos dos componentes nacionalizados, pois, o que se observou a partir da análise pormenorizada dos 22 ICPs em execução é a extensa utilização de insumos importados.

A título de exemplo, citamos os ICPs 005 e 007. O ICP 005 propõe a nacionalização do processo de fabricação da estrutura intermediária da aeronave em material composto, a partir de insumos importados, enquanto o ICP 007 envolve serviços de usinagem para produção da manga do rotor principal, que se trata de uma peça pré-fabricada importada, cujo processo final de fabricação (usinagem) será executado por empresa brasileira.

Por certo, não faz parte do escopo desta auditoria avaliar a complexidade dos processos de que tratam esses ICPs, pois se sabe que processos de fabricação relacionados a componentes de elevada criticidade e complexidade envolvem o domínio de tecnologias sensíveis, a fim de que se produzam peças que atendam aos requisitos de qualidade estabelecidos pela indústria aeronáutica e pela própria Eurocopter. Entretanto, não podemos considerar tais componentes como totalmente nacionalizados. Nacional é apenas a parcela de serviços e insumos efetivamente consumidos no Brasil. Diante destes arranjos produtivos, caberia à Aeronáutica fiscalizar o real teor de insumos e serviços acrescidos à aeronave pela indústria doméstica.

Outro aspecto relevante sobre os Projetos de Cooperação Industrial se refere à sua efetividade em qualificar a Base Industrial de Defesa brasileira e sua respectiva mão de obra. Os 22 ICPs avaliados quanto a seus beneficiários e objetivos permitiram as seguintes constatações (para maiores detalhes metodológicos, vide Anexo 9):

1) entre as nove empresas participantes dos ICPs, cinco são representantes nacionais de fornecedores estrangeiros da Eurocopter. Os projetos de cooperação industrial relacionados às outras quatro empresas representam 22,7% (€ 388.000.000,00), em valor, do total de € 1.700.000.000,00 em créditos de cooperação;

2) dos cinco projetos de cooperação industrial em execução envolvendo as quatro empresas que não são representantes nacionais de fornecedores estrangeiros da Eurocopter, três consistem em projetos de produção parcial de componentes, um refere-se à montagem e um se refere à manutenção;

3) os três projetos que envolvem produção (parcial) de componentes representam 20% (€ 341.000.000,00), em valor, do total de € 1.700.000.000,00 em créditos de cooperação;

4) os ICPs que envolvem empresas representantes de fornecedores estrangeiros da Eurocopter somam € 1.300.000.000,00, o que corresponde a 77,3%, em valor dos créditos de cooperação industrial.

6.3. Procedimentos para mitigação dos riscos associados aos processos de ToT

A partir da análise dos mecanismos de controle aplicados às ações de transferência de tecnologia do Prosub, formalizadas nos Contratos 1A, 2A, 6 e 8, podemos identificar alguns riscos para o sucesso de tais ações, bem como as medidas mitigatórias relacionadas a tais riscos.

Inicialmente, podemos citar uma medida mitigatória relacionada ao risco de não absorção dos conhecimentos transmitidos durante os cursos presenciais em desenvolvimento na França. Tal risco vem sendo mitigado por meio de processo seletivo, que busca designar recursos humanos adequadamente preparados para maximizar o aprendizado das novas tecnologias e sua aplicação. A ação mitigatória relacionada ao treinamento de pessoal se estende durante o curso por meio de reuniões e relatórios de acompanhamento.

Houve a criação de uma estatal, a Amazônia Azul Tecnologias de Defesa (AMAZUL) a partir de uma cisão da Empresa Gerencial de Projetos Navais (EMGEPRON), visando, entre outras finalidades, à retenção dos recursos humanos capacitados no Prosub. Tal medida se mostra uma iniciativa de retenção de conhecimento, pois busca permitir que sejam concedidas remunerações mais atraentes aos profissionais ligados ao projeto.

Entretanto, a solução não permite a retenção de militares qualificados durante o processo de ToT, pois é sabido que a carreira militar demanda constantes movimentações entre unidades, o que pode atingir os militares que participaram dos processos de transferência de tecnologia. Não verificamos no Prosub, nem no Projeto H-XBR, medidas formais para mitigar o risco de desvio de pessoal militar qualificado dentro das próprias forças ou perda destes profissionais para outras entidades governamentais ou para o setor privado .

Em outra vertente, está a transferência de tecnologia para as empresas nacionais. A análise desta outra frente dos processos de transferência de tecnologia recai sobre a complexidade das tecnologias transferidas e sobre a definição legal de empresa brasileira.

Após a revogação do artigo 171 da Constituição Federal, pela Emenda Constitucional nº 6, de 1995, deixou de existir o conceito de empresa de capital nacional. O novo Código Civil (artigo 1.126) traz o conceito de sociedade nacional, o qual estabelece ser nacional a sociedade organizada de conformidade com a lei brasileira e que tenha no País a sede de sua administração. Portanto, ante esta definição, não há qualquer impedimento legal a que empresas estrangeiras constituam subsidiárias nacionais que se enquadrem no conceito de empresa nacional, ou seja, empresas de capital estrangeiro que são consideradas nacionais, de acordo com a nossa legislação.

No que se refere à Base Industrial de Defesa, tal possibilidade se apresenta como um risco para os processos de ToT, na medida em que viabiliza o aporte de recursos públicos, via acordos de compensação, em empresas sob controle de capital estrangeiro. Inclusive empresas inseridas nas cadeias de fornecedores das contratadas (DCNS, no caso do Prosub e Eurocopter, no caso do H-XBR), caracterizando, na verdade, um subsídio para que instalem plantas fabris no Brasil. Esta possibilidade não se coaduna com a diretriz 22 da Estratégia Nacional de Defesa, que determina a capacitação da indústria nacional de material de defesa para que conquiste autonomia em tecnologias indispensáveis à defesa.

Nos dois projetos verificamos a ausência de medidas mitigatórias a este risco, o que poderia ser implementado se o PNP, no caso do Prosub, e os ICPs, no caso do H-XBR, admitissem apenas empresas credenciadas pelo Ministério da Defesa, como Empresa Estratégica de Defesa, na forma do inciso IV do artigo da Lei 12.598, de 22/3/2012 (resultante da conversão da Medida Provisória 544).

Como não há no Prosub ou no H-XBR restrição à participação de empresas sob controle de capital estrangeiro como beneficiárias de processos de transferência de tecnologia, também não há nenhum mecanismo legal ou contratual que imponha restrições à possibilidade de que empresas de capital nacional beneficiadas por processos de ToT sejam adquiridas por grupos estrangeiros.

Os dois riscos formam uma combinação que pode resultar em uso de recursos públicos para financiar a instalação, no país, de empresas controladas por capital estrangeiro, o que não garante independência tecnológica em segmentos sensíveis para a segurança nacional; ou capacitar empresas de capital nacional que, posteriormente, poderão ser controladas por grupos estrangeiros. Essas duas possibilidades contrariam o fim visado pela END.

Merece ser enfatizada a adequada providência adotada pela Marinha de inserir uma regra de “Adequação do Objeto” contratado, de modo a impedir que alguma lacuna na delimitação das licenças obtidas possa inviabilizar a consecução das suas ambiciosas metas. Assim, a cláusula 2.2 do Contrato de Transferência de Tecnologia estabeleceu que as obrigações expressamente previstas na cláusula 2.1, a qual define o objeto contratual, não limitam o dever da DCNS de efetivar “toda a Transferência de Tecnologia, a transferência de know-how, a prestação de Assistência Técnica, a Transferência de Documentos, Treinamento e Suporte e a transferência de informações técnicas e expertise”, necessárias à adequada execução de todos os encargos assumidos pela DCNS e intervenientes na contratação, principalmente com respeito à consecução do objetivo precípuo do Prosub.

A participação do Ministério da Defesa e da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República no Prosub e no Projeto H-XBR

No início dos trabalhos, identificamos que o Ministério da Defesa (MD) e a Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (SAE/PR) seriam stakeholders importantes para a concepção, estruturação, formalização e controle do Prosub e do Projeto H-XBR, uma vez que foram responsáveis pela elaboração do projeto de decreto que aprovou a Estratégia Nacional de Defesa, principal parâmetro utilizado em nossas análises.

Além disso, o MD é incumbido de exercer a direção superior das Forças Armadas. Uma de suas principais atribuições é o estabelecimento de políticas ligadas à Defesa e à Segurança do País. Quanto à SAE/PR, nos termos da Lei 11.754/2011, compete assessorar direta e imediatamente o Presidente da República no planejamento nacional de longo prazo; na discussão das opções estratégicas do País, considerando a situação presente e as possibilidades do futuro; a articulação com o governo e a sociedade para formular a estratégica nacional de desenvolvimento de longo prazo; e a elaboração de subsídios para a preparação de ações de governo.

Assim, na fase de execução da auditoria, procuramos esclarecer se houve efetivamente o envolvimento do MD e da SAE/PR no Prosub e no Projeto H-XBR, e, em caso afirmativo, em que consistiu essa participação.

Em face de sua competência institucional, a participação da SAE deu-se na construção de políticas públicas relacionadas à área de defesa, em especial, nos segmentos nuclear, espacial, cibernético e da indústria. Ela não participou diretamente das etapas de concepção, estruturação, formalização e controle do Prosub e do H-XBR. A Secretaria informou (peça 28, p. 2) que tem contribuído para a discussão das opções estratégicas do País de forma articulada com o MD, mediante a realização de oficinas de trabalho nos campos nuclear, cibernético e espacial, além da promoção de encontros nacionais de estudos estratégicos, entre outras iniciativas.

Analisando as informações prestadas pelo MD (peça 20) e os elementos colhidos durante a fiscalização, podemos afirmar que a participação do ministério se restringiu, em um primeiro momento, às negociações dos projetos.

O ministério participou das negociações das parcerias, acordos e ajustes técnicos que balizaram a formalização dos contratos. A parceria estratégica Brasil-França foi objeto de reuniões do Grupo de Trabalho Conjunto (GTC), estabelecido no MD, com o propósito de viabilizar o desenvolvimento da cooperação bilateral.

Com respeito a iniciativas para induzir a integração entre instituições militares e civis, no âmbito do Prosub e do H-XBR, com vistas a, nos termos da END, fomentar o desenvolvimento de um complexo militar-universitário-empresarial capaz de atuar na fronteira de tecnologias que terão quase sempre utilidade dual, a contribuição vem desde a participação na elaboração da própria estratégia nacional de defesa, passando pela criação da Secretaria de Produtos de Defesa (Seprod) e pela edição da medida provisória 544, de 29/9/2011, convertia na Lei 12.598/2012.

A Seprod realizou visitas a universidades e empresas no Brasil com o objetivo de conhecer capacidades e integrá-las com os setores envolvidos nos projetos de modernização e pesquisa e desenvolvimento das Forças Armadas.

O MD informou que acompanhou os processos de contratação dos dois projetos, por intermédio da Secretaria de Organização Institucional (Seori) e de sua Consultoria Jurídica. Destacou que os parâmetros contidos nos contratos foram resultantes de negociações ocorridas, em primeiro momento, no mais alto nível político. Em particular, quanto ao Projeto H-XBR, observou que participou do grupo de trabalho estabelecido pela Portaria Interministerial MD/MDIC 1.068/2008 e, portanto, esteve diretamente envolvido na negociação dos contratos com o consórcio Helibras/Eurocopter, atuando na definição dos níveis de tecnologia almejados.

No que se refere à estruturação dos projetos, a Seori contribuiu na estruturação do apoio financeiro e na programação orçamentária da montagem do Plano Plurianual de Investimentos e da Proposta da Lei Orçamentária Anual, além da supervisão na elaboração das diretrizes e metas que orientaram a criação do Prosub.

Na esfera política, houve o envolvimento direto do Ministro da Defesa nas discussões e negociações dos termos do Acordo entre o Brasil e a França na área de submarinos e do Ajuste Técnico entre os Ministérios da Defesa do Brasil e da França, relativo à concepção, construção e comissionamento técnico de submarinos (Ajuste Técnico). Ainda durante a estruturação do Prosub, a Marinha apresentou a proposta de escolha da empresa DCNS, em associação com a empresa Odebrecht. Essa proposta foi ratificada pelo MD, por considerar que se coadunava com os objetivos da END, que, naquela época, estava em elaboração.

Acerca do H-XBR, o ministério participou dos trabalhos que viabilizaram as contratações junto ao consórcio Helibras/Eurocopter e das negociações relativas à elaboração da Declaração de Intenções com o Ministro da Defesa da França, com vistas a viabilizar as aquisições dos helicópteros da Eurocopter.

Em relação à negociação, esteve presente nas discussões relativas ao Prosub e ao H-XBR, tanto nas reuniões de negociação dos contratos quanto na viabilização dos recursos necessários ao projeto.

Quanto à formalização e controle, o MD acompanha o Prosub por meio da participação do Departamento de Ciência e Tecnologia Industrial (DECTI) nas reuniões do Comitê Conjunto Brasil-França. O DECTI também realizou visita técnica à empresa DCNS, em Cherbourg/França e às empresas Helibras e Eurocopter. O acompanhamento também é feito a partir da análise dos relatórios e atas produzidos pela Marinha e pela Aeronáutica sobre seus projetos, em cumprimento à Portaria 1.537/2011 (que estabelece orientações para as Forças Armadas fornecerem informações sobre a evolução de projetos relevantes). Não há um sistema informatizado dedicado ao controle e gestão das informações recebidas dos Comandos Militares a respeito dos seus respectivos projetos, o que pode levar à multiplicidade de controles no âmbito do MD e de cada comando militar.

Considerando as atuais fases de desenvolvimento dos empreendimentos, é oportuno que o ministério assegure o alinhamento das decisões atinentes à implementação de projetos militares às diretrizes e prioridades das políticas de defesa; verifique a consecução dos objetivos que determinaram a alocação de recursos públicos nesses projetos; e mensure de modo global sua economicidade. Tudo isso sistematicamente considerado para permitir a avaliação do seu retorno social em termos da efetivação de uma política pública desejada. A análise da adequabilidade econômico-financeira das futuras contratações deverá ser acompanhada da introdução de práticas mais consistentes de gestão nos futuros projetos de grande porte do Ministério da Defesa.

Acerca da gestão de projetos de defesa, um trabalho expressivo a ser destacado é a análise empreendida pelo U.S. Government Accountability Office (GAO), em atendimento a solicitação da Comissão das Forças Armadas do Senado norte-americano, com vistas a verificar como a sistemática do departamento de defesa americano (Department of Defense – DOD) para definição das suas necessidades e alocação de recursos poderia ser aprimorada, de modo a permitir maior aderência entre o investimento e o desenvolvimento da execução dos projetos militares (cf. “An Integrated Portfolio Manegement Approach to Weapon System Investments Coud Improve DOD’s Acquisition Outcomes”). A principal conclusão do GAO, no tocante ao aspecto suscitado neste relatório, foi que a sistemática adotada pelo DOD propicia que os recursos sejam comprometidos aos projetos numa fase ainda muito incipiente, quando não estão ainda disponíveis informações mais consistentes sobre os custos e a viabilidade dos projetos ao longo do tempo. Em consequência, embora os Estados Unidos continuem produzindo “as melhores armas do mundo”, tem sido recorrente a implementação de projetos nos quais “acréscimos nos custos alcançam dezenas ou centenas de milhões de dólares, atrasos nos cronogramas chegam a anos, e expressivos e dispendiosos programas são descartados, após anos de fracassadas tentativas para alcançar as capacidades prometidas” .

O cerne da abordagem cogitada pelo GAO para assegurar uma maior integração entre o processo de definição das necessidades de defesa, custos envolvidos e recursos disponíveis é a adoção de uma sistemática de gerenciamento de portfólio dos projetos, tal como praticado nas empresas privadas, caracterizado pela análise de investimento dos recursos desde uma perspectiva orientada pelos objetivos da companhia como um todo, e não por iniciativas independentes de segmentos da organização. Segundo o GAO, essa abordagem recomenda a implementação de uma unidade centralizada de accountability dos projetos, subordinada diretamente ao Ministro da Defesa (Secretary of Defense), com autoridade, responsabilidade e instrumentos para assegurar que o gerenciamento do portfólio para os investimentos dos sistemas de armas seja efetivamente implementado no Departamento de Defesa.

Obviamente, essa preocupação com a accountability dos projetos na perspectiva hierarquicamente superior do Ministério da Defesa não se identifica como nem substitui o necessário gerenciamento da execução dos contratos em que se formalizam juridicamente os projetos, realizado no nível das unidades responsáveis imediata e diretamente pela sua performance e controle. Trata a accountability dos projetos em nível do Ministério da Defesa do exercício de competência político-administrativa dirigida fundamentalmente a: assegurar o alinhamento das decisões atinentes à implementação de projetos militares às diretrizes e prioridades das políticas de defesa; verificar a consecução dos objetivos que determinaram a alocação de recursos públicos nesses projetos; e mensurar de modo global a economicidade. Tudo isso sistematicamente considerado para permitir a avaliação do seu retorno social em termos da efetivação de uma política pública desejada.

No conjunto das diversas práticas recomendadas para qualificar essa abordagem de gerenciamento de portfólio, julgamos merecer a consideração do Ministério da Defesa, como subsídio na tomada de decisão acerca da escolha, no conjunto dos projetos que competem por recursos sempre limitados, daqueles que serão implementados, a ênfase na necessidade de integração, desde o início do projeto, das análises relativas às necessidades militares e aos recursos disponíveis. Por essa via, os recursos seriam alocados incrementalmente com base em determinados níveis de informação sobre marcos estabelecidos para as decisões relativas ao desenvolvimento do projeto. Isso exigiria crescente aprofundamento das informações acerca dos custos, cronogramas e performance dos projetos, de modo a permitir o alcance dos níveis de confiança estabelecidos e desvios tolerados, em cada marco crítico do projeto.

Afora esses aspectos, a introdução de mecanismos para a gestão dos projetos desde a perspectiva sistêmica do Ministério da Defesa, principalmente se conduzidos por uma unidade de accountability com competência e recursos para o efetivo gerenciamento do portfólio de projetos, permitiria maior comparabilidade entre projetos, principalmente no que diz respeito ao desempenho individual e da carteira sob a gestão do Ministério da Defesa, o qual seria capaz de efetuar análises mais amplas e integradas a respeito do comportamento do conjunto de investimentos em Defesa, com vistas a melhor se adaptar à restrição orçamentária a que toda entidade, pública ou privada, se submete.

Outro ponto fundamental a ser considerado para os próximos projetos de grande porte da Defesa consiste na avaliação e seleção daqueles que serão apoiados pelo poder público. Conforme preconiza a Estratégia Nacional de Defesa, o MD deverá, junto com o MCTI e o MDIC, avaliar e selecionar os projetos a serem apoiados de acordo com características que considerem o potencial da demanda pública; a possibilidade de uso dual; os subprodutos tecnológicos de emprego civil; o índice de nacionalização; o potencial exportador; a presença de matéria-prima crítica dependente de importação; e o potencial de embargo internacional. Acrescentamos a esta relação a necessidade de que os projetos candidatos a receberem os recursos públicos sejam acompanhados de um planejamento estruturado, pois o aporte de recursos não deve garantir apenas a conclusão do projeto, mas também o seu ciclo de vida e a sua manutenção. O MD, o MCTI e o MDIC deverão analisar tais características, com vistas a selecionar de forma articulada projetos e produtos que unam as necessidades das atividades de defesa com as potencialidades tecnológicas e produtivas existentes no Brasil.

Análise dos comentários dos gestores

Seguindo orientação do Manual de Auditoria Operacional, o relatório foi preliminarmente submetido aos comentários dos gestores: Secretaria-Geral do Ministério da Defesa, Diretoria-Geral do Material da Marinha (DGMM) e Comissão Coordenadora do Programa Aeronave de Combate (COPAC), a fim de obter suas manifestações sobre os aspectos analisados no relatório e acerca das recomendações sugeridas. Seguem a síntese das considerações e as correspondentes análises.

8.1. Secretaria-Geral do Ministério da Defesa (SG)

A manifestação do MD (peça 78) ficou adstrita às medidas contidas na proposta de encaminhamento, tendo optado o Ministério por deixar ao encargo dos Comandos da Marinha e da Aeronáutica manifestações mais abrangentes sobre o relatório em sua forma global.

Acerca da proposta contida no item 9.i.a, em que se recomenda a sistematização do processo de avaliação e aprovação de investimentos que envolvam transferência de tecnologia, de forma que o processo reflita a maturidade tecnológica do comando militar que desenvolverá o empreendimento, bem como da base industrial que poderá ser beneficiada por acordos de transferência de tecnologia; a Secretaria Geral esclarece estar em estudo a inserção, no regimento interno do MD, de uma estrutura destinada a executar essa medida.

A recomendação subsequente (9.1.b) preconiza a necessidade do estabelecimento de critérios mínimos de seleção e de inserção da indústria de defesa em empreendimentos militares. A SG ressalta medidas a serem tomadas com respeito à Comissão Mista da Indústria de Defesa (CMID - criada pelo Decreto 7.970, de 28 de março de 2013, tendo por finalidade assessorar o Ministro da Defesa em processos decisórios e em proposições de atos relacionados à indústria nacional de defesa), entre elas a elaboração do estatuto da comissão, a definição e operacionalização de processo de credenciamento de empresas estratégicas de defesa (EED). Segundo a Secretaria-Geral, com o estabelecimento e controle da relação de EED e a participação dessas empresas nos futuros acordos de offset, o Ministério terá mais certeza de dispor do conhecimento científico e tecnológico no País.

No que toca à recomendação 9.i.c, para que o Ministério promova a integração entre as Forças Armadas, os fornecedores de offset, o setor industrial privado e o segmento civil e militar de Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação (P, D & I), de modo a evitar a duplicação de esforços e a estimular o compartilhamento de quadros, ideias e recursos, nos moldes da Estratégia Nacional de Defesa; a SG afiança que o Ministério está iniciando a coordenação das atividades de offset e que existe estudo para a criação de um comitê técnico com participação de representantes das Forças para o controle das atividades de compensação, sob coordenação do MD, para evitar a duplicação de esforços.

Com respeito a recomendação ao MD para que estabeleça o acompanhamento dos projetos de defesa de forma integrada, mediante portfólio ou carteira de investimentos (9.i.d), a SG esclarece que a tarefa será endereçada à estrutura que menciona na manifestação sobre o item inicial.

Sobre o acompanhamento das transações de compensação mediante o estabelecimento de banco de compensações, 9.i.e, a Secretaria Geral informa que a ferramenta está sob análise dentro da formulação da Política Nacional de Compensação.

No item 9.i.f, foi feita recomendação ao MD para que avaliasse a utilidade e a viabilidade operacional e financeira de implantar sistema informatizado de acompanhamento de investimentos no setor de defesa com o fim de resguardar dados e informações, evitar a multiplicidade de controles e de proporcionar aos gestores e a outros interessados informações relevantes, fidedignas e tempestivas sobre os investimentos. A respeito da medida, a SG declara que seu Departamento de Tecnologia da Informação irá avaliar a viabilidade operacional e financeira de implementá-la.

Quanto a recomendação de avançar no marco regulatório das aquisições do setor de defesa, a fim de conferir maior segurança jurídica aos contratos celebrados pelos Comandos Militares e permitir desenhos contratuais mais adequados à complexidade das relações entre fornecedores, beneficiários de transações de offset, governo e outros intervenientes (9.i.g); a SG afiança que será considerada a orientação após a completa implementação de todos os procedimentos previstos na Lei 12.598/2012.

Do conjunto de manifestações da Defesa, verificamos a concordância com o teor das recomendações. Como todas as iniciativas destinadas a implementar as medidas sugeridas estão em curso ou ainda vão ser iniciadas, convém que se faça um monitoramento sobre sua efetiva implementação em momento oportuno.

8.2. Comissão Coordenadora do Programa Aeronave de Combate (COPAC)

A apreciação prévia do relatório por parte da Força Aérea, realizada pela Copac, se restringiu às medidas sugeridas no encaminhamento, itens 9, iv e v. As recomendações são transcritas abaixo para facilitar a compreensão dos comentários havidos pela Comissão:

(iv) Recomendar ao Comando da Aeronáutica que:

intervenha nos projetos de cooperação industrial para que as indústrias selecionadas detenham os direitos de propriedade intelectual referentes às tecnologias absorvidas;

estude a possibilidade de adotar medidas de retenção de recursos humanos durante e após a execução do Projeto H-XBR, a fim de evitar que recursos públicos empregados em capacitação profissional sejam perdidos;

(v) Determinar ao Comando da Aeronáutica que:

mantenha controle de todos os custos relacionados ao Projeto H-XBR e demais projetos sob sua gestão, incorporando a estes custos, entre outros, os valores pagos a título de juros e de taxa de compromisso referentes às operações de crédito contratadas para financiá-los, a fim de se obter a verdadeira dimensão do volume de recursos públicos alocados a cada projeto; e

formalize critérios para reconhecimento dos créditos relativos aos Projetos de Cooperação Industrial, considerando, em especial, o fato de que tais processos de transferência de tecnologia se encontram em curso.

Acerca da recomendação do item “iv, a”, a Força Aérea informa que realiza gestões para que o máximo possível dos direitos de propriedade se tornem posse das indústrias beneficiárias dos projetos de cooperação industrial, restritas ao limite do que preconizam o contrato comercial, o acordo de compensação e a legislação aplicável.

Com respeito às medidas hábeis a permitir a retenção de recursos humanos durante e após a execução do projeto H-XBR (iv, b), embora concorde com o valor da recomendação, a Força Aérea declara não dispor de instrumentos que impeçam a evasão de ativos humanos capacitados durante a execução do empreendimento, por estarem estes vinculados a empresas privadas.

Relativamente à manutenção de um sistema de controle de custos abrangente sobre o projeto H-XBR e demais projetos conduzidos pelo Comando da Aeronáutica (Comaer), “v, a”, afiança que já mantém controle dos recursos orçamentários utilizados no H-XBR e que fará gestão junto à Secretaria de Economia e Finanças da Aeronáutica para que os montantes referentes a juros e taxas de compromisso pagos no âmbito do projeto sejam integrados ao sistema de controle.

Por fim, no que toca à formalização de critérios para o reconhecimento dos créditos relativos aos projetos de cooperação industrial (v, b), informa a assinatura de termo de cooperação técnica entre o MD e MDIC que permitirá ao Comaer realizar o reconhecimento dos créditos dos projetos de cooperação industrial, assessorado pelo MDIC. Informa, também, já terem sido promovidas reuniões entre o Instituto de Fomento e Coordenação Industrial (IFI) e o MDIC para a formalização dos devidos processo e critérios para o reconhecimento dos créditos.

Das manifestações do gestor, observamos o cabimento das medidas sugeridas, que devem ser mantidas e monitoradas oportunamente.

8.3. Diretoria-Geral do Material da Marinha

A manifestação da Marinha abarca pontos específicos do relatório. Eles são sintetizados e imediatamente seguidos da respectiva apreciação.

A Marinha aponta (peça 82, p. 4) que, no item 7 do relatório, consta que:

O Prosub, além da capacitação para o projeto e construção dos quatro submarinos convencionais e um nuclear, também envolve capacitação para projeto, construção e operação do estaleiro em que serão construídos os cinco meios marítimos e da base naval, que lhes servirá de apoio.

Acerca desse item, a Marinha ressalta que é autoridade de projeto do submarino nuclear (SNBR), enquanto que, no caso dos submarinos convencionais (S-BR), a responsabilidade do projeto segue com a DCNS (autoridade de projeto).

O esclarecimento permite associar autoridade de projeto com responsabilidade pelo projeto. Nesse caso, o alcance dos dois objetos, SNBR e S-BR, é da responsabilidade respectiva da Marinha e da DCNS.

Arguiu-se no item 63 e 85 (houve erro de numeração no original; estas e as referências que se seguem são as correspondentes nesta versão) a ausência de definição prévia de níveis de tecnologia pretendidos e capacidades técnicas buscadas. Segundo pontuado no relatório, houve, essencialmente, a análise da oferta francesa. A esse respeito, a Marinha ressalta sua já pregressa experiência com processo de transferência de tecnologia, seja mediante a construção de fragatas, na década de 70, seja na de submarinos, na década de 80. Conforme defende, foi a expertise adquirida nesses empreendimentos que constituíram a base para a definição dos níveis de tecnologia a serem transferidas pela França no projeto atual e para o envolvimento de profissionais brasileiros no processo de absorção da tecnologia francesa de projeto [de submarinos]. Acrescenta, por fim, que o atingimento tempestivo dos objetivos definidos no Prosub mostra que a definição do processo de transferência de tecnologia foi correta.

De fato, a expertise acumulada da Marinha foi decisiva para contornar os aspectos ressaltados nos itens 63 e 85. Nada obstante, a ausência de definição prévia de níveis de tecnologia e das capacidades técnicas pretendidas se sustenta pela ausência de documentos (estudos ou atas, por exemplo) que demonstrem os níveis de tecnologia visados previamente à celebração dos contratos do PROSUB. Os níveis de tecnologia constantes da peça 25, página 14, derivam de interpretação de cláusulas do contrato 6. Embora solicitada, não se obteve nenhuma evidência do nível de aderência dos níveis de tecnologia formalizados contratualmente e aqueles previamente pretendidos. Remanesce necessária, portanto, a atenção do Comando à detalhada e prévia definição dos níveis de tecnologia pretendidos e das capacidades técnicas buscadas em empreendimentos que envolvam a obtenção de tecnologia.

Com respeito à manifestação contida no parágrafo 139, acerca da não identificação de critérios para: orientar a seleção dos atores do setor industrial privado [para processos de absorção de tecnologia]; definir e controlar as metas e responsabilidades desses atores; resguardar as informações sensíveis para a segurança nacional, a serem compartilhadas com o setor privado; delimitar o direito de propriedade dos conhecimentos transferidos; fomentar a indústria doméstica; a Marinha teceu os comentários sintetizados a seguir.

O critério para seleção do setor privado foi a priorização dos fornecedores brasileiros. No caso específico de sistemas e equipamentos para submarinos que envolvem a absorção de tecnologia, os critérios são definidos caso a caso. Para a participação no Programa de Nacionalização da Produção, os critérios são técnicos. A DCNS escolhe a empresa que produzirá determinado objeto, componente ou sistema definido pela MB. A certificação da selecionada é feita conjuntamente pela Marinha e DCNS.

O controle de metas de nacionalização é feito mediante o acompanhamento do cronograma de cada projeto. A segurança do Estado é preservada mediante a observância de cláusulas contratuais e por assinatura de termo de responsabilidade individual. Com respeito ao direito de propriedade, ele está definido nos contratos [de transferência de tecnologia]. Por fim, a Marinha assegura que o envolvimento de dezenas de empresas brasileiras nos projetos candidatos a nacionalização contribui para o fomento da indústria nacional.

O esclarecimento prestado indica a presença de medidas tendentes a afastar o risco indicado pela equipe de auditoria, à exceção do critério para seleção de fornecedores brasileiros, pois estabelecer previamente critérios específicos de elegibilidade para o Programa de Nacionalização da Produção significa avaliar o potencial alcance do programa e, consequentemente, o seu dimensionamento em créditos de compensação, os quais, em última análise representam recursos financeiros.

A Marinha retifica dado lançado no relatório. Em lugar de montante de créditos de compensação no valor de € 4.345.000,17, indicado pela equipe no item 191, o valor correto seria de € 4.345.170.000,00. O ajuste foi indicado no texto original

Argumentou-se, no item 231, que a ausência de garantia de assistência da projetista dos S-BR nas modernizações futuras da flotilha a ser construída poderia dificultar a extensão do ciclo de vida desses barcos e aumentar o risco da atividade. A Marinha, contudo, argumenta que modificações de projeto para a atualização de um meio naval não estão subordinadas à qualquer tipo de assessoria ou tutela do projetista original. Não haveria desinteresse da proprietária do projeto original em realizar semelhante empreitada, mas pode não haver interesse da Marinha nisso. Ao projetar um meio ou a evolução de um já existente, a MB procura utilizar equipamentos nacionalizados ou de outros fornecedores e passa a deter todos os direitos sobre o projeto. A Marinha tem experiência nessa opção, que pode ser retratada pela modernização de meia vida das fragatas da classe Niterói, com a substituição da quase totalidade de seu armamento e sensores; pela modernização dos submarinos da classe Tupi; e pela construção da corveta Barroso.

O risco indicado no item 231 não existe, conforme indica a Marinha. A premissa da equipe partiu da ausência, nos contratos firmados para o projeto e construção dos submarinos, de cláusulas que vinculassem a assistência da DCNS na eventual atualização dos submarinos. Tal apontamento também demonstrou a preocupação da equipe com os custos relativos ao ciclo de vida de equipamentos de alta complexidade, como são os submarinos. Entretanto, ao que revela a Marinha, isso não representa risco, na medida em que ela possui experiência na modernização de meios navais sem auxílio da empresa fabricante ou projetista, como no exemplo citado das fragatas da classe Niterói. Ante o exposto foi suprimida a proposta constante do item 9.(ii) a do relatório preliminar (peça 63, página 63).

No item 266, foi retratado que a estrutura de controle para o acompanhamento da transferência de tecnologia na construção do estaleiro e da base naval baseava-se em cumprimento de marcos contratuais em um contexto em que se havia ressaltado ser essa medida imprópria para certificar a absorção dos conhecimentos transferidos. Pontuou-se, entretanto, que o fato de o conhecimento transferido ser imediatamente aplicado, no caso do estaleiro e base naval, reduziria o risco de se reconhecer uma ToT que poderia de fato não ter ocorrido. A Marinha detalhou o contexto em que é feito o controle e a forma como ele é realizado. No caso do estaleiro e base, a DCNS, além de transferir o conhecimento necessário para a construção, presta assessoria técnica durante o processo e, no final de construção de etapas do empreendimento, tem 30 dias para certificar a adequação da obra.

O esclarecimento prestado não afasta a constatação havida de que a principal métrica do controle do processo de transferência de tecnologia na construção do estaleiro e base é a execução de marcos contratuais. Permanece pertinente a recomendação de se estabelecerem indicadores de transferência de tecnologia que permitam constatar, de fato, a apreensão do conhecimento transferido.

A equipe havia registrado, no item 267, que a metodologia de transferência de tecnologia (ToT) adotada, combinada à necessidade de cumprimento do cronograma de construção de submarinos, demandou o faseamento da elaboração do projeto básico das obras do estaleiro e base naval (EBN). A Marinha, contudo, contesta a declaração, pontuando que não foi a metodologia de ToT que implicou o faseamento, mas a complexidade dos projetos básico e executivo do EBN e adequação aos prazos para a construção dos submarinos, que devem ocorrer simultaneamente.

Acerca do comentário, impõe destacar a detalhada exposição feita nos autos do TC XXXXX/2010-0 (peças 7 e 8), em 25/2/2011, pela Coordenadoria do Orçamento da Marinha:

10. Após nove meses de negociações foram necessários para o detalhamento dos objetos do PROSUB, desmembrados nos Contratos Subordinados, finalmente firmados em 03.SET.2009. Diante das circunstâncias políticas observadas no final de 2008, o Projeto Básico do Estaleiro e da Base Naval dependeria de inúmeras informações técnicas não disponíveis à época e que seriam prestadas ao longo da execução do Contrato de Transferência de Tecnologia, somente celebrado em setembro de 2009.

11. O projeto somente seria desenvolvido em decorrência do processo "faseado" de transferência de tecnologia, que estava sendo contratado naquele momento (pacote de informações técnicas do estaleiro e da base) e que demandaria uma série de discussões, correções e avaliações pela Marinha do Brasil antes da consolidação das informações que daríam origem ao Projeto Básico necessário para execução do Objeto Contratual.

(...)

14. A Cláusula 2.3.5 do Contrato 4 é clara ao estabelecer que "O Estaleiro Naval e a Base Naval deverão ser construídos e instalados, respeitados: (...) vi) As informações técnicas, know-how e o expertise transferidos pera DCNS à MARINHA de acordo com o contrato de transferência de tecnologia, inclusive, mas não se limitando às informações contidas no Conjunta para Transferência de Tecnologia relativas ao Estaleiro Naval e à Base Naval".

(grifamos)

Portanto, a assertiva da equipe está correta.

Consoante conclusão havida no item 275, 16 de 20 empresas que se encontravam na fase de acompanhamento de contrato eram subsidiárias de indústrias europeias, das quais, apenas 3 não eram subsidiárias da DCNS. A Marinha registra que outras duas também não são. [transferir tecnologia com recursos públicos para subsidiárias de empresas estrangeiras que já são fornecedoras nas suas matrizes, é jogar dinheiro pelo ralo por duas razões: os recursos não servem para beneficiar a indústria de defesa verdadeiramente brasileira; é transferência de tecnologia para quem já a possui, é fazer treinamento de recursos humanos às expensas do Erário]

O reparo feito pela Marinha não invalida a constatação feita no relatório de que muitas das empresas brasileiras envolvidas no Prosub são, de fato, subsidiárias de empresas estrangeiras, com todos os potenciais riscos descritos no relatório, o mais destacado deles consistindo no subsídio para a transferência de conhecimento da empresa estrangeira para uma de suas subsidiárias, portanto, para si mesma.

No item 304, foi sugerida medida para mitigar o risco de se fazer incentivo para transferência de tecnologia da empresa estrangeira para sua subsidiária brasileira, o que, embora fosse útil para alojar conhecimento localmente, poderia resultar em sua perda, caso a subsidiária fosse fechada pela sede. A sugestão foi a admissão, nos ajustes firmados no âmbito do Prosub e H-XBR, de empresas credenciadas pelo Ministério da Defesa, como as Empresas Estratégicas de Defesa, na forma em que são definidas no art. , IV, da Lei 12.598/2012. A Marinha explica que a Lei é posterior aos contratos relativos ao Prosub, e que a possível renegociação, caso fosse aceita pela DCNS, para endereçar às EED a transferência de conhecimento, poderia encarecer o empreendimento.

De fato, a situação descrita pela Marinha explica a inconveniência da adoção da medida para os empreendimentos vigentes. Todavia, não invalida a observação com respeito a futuros projetos.

No item 398, a equipe manifestou preocupação quanto a aspectos vinculados à propriedade intelectual dos projetos contratados sob o Prosub. Levantaram-se algumas questões acerca de propriedade intelectual dos projetos, cujas cláusulas contratuais importavam restrições severas para a Marinha. Divergindo da afirmação, a Marinha apresenta excerto da cláusula 2.5 do Contrato 6, na forma e com os destaques do original abaixo reproduzidos, para justificar a conclusão de que a afirmativa da equipe difere substancialmente do que consta do contrato:

Contrato 6 (Cláusula 2.5) – “ Projetos Futuros da MARINHA . As formas de Transferência de Tecnologia, a transferência de Know how, a prestação de Assistência Técnica, a Transferência de Documentos, Treinamento e Suporte – DTS e a transferência de Informações técnicas e expertise, pela DCNS à MARINHA , e de organização da sua recepção pela MARINHA visarão ao seu completo domínio por parte da MARINHA e do seu Corpo Técnico, permitindo a livre utilização pela MARINHA de seu conteúdo para o desenvolvimento e elaboração dos futuros projetos da MARINHA , abaixo discriminados, para seu uso exclusivo, sem qualquer custo adicional ou exigência de qualquer autorização ou licença de uso adicional ...”

A manifestação da equipe não difere do que está no contrato. Observe que a “livre utilização” do conhecimento transferido será para o “desenvolvimento e elaboração dos futuros projetos da MARINHA, abaixo discriminados...” (grifamos). Há, portanto, restrições, que são (peça 83, p.34):

impedimento de construir novas embarcações com base no projeto original – cláusula 2.5, iii;

necessária observância de requisitos estabelecidos para o SN-BR e para o Estaleiro e Base Naval nos futuros projetos de submarinos nucleares brasileiros e estaleiros e bases navais – cláusula 2.5, iv e v.

Ainda sobre restrição à propriedade intelectual, ela alcança até mesmo conhecimento não oriundo dos ajustes firmados entre Marinha e DCNS. Nesse sentido, deve-se observar a limitação à exportação, constante da cláusula 2.5.1 do contrato 6, que consiste no impedimento, por 13 anos, a partir da vigência dos contratos atuais, de negócios que envolvam a venda, cessão ou transferência de submarinos de propulsão convencional distintos do S-BR, a menos que a DCNS e a Marinha concordem com a operação. Portanto, mesmo que a Marinha desenvolva seu próprio projeto de submarino convencional nesse ínterim, ela estará impedida, a menos da concordância da DCNS, de negociá-los.

Portanto, há sim restrições oriundas dos ajustes firmados com a DCNS.

Nada obstante, devem ser levados em consideração os seguintes aspectos ressaltados pela Marinha. A produção dos quatros S-BR e do SN-BR, com a assistência da DCNS, vai capacitar a Marinha a desenvolver seus próprios projetos e a construir submarinos convencionais e nucleares. A restrição de comercialização de projetos próprios durante 13 anos não é impactante porque o desenvolvimento dos quatro submarinos no ajuste atual com a DCNS, tempo durante o qual a Marinha e a indústria nacional estarão se capacitando, levará 15 anos.

Dessa forma, ainda que presentes as restrições elencadas, elas não deverão causar impacto deletério para a Marinha.

No item 399, arguiu-se falha no reconhecimento de prioridades acerca das necessidades de capacitação tecnológica da base industrial de defesa em razão de se deixar à DCNS e aos seus fornecedores, com possível conflito de interesses, a decisão sobre qual capacitação tecnológica deveria ocorrer. A Marinha não ataca a razão de fundo do aspecto ressaltado. Traz apenas informações sobre a manutenção da propriedade intelectual das criações e do uso do conhecimento produzido no âmbito do PNP (peça 82, páginas 5 e 6).

Foi arguido, no item 401, o descompasso entre a relevância das obrigações de transferência de tecnologia previstas no contrato e os mecanismos concebidos para aferir e medir a efetivação da transferência. Sendo argumentado na oportunidade que o Plano de Aceitação de Marcos prestar-se-ia fundamentalmente para viabilizar a liquidação financeira das obrigações, cumprimento formal, pouco informando sobre o cumprimento do seu objeto (cumprimento material). A Marinha ressalta (peça 82, p. 10) que, atendendo à iniciativa do Tribunal, a Secretaria de Ciência e Tecnologia e Inovação da Marinha (SecCTM) instituiu grupo de trabalho para elaborar indicadores de medição de desempenho de ToT. O sistema está atualmente em fase de implantação na Cogesn.

Especificamente no que toca às recomendações feitas na proposta de encaminhamento, os comentários são os que seguem a transcrição da proposta:

estude a oportunidade e a utilidade de aditar o contrato de transferência de tecnologia (contrato 6) para que lhe seja permitido reter a propriedade intelectual dos projetos de submarinos convencionais, o que viabilizaria a construção de novos equipamentos, ou a repotencialização dos que ora estão em construção, envolvendo custo e risco menores;

A respeito da proposição, a Marinha ressalta (peça 82, p. 11) que o eventual aditamento nesse sentido provocaria majoração dos valores contratuais em patamares de difícil previsão. Por outro lado, a modernização ou atualização dos meios não estão subordinadas a qualquer tipo de assessoria ou tutela do projetista original, o que é do interesse da Marinha.

De fato, conforme declarações anteriores, a Marinha busca, por intermédio do Prosub, capacitação completa para projeto e construção de submarinos, inclusive nucleares. Alcançado esse objetivo, é inteiramente desnecessária a propriedade intelectual dos meios em desenvolvimento. Portanto, conforme já pontuado no parágrafo 357, excluiu-se a proposta de encaminhamento contida no item 9 (ii) a do relatório preliminar (peça 63, página 63).

faça constar, em futuras contratações que envolvam transferência de tecnologia, cláusula que permita ao governo brasileiro, por meio de órgãos ou entidades públicos ou privados, deter a propriedade intelectual de projetos de desenvolvimento ou produção, que possam ser utilizados, pelo menos, com a finalidade de orientar futuras modernizações de equipamentos;

Segundo a Marinha (peça 82, p.11), a intenção pode ser buscada, mas deverá envolver considerável aumento dos custos, vez que se trata de proposta cujo interesse é apenas do lado brasileiro. No que toca a equipamentos de uso exclusivamente militar, é provável que as empresas estrangeiras não abram mão de seu patrimônio intelectual e comercial, o que foi demonstrado diversas vezes durante as negociações contratuais do Prosub.

Levando em conta a manifestação da Marinha, a recomendação contida no item 9 (ii), b do relatório preliminar (peça 63, p. 63) restou excluída. Nos termos explicitados, mais vale obter o conhecimento apenas do que ele e a propriedade intelectual do projeto a ele associado.

estabeleça indicadores para mensurar a evolução dos processos de transferência de tecnologia do Prosub, para avaliar de forma objetiva os benefícios de se onerar a aquisição/desenvolvimento de equipamentos sob o argumento de que haverá capacitação da indústria nacional, ou da própria Força; e

Consoante informado, há um sistema de medição de transferência de tecnologia em implementação que permitirá o acompanhamento e a avaliação constante do processo de ToT. Nesse caso, não há reparo a ser feito na proposta.

adote medidas de retenção de recursos humanos capacitados nos processos de transferência de tecnologia do Prosub, com vistas a garantir a transmissão dos conhecimentos adquiridos mediante transferência de tecnologia.

A Marinha informa que se vale de seu próprio pessoal civil e militar de carreira nas atividades de transferência de tecnologia. Também estão envolvidos no processo os funcionários da Empresa Gerencial de Projetos Navais (Emgepron) e os futuros profissionais da Amazônia Azul Tecnologias de Defesa S. A. (Amazul), estatais vinculadas ao Comando da Marinha (peça 82, p. 12).

Verifica-se, portanto, a adoção de medidas no sentido da recomendação. Nada obstante, ela deve ser mantida.

(iii) Determinar ao Comando da Marinha que mantenha controle de todos os custos relacionados ao Prosub e demais projetos sob sua gestão, incorporando a estes custos, entre outros, os valores pagos a título de juros e de taxa de compromisso referentes às operações de crédito contratadas para financiá-los, a fim de se obter a verdadeira dimensão do volume de recursos públicos alocados a cada projeto.

Acerca da determinação, a Marinha esclarece (peça 82, páginas 12 e 13) que, na nova filosofia do Plano Plurianual, os recursos orçamentários são contabilizados por programas (iniciativas). Especificamente para o Prosub, a Marinha solicitou e foram criadas três ações orçamentárias: 123G, implantação do estaleiro e base naval; 123H, construção do submarino nuclear; e 123I, construção dos submarinos convencionais. Todos os recursos relacionados a gastos correntes e de capital do Prosub (GND-3 e 4) estão contabilizados nessas três ações, que funcionam como centro de custos. No que se refere à amortização da dívida (GND-6), a Marinha acompanha os valores pagos a título de taxas de compromisso e juros do contrato de financiamento, por intermédio de sua Diretoria de Gestão Orçamentária, que efetua o controle detalhado dos montantes. Anualmente, a Cogesn consolida os valores pertinentes no cálculo de todos os custos do Prosub.

A determinação sugerida já vem sendo cumprida, segundo a Marinha. Não obstante, deve ser mantida e futuramente, monitorada.

Por fim, em atendimento a consulta feita no corpo do ofício que encaminhou o relatório preliminar, a Diretoria-Geral [do Material da Marinha] considera justa a preocupação da SecexDefesa com a aplicação dos recursos dos projetos auditados. Todavia, para uma adequada e completa informação à sociedade e ao Congresso, sugere, no que concerne ao Prosub, que sejam considerados todos os processos e os acórdãos decorrentes aprovados pelo Plenário do TCU bem como todas as informações, providências e esclarecimentos prestados pelos Orgãos Públicos e Empresas envolvidos, em especial, os que foram encaminhados ao Tribunal pela MB. Acerca do sigilo de dados contidos neste relatório, declara desnecessária qualquer restrição de acesso.

Conclusão

O relatório foi organizado segundo um modelo teórico que delimita fases de processos de transferência de tecnologia. Denominado Modelo de Densificação Lógica, comporta as etapas de concepção, estruturação, formalização e controle. A delimitação das ações afetas a cada uma dessas fases, construída com amparo em publicações acadêmicas, entrevistas com especialistas e gestores, leis e normas da administração pública, serviu de paradigma para a análise de ambos os empreendimentos. As constatações principais são sintetizadas a seguir.

No tocante à concepção dos projetos, concluímos que a decisão política de se aproveitar a oportunidade oferecida pelo governo francês de cooperar com o Brasil na área de defesa superou a orientação técnica dos projetos, apesar de estes serem caracterizados por sua complexidade e ineditismo.

Com isto, houve a imposição de prazo que tornou inexequível o esforço analítico prévio às negociações e às contratações acerca de elementos essenciais de um processo de inovação tecnológica, como: dimensionamento dos níveis tecnológicos pretendidos, participação de atores e de interesses relacionados à PD&I e à Base Industrial de Defesa nacional. Especificamente em relação ao Prosub, não foi suficientemente considerada a sua articulação com o Programa Nuclear da Marinha, de suma importância para a obtenção do submarino de propulsão nuclear.

Por força de um planejamento incompleto, deverá haver um esforço contínuo da Aeronáutica e da Marinha para remodelarem seus projetos a cada etapa de sua implantação, a fim de corrigir desvios e compensar uma insuficiente concepção.

Concluímos que, em razão da falta de um adequado exame das condicionantes dos processos de ToT, antes da estruturação e formalização dos projetos, o alcance dos resultados visados pelo Projeto H-XBR e pelo Prosub dependerá da capacidade da Aeronáutica e da Marinha, respectivamente, em detectar e superar os riscos que surgirem durante a execução dos empreendimentos.

Com respeito à estruturação, podemos concluir que o Prosub e o Projeto H-XBR se ressentiram de uma análise rigorosa antes da formalização dos ajustes contratuais de elementos importantes para a modelagem dos empreendimentos. Não foram previamente definidos critérios para:

identificar e selecionar os potenciais fornecedores brasileiros;

definir e controlar as metas e obrigações a serem assumidas;

delimitar os direitos de propriedade;

verificar o atendimento dos padrões de qualidade e competitividade dos parceiros nacionais, para que alcancem as metas de nacionalização da produção;

regular a aquisição de empresas de importância estratégica para a defesa por companhias estrangeiras, notadamente as recebedoras de tecnologias financiadas pelo governo;

reter recursos humanos capacitados no âmbito dos dois empreendimentos;

integrar os fornecedores de offset, setor industrial e setor de pesquisa, desenvolvimento e inovação.

Verificamos que não houve, no momento da estruturação, uma adequada análise de viabilidade econômica e financeira dos projetos e do custo de manutenção e de eventuais atualizações dos equipamentos.

Concluímos que as circunstâncias em que foram implementados o Prosub e o Projeto H-XBR não permitiram que os órgãos envolvidos dispusessem das condições mais adequadas em termos de prazo, acesso a informações, capacidades técnicas para as negociações dos contratos, análise dos riscos e oportunidades envolvidos nos empreendimentos. Isso suscita a possibilidade de que os compromissos acordados nessas condições possam ter resultado num balanceamento de custos e benefícios demasiadamente favorável aos particulares, em detrimento do interesse público.

Quanto ao momento da formalização, concluímos que a complexidade das relações estabelecidas entre os diversos agentes associados aos empreendimentos não foi acompanhada de adequada estrutura contratual. A principal causa desta incompatibilidade é a insuficiência normativa à época das contratações relacionadas ao Projeto H-XBR e ao Prosub, essencialmente fundamentadas na Lei de Licitações.

Embora a Lei 12.598/2012, resultante da conversão da Medida Provisória 544/2011, tenha inovado como marco normativo para as aquisições militares de grande vulto, ela ainda não se mostra suficiente para regrar contratações mais complexas, as quais adotam, por exemplo, engenharia contratual que se apresenta na forma de um contrato principal que se desdobra em outros contratos à medida que o projeto avança, havendo interconexões entre os vários contratos, sem que, necessariamente, se caracterizem em subcontratações.

O que assinalamos sobre a incompatibilidade da estrutura contratual dos empreendimentos em relação à complexidade das relações entre os diversos agentes envolvidos é potencializado no Prosub, pois o alcance do seu objetivo precípuo está condicionado ao êxito de ações cuja execução não se insere no arranjo contratual do próprio projeto, dentre elas as atividades previstas no PNM. Importa ressaltar também que é essencial o efetivo cumprimento das metas de Transferência de Tecnologia para a obtenção, pela Marinha, de um submarino com propulsão nuclear.

Outro aspecto importante a ser considerado na análise da adequação dos arranjos contratuais é a compatibilização dos objetos e prestações estabelecidos nas relações obrigacionais às necessidades que motivaram a implementação do projeto. Essa compatibilização foi prejudicada em razão de falhas na etapa de concepção dos empreendimentos associadas à impossibilidade de acesso a informações sobre as tecnologias antes das contratações.

Quanto à regulação dos direitos de propriedade intelectual envolvidos no Programa de Nacionalização da Produção, estes serão tratados caso a caso em contratos a serem celebrados entre as indústrias brasileiras, a DCNS e seus fornecedores envolvidos. Concluímos que essa arquitetura contratual indica falha no reconhecimento de prioridades em termos de necessidades de capacitação tecnológica da Base Industrial de Defesa por parte da Marinha, deixando esta decisão para a DCNS e seus fornecedores, em visível conflito de interesses.

No H-XBR, concluímos que a extensão dos direitos relativos à propriedade intelectual envolvidos nos projetos de cooperação industrial (ICPs) ainda resta sem o devido esclarecimento. A possibilidade do envolvimento de terceiros (fornecedores da Eurocopter) em processos de transferência de tecnologia, na condição de transferidor de conhecimento, constitui risco para a efetividade dos recursos aplicados nessas transações de compensação, pois representam investimentos já contratados e cujo direito de uso de eventuais direitos de propriedade não se sabe se poderão ser de titularidade da Aeronáutica ou de empresas nacionais.

Em relação à etapa de gerenciamento e controle dos projetos, concluímos que há, no Prosub, flagrante descompasso entre a relevância das obrigações de transferência de tecnologia previstas no contrato e os mecanismos concebidos para aferir e mensurar a efetivação dessa transferência. O instrumento contratualmente previsto para controle temporal da realização das atividades de transferência de tecnologia - o Plano de Aceitação de Marcos - presta-se fundamentalmente para viabilizar a liquidação financeira das obrigações (cumprimento formal), pouco informando sobre o cumprimento do seu objeto (cumprimento material).

Sem dúvida, a tecnologia transferida é um ativo intangível e, portanto, de difícil mensuração. Porém, devem existir critérios objetivos de aferição de desempenho aptos a medir quantitativa e qualitativamente as ações de ToT.

A interdependência da consecução dos objetivos de transferência de tecnologia em relação à execução dos demais contratos do Prosub demanda, igualmente, sistemas de gerenciamento e controle efetivos. Atrasos na absorção das tecnologias críticas acarretam atrasos na execução das obrigações previstas nos outros contratos.

Essa dinâmica se agrava, tendo em vista a lógica do funding subjacente à operação de crédito externa (buyer credit), pois os juros resultantes da aplicação da taxa de compromisso em razão de atrasos na execução do Prosub, além de elevarem o custo do projeto, formam um passivo que reduzirá os recursos públicos disponíveis para o financiamento de outras políticas públicas.

Atinente ao projeto H-XBR, verificamos que o procedimento para reconhecimento dos créditos referentes aos projetos de cooperação industrial (ICPs) ainda não se encontra definido, embora os projetos estejam em andamento. Além disso, ainda será contratada uma empresa terceirizada para acompanhar e fiscalizar os ICPs, o que reflete a incompatibilidade entre a estrutura de gestão e a de acompanhamento e a relevância do empreendimento.

Ainda a respeito da adequabilidade dos mecanismos de gerenciamento, avaliação e controle das ações de ToT contratadas, concluímos que o Programa de Nacionalização da Produção (Prosub) e os projetos de cooperação industrial (H-XBR), em suas atuais configurações, não se mostram capazes de alavancar a indústria nacional, conforme prescreve a Diretriz 22 da Estratégia Nacional de Defesa, na medida em que envolve poucas empresas controladas por capital nacional e ainda reserva a elas projetos de baixo conteúdo tecnológico.

No que tange a riscos e suas medidas mitigatórias, entendemos como uma boa prática, no Prosub, a criação da estatal Amazônia Azul Tecnologias de Defesa S.A. (AMAZUL) como forma de reduzir o risco de perda de recursos humanos capacitados. Entretanto, essa solução não impede que militares qualificados sejam afastados do projeto em razão de movimentações inerentes à carreira militar. Com respeito ao Projeto H-XBR, no entanto, não constatamos medidas objetivas para mitigar o risco de desvio de pessoal militar qualificado e mesmo de técnicos civis capacitados.

Concluímos também que o arcabouço normativo nacional não ampara uma reserva de mercado em favor de empresas de capital nacional. Isto é agravado pela ausência, no Prosub e no H-XBR, de medidas mitigatórias para o risco de participação de empresas de capital estrangeiro como beneficiárias de processos de transferência de tecnologia. Esta combinação de fatores pode resultar no uso de recursos públicos para financiar a instalação, no país, de empresas de capital estrangeiro (o que já ocorre), ou capacitar empresas de capital nacional que, posteriormente, poderão ser adquiridas por grupos estrangeiros. Estas duas possibilidades não atendem ao interesse público, na medida em que se desviam do fim visado pela END.

Finalmente, informamos que, no início dos trabalhos, identificamos o Ministério da Defesa (MD) e a Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (SAE/PR) como stakeholders importantes para a concepção, estruturação, formalização e controle do Prosub e do Projeto H-XBR.

Em relação à participação do MD nos projetos, concluímos que seu envolvimento ainda é incipiente. Num primeiro momento, concentrou-se nas negociações políticas relativas a parcerias, acordos e ajustes técnicos que balizaram a formalização dos contratos. Concretizadas as contratações, a atuação do MD vem se caracterizando por um esforço de melhoria da forma de gestão e acompanhamento dos grandes projetos, materializado na edição da Portaria MD 1.537, de 2011. Entretanto, as deficiências verificadas na concepção, estruturação, negociação e conformação jurídica do Prosub e do Projeto H-XBR, associadas às perspectivas de ampliação da demanda por produtos estratégicos de defesa, exigem a adoção de instrumentos de gestão e controle mais consistentes e integrados do que os atualmente utilizados pelo Ministério da Defesa.

Quanto à SAE/PR, esta informa (peça 28, p.1) que não se envolveu na formulação de políticas públicas específicas para apoiar o Prosub e o H-XBR, embora tenha por atribuição contribuir para a construção da agenda governamental relacionada à área da Defesa.

Propostas de encaminhamento

Ante o exposto, submetemos o presente relatório de auditoria operacional à consideração superior, propondo:

(i) Recomendar ao Ministério da Defesa (MD) que:

sistematize o processo de avaliação e aprovação de investimentos que envolvam transferência de tecnologia, sem prejuízo do estabelecimento de regras específicas por parte dos Comandos Militares, devendo a sistematização, pelo menos, refletir o nível de maturidade tecnológica do comando militar que desenvolverá o empreendimento, bem como da Base Industrial de Defesa Nacional (BID) que poderá ser beneficiada mediante acordos de transferência de tecnologia;

atualize a Portaria Normativa 764/ MD, de dezembro de 2002, no uso da competência que lhe atribui o artigo 19 do Decreto 7.970, de março de 2013, no sentido de estabelecer critérios mínimos de seleção e de inserção da indústria de defesa em empreendimentos militares que envolvam acordos de compensação, sem prejuízo do estabelecimento de parâmetros específicos por parte dos Comandos Militares em cada caso concreto;

promova a integração entre as Forças Armadas, os fornecedores de offset, o setor industrial privado e o setor de P, D & I civil e militar, de modo a evitar a duplicação de esforços em áreas de atuação que lhes sejam comuns, estimulando o compartilhamento de quadros, ideias e recursos, nos moldes da Estratégia Nacional de Defesa;

acompanhe os projetos de investimento relacionados à aquisição ou ao desenvolvimento de materiais de emprego militar de forma integrada, utilizando, por exemplo, carteira de projetos ou portfólio, em que constem informações que permitam avaliar: cumprimento de cronograma, controle de custo, controle de escopo e o histórico das alterações dessas variáveis;

acompanhe a evolução das transações de compensação dos Comandos Militares, por exemplo, por meio de banco de créditos de compensação, identificando as empresas beneficiárias e os valores a elas associados;

avalie a utilidade e a viabilidade operacional e financeira de implantar sistema informatizado de acompanhamento de investimentos do setor de defesa, com as finalidades de resguardar dados e informações, de evitar a multiplicidade de controles e de proporcionar a gestores e a outros interessados informações relevantes, fidedignas e tempestivas; e

avalie, em articulação com a Casa Civil da Presidência da República e com a Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, a necessidade de promover avanços no marco regulatório das aquisições do setor de Defesa, a fim de conferir maior segurança jurídica aos contratos celebrados pelos Comandos Militares e permitir desenhos contratuais mais adequados à complexidade das relações entre fornecedores, beneficiários de transações de offset, governo e outros intervenientes.

(ii) Recomendar ao Comando da Marinha que:

estabeleça indicadores para mensurar a evolução dos processos de transferência de tecnologia do Prosub, para avaliar de forma objetiva os benefícios de se onerar a aquisição/desenvolvimento de equipamentos sob o argumento de que haverá capacitação da indústria nacional, ou da própria Força; e

adote medidas de retenção de recursos humanos capacitados nos processos de transferência de tecnologia do Prosub, com vistas a garantir a transmissão dos conhecimentos adquiridos mediante transferência de tecnologia.

(iii) Determinar ao Comando da Marinha que mantenha controle de todos os custos relacionados ao Prosub e demais projetos sob sua gestão, incorporando a estes custos, entre outros, os valores pagos a título de juros e de taxa de compromisso referentes às operações de crédito contratadas para financiá-los, a fim de se obter a verdadeira dimensão do volume de recursos públicos alocados a cada projeto.

(iv) Recomendar ao Comando da Aeronáutica que:

intervenha nos projetos de cooperação industrial para que as indústrias selecionadas detenham os direitos de propriedade intelectual referentes às tecnologias absorvidas;

estude a possibilidade de adotar medidas de retenção de recursos humanos durante e após a execução do Projeto H-XBR, a fim de evitar que recursos públicos empregados em capacitação profissional sejam perdidos;

(v) Determinar ao Comando da Aeronáutica que:

mantenha controle de todos os custos relacionados ao Projeto H-XBR e demais projetos sob sua gestão, incorporando a estes custos, entre outros, os valores pagos a título de juros e de taxa de compromisso referentes às operações de crédito contratadas para financiá-los, a fim de se obter a verdadeira dimensão do volume de recursos públicos alocados a cada projeto; e

formalize critérios para reconhecimento dos créditos relativos aos Projetos de Cooperação Industrial, considerando, em especial, o fato de que tais processos de transferência de tecnologia se encontram em curso.

(vi) Encaminhar ao Comando da Marinha, ao Comando da Aeronáutica e à Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional da Câmara dos Deputados cópia da Decisão a ser proferida nos autos do presente processo de fiscalização e do Relatório e Voto que a fundamentarem.

(vii) Determinar, com fundamento no art. 3ºº da Lei12.5277/2011, na manifestação do Comando da Marinha (Peça 82, páginas 13 e 14) e nas classificações de sigilo registradas pelos comandos militares nos documentos que integram o processo, que se remova o sigilo do relatório de auditoria e de seus anexos e apêndices, mantendo-o sobre as demais peças do processo, na extensão do que delimita o art. 244,§ 1ºº, III, da Lei12.5277/2011, de forma que se possa dar a máxima transparência à sociedade da apreciação do Tribunal acerca do andamento do processo de transferência de tecnologia no âmbito do Programa de Submarinos da Marinha e do Projeto H-XBR, da Força Aérea.

5. Em despacho constante da peça 85, o Sr. Diretor Técnico posiciona-se em relação às conclusões da equipe técnica do seguinte modo:

HISTÓRICO

2. O Programa de Submarinos da Marinha (Prosub) objetiva o desenvolvimento da capacidade doméstica de projetar e de construir submarinos, inclusive de propulsão núcleo-elétrica. Ele alinha-se às metas consignadas no Programa Nuclear da Marinha (PNM) iniciado em 1978, que também inclui o domínio do ciclo completo do combustível físsil. O empreendimento possui elevado conteúdo de transferência de tecnologia e deverá impactar a indústria nacional. No contexto militar, ampliará acentuadamente a capacidade de dissuasão da Armada.

3. O Prosub prevê, além da construção de quatro submarinos convencionais e um nuclear, a disponibilização de uma base e de um estaleiro destinados, respectivamente, à manutenção e à construção desses ativos. Os valores estimados para a execução total dos projetos associados ao Programa de Submarinos é de R$ 27,33 bilhões a preços de junho de 20132: base e estaleiro, R$ 7,88 bilhões (2009-2016); um submarino nuclear, R$ 8,91 bilhões (2009-2025); quatro submarinos convencionais, R$ 10,54 bilhões (2010-2025). A principal contratada é a Direction des Constructions Navales Services (DCNS), empresa pública controlada pelo governo francês.

4. O projeto H-XBR destina-se ao desenvolvimento e produção, no Brasil, de 50 helicópteros de médio porte e emprego geral para os três Comandos Militares e para a Presidência da República. Ele é resultado de uma proposta da EADS3, de 13/2/2008, e envolve transferência de conhecimento para a produção local da aeronave, além da ampliação da capacidade de produção da Helibras. A principal contratada é Eurocopter, empresa europeia, por intermédio de consórcio integrado pela Helibras. O projeto foi estimado em R$ 5,11 bilhões com prazo de execução de 2008 a 2017.

5. Esta auditoria acabou por revelar-se uma tarefa extremamente complexa. A apreciação de transações envolvendo transferência de tecnologia militar era inédita nesta Corte quando do início do trabalho. A aridez do tema não tinha, portanto, na experiência anterior, um ponto de partida. Todo o conhecimento de base, necessário para permitir as interações iniciais com os auditados, teve de ser construído do zero. A preparação inicial exigiu extensa pesquisa bibliográfica, consultas a especialistas e entrevistas com gestores. Ao cabo, o esforço gerou um modelo de análise, posteriormente validado em painel, que guiou a execução da auditoria.

6. A compreensão da importância das transações de tecnologia no âmbito dos empreendimentos, objeto da fiscalização, dependia também de uma visão ampla de cada um deles, incluindo o conhecimento de aspectos gerais das tecnologias envolvidas, do significado estratégico das aquisições, da engenharia financeira envolvida nas contratações, do trâmite orçamentário, do atendimento de requisitos legais, entre outros conhecimentos.

7. O Tribunal já havia apreciado ambos os empreendimentos sob enfoques distintos, experiência que acabou por se revelar valiosa para este trabalho.

8. No caso do H-XBR, ele havia sido anteriormente auditado no bojo do TC XXXXX/2010-9 – levantamento. Segundo constatado naqueles autos, a decisão de iniciar o projeto foi de cunho político. Teve por norte atender às necessidades das Forças Armadas e, ao mesmo tempo, viabilizar o aproveitamento das possibilidades de um acordo militar entre Brasil e França, que possibilitaria a obtenção de tecnologias e o desenvolvimento da indústria doméstica. Conforme evidenciado no processo, a delimitação dos elementos definidores do Projeto H-XBR, tais como os atores e interesses envolvidos, objetivos e obrigações assumidas, ressentiu-se da ausência de um marco regulador mais formal e abrangente, compatível com a envergadura do esforço de integração de diversos agentes públicos e privados em uma iniciativa ambiciosa. O levantamento indicou a pertinência de se fazer uma auditoria na área de transferência de tecnologia. A proposição não foi contudo apreciada no bojo do acórdão 1170/2011 – TCU – Plenário em razão de haver sido noticiado pela Unidade Técnica o início da presente fiscalização.

9. Com respeito ao Prosub, quatro processos de controle externo foram autuados para fiscalizar o programa:

a) TC XXXXX/2009-9, levantamento de natureza operacional no Prosub e no Programa Nuclear da Marinha;

b) TC XXXXX/2010-7, auditoria de natureza operacional na dinâmica orçamentária e financeira do Prosub;

c) TC XXXXX/2010-2, auditoria de natureza operacional na estrutura de gestão do Prosub e do PNM;

d) TC XXXXX/2010-0, auditoria de conformidade nas obras do Estaleiro e da Base Naval de Itaguaí/RJ;

10. No TC XXXXX/2009-9, foram observados riscos para a obtenção do completo domínio do ciclo do combustível nuclear com a escala requerida, assim como, para o atendimento tempestivo das licenças ambientais e radiológicas para a instalação do laboratório de teste do protótipo do reator nuclear, considerando em especial o entrelaçamento desse propulsor com a consecução do projeto do submarino nuclear. Evidenciou-se, também, a inconsistência da distinção entre marcos e marcos críticos nos contratos do Prosub, capazes de gerar insegurança jurídica na eventualidade da aplicação de sanções. Destacou-se a inexistência de um órgão único responsável pela gestão do empreendimento, assim como a imprecisão da definição de itens relativos aos submarinos. Apontou-se a celebração de contrato de construção do estaleiro e base naval com base em preços preliminares e o início desses empreendimentos sem a obtenção prévia de licenças ambientais e nucleares. Também foi destacado o elevado risco para o projeto da gestão orçamentária do governo federal.

11. Ao cabo, foi prolatado o Acórdão 2176/2010-P. No decisum, além de ser determinada a ciência dos principais resultados havidos na auditoria ao Comando da Marinha, Ministério da Defesa e Comissões de Relações Exteriores do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, foi expedido um alerta à Casa Civil, ao Ministério do Planejamento e Orçamento e ao Ministério da Fazenda de que eventuais contingenciamentos e atrasos no cumprimento de obrigações financeiras relacionadas aos contratos do Programa de Submarinos poderiam dar ensejo ao pagamento de vultosas multas e, ainda, comprometer todo o sucesso da iniciativa governamental em questão e gerar prejuízos ao erário e a toda a sociedade brasileira

12. No trabalho seguinte, TC XXXXX/2010-7, foram constatados impactos danosos ao empreendimento decorrentes da gestão orçamentária e financeira do governo. Verificou-se o aumento de despesas em razão do pagamento de taxas de compromisso em escala maior do que a prevista no cronograma de implantação dos projetos e da atualização monetária nos contratos comerciais. Identificou-se o risco de perda de credibilidade e de desgaste da imagem do país por atrasos oriundos da gestão orçamentário-financeira irregular. Conforme proposto e acolhido pelo Acórdão 1039/2011 – TCU – Plenário, determinou-se aos órgãos envolvidos na execução e no aporte de recursos ao projeto que adotassem medidas para garantir a alocação, de forma continuada, dos recursos financeiros necessários ao Prosub, de modo a garantir-lhe a execução e evitar seu encarecimento.

13. O trabalho realizado sobre a estrutura de gestão do Prosub e do Programa Nuclear da Marinha, TC XXXXX/2010-2, constatou a ausência de gerenciamento de riscos; a carência de recursos humanos para o corpo gerencial dos programas; a ausência de estruturação analítica do programa que permitisse a clara visualização de todas as frentes de trabalho e suas inter-relações; a baixa capacitação e experiência em gerenciamento de projetos da equipe de gerenciamento dos programas; entre outros achados de relevo. A partir das constatações havidas, foi editado o Acórdão 1314/2011 – TCU – Plenário que, entre outras recomendações, sugeriu ao Comando da Marinha que: instituísse uma unidade de coordenação do Programa (conjunto de iniciativas destinadas à obtenção de submarinos, inclusive o nuclear, e das condições de projetá-los, construí-los e operá-los, “Prosub + PNM”); elaborasse uma sistemática para identificação, avaliação e tratamento de riscos do Programa; implementasse medidas para capacitação e retenção de profissionais para o Programa; elaborasse a estrutura analítica do Prosub que estabelecesse, com precisão, o escopo, os objetivos, as responsabilidades e as interligações (dependências e precedências) de todos os subprogramas, projetos e ações, a fim de garantir a devida integração desses componentes e a demarcação do conjunto de todas as ações envolvidas no Programa.

14. Na auditoria de que trata o TC XXXXX/2010-0, foram fiscalizadas as obras de construção da base e do estaleiro naval integrantes do Programa de Submarinos. Foi constatada, inicialmente, a inexistência de projeto básico global e a incompletude do projeto básico da Unidade de Fabricação de Estruturas Metálicas, que impediam a delimitação dos riscos técnicos associados ao empreendimento e dos recursos para financiá-lo. Além disso, evidenciou-se a ocorrência de sobrepreço, superfaturamento e de gestão orçamentário-financeira irregular. Como consequência, foi sugerida a suspensão cautelar das obras. Tendo optado por oitiva prévia, a continuidade da apreciação do empreendimento levou à edição do Acórdão 711/2013 – P em que se deliberou pela necessidade: de se verificar a implementação, pela Marinha, de compensações devido a pagamentos com sobrepreço; de interromper o uso irregular de conta bancária; de se proceder à apreciação dos preços dos projeto básico global (apresentado posteriormente à conclusão do relatório em que foi constatada sua inexistência); de se verificar os controle internos da Diretoria de Obras Civis da Marinha (encarregada do empreendimento). Essas medidas ainda estão sendo implementadas.

ACHADOS

15. Do conjunto de auditorias realizadas em ambos os empreendimentos, verificou-se que a cessão do conhecimento foi o elemento determinante para a escolha dos fornecedores principais. Assim, este trabalho teve por objetivo avaliar o processo de transferência de tecnologia inserto nos ajustes firmados para a consecução do Programa de Submarinos da Marinha e do Projeto H-XBR da Força Aérea.

16. Como mencionado no item 5, a apreciação dos processos de transferência de tecnologia demandou a formulação de um modelo de análise. Conforme preconiza o modelo, há quatro momentos ou fases em processos dessa natureza: a concepção, a estruturação, a formalização e o controle. Nesse arranjo, passa-se progressivamente do mapeamento geral das necessidades e das restrições envolvidas no negócio (concepção) para a definição sistêmica, clara e atualizada dos projetos, subprojetos, atividades, tarefas envolvidas e seus respectivos objetivos e objetos (estruturação). Essa visão integrada dos elementos necessários à condução do projeto, que deve ser obtida na segunda fase, define o arcabouço para a formalização dos contratos, quando são firmados os ajustes que delimitam as relações jurídicas (formalização). Na etapa final, cuida-se de garantir a presença de elementos de controle que minimizem riscos e assegurem o alcance dos objetivos (controle).

17. Especificamente, conforme estabelecido no modelo, a análise da fase de concepção previa verificar se haviam sido delimitados os objetivos visados, identificadas as fontes de financiamento e realizada a apreciação preliminar das vulnerabilidades e oportunidades associadas ao empreendimento, assim como da sustentabilidade (continuidade) dos empreendimentos.

18. Com respeito à fase subsequente, que cuida da arquitetura do investimento, procurou-se verificar se houve a conformação dos processos de transferência de conhecimento/tecnologia aos objetivos das políticas e planos governamentais, ao desenvolvimento da indústria de defesa e ao incentivo do setor de pesquisa, desenvolvimento e inovação.

19. No tocante à fase de formalização, tratou-se de verificar a existência de estrutura contratual que abarcasse a precisa definição dos critérios de seleção de atores que participariam da absorção do conhecimento a ser transferido e dos parâmetros que regulam os direitos de propriedade dos desenvolvimentos oriundos do processo de transferência do conhecimento.

20. Por fim, na fase derradeira, foram considerados os mecanismos de controle implementados para assegurar a efetiva apropriação do saber e o correto uso do novo conhecimento pelas entidades beneficiadas.

21. Mais rica em detalhes no tópico conclusão do relatório, a síntese dos achados é vertida a seguir.

22. Com respeito à fase de concepção dos empreendimentos, argui-se que a decisão política de se aproveitar oportunidade oferecida pela França, de cooperar com o Brasil na área de defesa, resultou em imposição de prazos exíguos para o esforço analítico prévio acerca dos elementos essenciais para a implementação de um processo de inovação tecnológica. Assim, houve limitação de tempo para o estabelecimento de critérios para seleção e participação de atores do segmento industrial, de pesquisa, desenvolvimento e inovação, bem assim para a delimitação dos níveis de conhecimento que deveriam ser adquiridos.

23. Acerca da estruturação dos empreendimentos, conclui-se não terem sido previamente delimitados os critérios para: identificar e selecionar os potenciais fornecedores brasileiros; definir e controlar metas e obrigações a serem assumidas pelos intervenientes; delimitar os direitos de propriedade; atestar o atendimento dos padrões de qualidade e competitividade dos parceiros nacionais; controlar o alcance das metas de nacionalização da produção; regular a aquisição de empresas de importância estratégica para a defesa; reter pessoal qualificado no âmbito dos empreendimentos. Ainda com respeito à estruturação, verificou-se ausência de análise pormenorizada da viabilidade econômica e financeira dos investimentos e dos custos da manutenção e das eventuais atualizações dos meios a serem obtidos antes da formalização contratual.

24. Com respeito à etapa de formalização, considera-se que o arcabouço legal disponível à época das contratações não comportava a complexidade das relações estabelecidas entre os diversos intervenientes nos empreendimentos, tendo resultado em inadequada estruturação contratual. Embora a Lei 12.598/2012, resultante da conversão da Medida Provisória 544/2011, tenha inovado como marco normativo para as aquisições militares de grande vulto, ela ainda não se mostra suficiente para regrar contratações mais complexas, as quais adotam, por exemplo, engenharia contratual que se apresenta na forma de um contrato principal que se desdobra em outros contratos à medida que o projeto avança, havendo interconexões entre os vários ajustes sem que, necessariamente, se caracterizem em subcontratações.

25. Outro aspecto mencionado, especificamente associado ao Programa de Submarinos, diz respeito à sua dependência pela conclusão do Programa Nuclear da Marinha. É no âmbito deste Programa que a Marinha desenvolve o protótipo do reator nuclear, etapa essencial a ser atingida para que o Prosub seja levado a termo.

26. Aponta-se a falta de uma regulação geral dos direitos de propriedade em ambos os empreendimentos. No caso do Prosub, esse ajuste é feito caso a caso nos contratos firmados entre a DCNS e suas fornecedoras, em uma situação propícia ao conflito de interesses. No H-XBR, a possibilidade de absorção de tecnologias por subsidiárias da transferidora complica a definição do detentor do direito de propriedade do conhecimento.

27. No que concerne à etapa de gerenciamento e controle, verificou-se a necessidade de se estabelecerem critérios objetivos para a aferição da transferência de tecnologia. A absorção dos conhecimento é crítica para a implementação dos projetos sendo que falhas ou atrasos nessa área podem impossibilitar a concretização dos objetivos colimados nos dois empreendimentos.

28. Conforme relacionado neste parecer, o Tribunal tem acompanhado o desenrolar do Programa de Submarinos (Prosub) e do Projeto de Helicópteros da Força Aérea (H-XBR). Muito do que foi no passado realizado já resultou em impactos importantes para os empreendimentos, com especial destaque para as medidas adotadas pela Marinha ainda antes da conclusão do trabalho conduzido sob o TC XXXXX/2010-2, em decorrência dos questionamentos realizados durante a execução da auditoria, que consistiram: na introdução de ferramentas de gestão de projeto; no ajuste estabelecendo obrigações recíprocas entre os responsáveis pelo Programa de Submarinos e pelo Programa Nuclear; na captação de recursos humanos; na ampliação da estrutura de governança do Prosub (peça relativa ao pronunciamento da unidade).

29. De igual forma, a atuação havida no TC XXXXX/2010-7, descrita no item 12, muito provavelmente influenciou a decisão do governo de inserir o Prosub e o H-XBR no Programa de Aceleracao do Crescimento, contribuindo, nesse sentido, para a redução dos riscos oriundos da gestão orçamentária para a consecução de ambos. No Acórdão que apreciou a auditoria, foi recomendado ao Ministério da Fazenda, ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e à Casa Civil que: acompanhassem sistematicamente os cronogramas de execução contratual e de realização de desembolsos do Prosub, de modo a minimizar incompatibilidades entre os prazos contratados e a liberação de limites de gastos ao Ministério da Defesa, com o objetivo de evitar a execução antieconômica do programa; e avaliassem, de forma sistemática, se o custo dos eventuais contingenciamentos aplicados sobre os investimentos ligados ao Prosub, que contam com recursos advindos de financiamento externo, seria efetivamente menor que os ganhos advindos do eventual incremento do resultado primário, no caso concreto, com a redução dos investimentos do Prosub.

30. À semelhança das atuações passadas, acredito que a presente auditoria deverá produzir reflexos positivos para ambos os investimentos.

31. Uma última anotação sobre transferência de conhecimento. A operação das novas plataformas também vai depender do desenvolvimento de um conjunto de novos saberes, em especial porque divergem bastante, em sistemas, capacidades, armamentos, porte, performance, entre outras características, das atualmente empregadas..

32. Vejamos o caso do submarino nuclear. Essa plataforma irá exigir toda uma nova doutrina de operação, em especial, por conta de sua enorme capacidade e da complexidade de seus sistemas. Em consequência, exigirá, também, uma nova doutrina de treinamento das tripulações.

33. O abandono dessa embarcação, por dano irrecuperável, demandará o atendimento de requisitos muito mais estritos do que no caso de um submarino com propulsão diesel-elétrica devido ao risco muito maior que representa seu sistema propulsor para o meio ambiente. O próprio resgate da tripulação pode ter como complicador sua eventual contaminação com material radioativo, o que exigirá o emprego de novos procedimentos médicos e de segurança radiológica.

34. Os planos de contingências para a eventualidade de acidentes radioativos, que precisarão ser estabelecidos, agora não se restringirão a pontos fixos, como no caso de reatores fixos em terra. Devido à mobilidade do reator naval, esses planos, além de cobrirem a área das bases onde ele vier a ser ancorado, e do estaleiro em que estiver sendo construído ou manutenido, também deverão considerar a área em torno do próprio submarino. Mesmo o descomissionamento desse tipo de meio exigirá protocolos de ação inteiramente novos para a Marinha.

35. Esses são aspectos relacionados à transferência de tecnologia que não foram pontualmente cuidados no relatório de auditoria, mas que são relevantes para o sucesso do empreendimento e sua continuidade.

ENCAMINHAMENTO

36. Observo que as manifestações dos gestores não invalidaram os achados ou mesmo questionaram seus fundamentos, de forma que é possível afiançar que as constatações havidas neste processo são procedentes e as recomendações nele contidas, pertinentes.

37. Assim, manifesto minha concordância com as conclusões e o encaminhamento declinados no relatório de auditoria.

6. O Sr. Secretário de Controle Externo, por sua vez, anui à proposta de encaminhamento acima transcrita, acrescentando apenas a comunicação dos termos do presente feito ao Sr. Jairo Cândido, Diretor-Titular do Departamento de Indústria de Defesa – Comdefesa da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo.

7. A peça 83 dos autos refere-se à solicitação do Comandante de Comunicações e Guerra Eletrônica do Exército de envio de Relatórios referentes à transferência de tecnologia do Programa de Desenvolvimento de Submarinos (PROSUB) e do Projeto HXBR, com a finalidade de orientar as atividades de transferência de tecnologia no âmbito do Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras (SISFRON).

É o relatório.

VOTO

A presente auditoria operacional, decorrente de determinação contida em despacho por mim exarado nos autos do TC XXXXX/2011-2, teve como foco os processos de transferência de tecnologia (ToT) de dois programas militares de grande importância estratégica para o país: o Programa de Desenvolvimento de Submarinos (Prosub) e o Projeto H-XBR. Ao longo da ação de fiscalização, avaliou-se a conformidade com o ordenamento jurídico (principalmente em relação aos Decretos nºs 5.484/2005 e 6.703/2008), os modelos de transferência de tecnologia adotados, a forma e a efetividade da articulação entre órgãos e entidades públicas e privadas envolvidas, além das práticas de gestão e controle utilizadas nos programas.

2. Os mecanismos de transferência de tecnologia são objeto de estudos teóricos que, no Brasil, estão atrasados em duas décadas se comparados com países centrais como Estados Unidos e Inglaterra (Stal & Fujino, 2002, apud Garnica & Torkomian, 2009, p. 625) . Além disso, o tema transferência de tecnologia (ToT) é relativamente novo aqui e considerado emergente no resto do mundo (Reisman, 2004) . Por estas razões, a presente auditoria operacional tem um caráter de pioneirismo que me leva a louvar a competência com que ela foi levada a efeito pela equipe de técnicos deste Tribunal.

3. Entre os modelos teóricos existentes, o da tripla hélice de Etzkowitz &Leydesdorf (2000) , coloca o governo na função de articulação, estímulo e suporte às relações de transferência de tecnologia, de forma a criar um ambiente propício à inovação , à geração e à difusão do conhecimento necessário ao desenvolvimento da sociedade. As políticas públicas de inovação tecnológica, portanto, devem ser formuladas de modo que os investimentos sejam convertidos inteiramente em benefício da sociedade. No entanto, como veremos a seguir, historicamente o Brasil tem se caracterizado pela falta de articulação entre empreendedores, representados pela base industrial e tecnológica existente, e formuladores de políticas públicas de ciência, tecnologia e inovação (CTI), acarretando distanciamento entre os investimentos públicos de CTI e a demanda por inovação do setor privado. (Closs & Ferreira, 2012, pp. 419, 420 e 431) .

4. A questão fulcral no processo de transferência de tecnologia é que ele só se completa e se torna efetivo quando satisfeitas duas condições: a) a disposição do transferidor em transferir a tecnologia; e b) o receptor deve ter meios de absorver o conhecimento transferido (Takahashi, 2005, p. 256, apud Dias & Porto, 2013, p. 266) . Para que isso seja atingido em qualquer prática compensatória de offset, como é chamada, é preciso ter claros os objetivos, o nível da capacidade técnico-científico e industrial do país, a existência de tecnologias locais passíveis de serem utilizadas ou aprimoradas, as estimativas de custos dos ativos a serem desenvolvidos e a capacidade técnico-científica e industrial para a absorção e a aplicação da tecnologia transferida. Ao longo da leitura do relatório acima transcrito, percebe-se que muitos desses procedimentos não foram observados em sua integridade e nem as condições foram avaliadas pelos órgãos envolvidos no Prosub e no Projeto H-XBR, segundo esses mesmos órgãos reconhecem.

5. Essas dificuldades vêm de muito, vez que a transferência de tecnologia na área militar não é novidade no Brasil. Ela remonta, no mínimo, aos anos seguintes ao término da Segunda Guerra Mundial, quando o Brasil e a Argentina tiveram a oportunidade única de contratar os serviços de equipes de técnicos e cientistas alemães para a transferência de tecnologias militares que não interessavam às forças de ocupação vitoriosas.

6. À época, a estrutura de pesquisa e de produção de material bélico de ambos os países era muito precária se comparada à existente na Alemanha, mas era a melhor que se poderia encontrar na América Latina. Apesar das parcas condições existentes, equipes inteiras de pessoal, com alto nível de qualificação técnica e científica, foram contratadas por ambos os países (Stanley, 2004) .

7. Inicialmente encarregadas de projetar equipamentos sofisticados, essas equipes não levaram em conta necessidades e características dos países anfitriões, e os resultados confirmaram as conclusões dos estudos históricos sobre transferência de tecnologia: só quando é possível adaptar as tecnologias importadas às condições locais é possível falar em êxito no processo de transferência, e tal adaptação, por sua vez, só é possível quando existirem condições tecnológicas e conhecimentos locais adequados (Rosenberg, 1982 e Polland, 1987, apud Stanley, 2004) .

8. Ao contrário do que se poderia pensar, a rejeição de tecnologias avançadas não deve ser avaliada necessariamente como evidência de atraso tecnológico, mas como uma decisão informada, tomada com base em um conhecimento profundo das necessidades e das possibilidades locais (Radkau, 1989, pp. 11-22, apud Stanley, 2004) .

9. Temos um exemplo de tentativa frustrada de implantação de tecnologia avançada em nossa História: o helicóptero Beija-flor foi desenhado pelo projetista alemão Focke após o fracasso de seu projeto mais ambicioso, chamado Convertiplano. O Beija-flor resultou de um duro aprendizado das autoridades da Força Aérea Brasileira, que passaram a estipular os projetos a serem desenvolvidos pelas equipes estrangeiras, concentrando-se em tecnologias apropriadas à nossa realidade.

10. Outra mostra do acerto desse posicionamento foi o sucesso comercial da aeronave Bandeirante, que, com sua simplicidade, robustez e adequação às necessidades do país, foi resultado do abandono das tentativas anteriores de produzir tecnologia sofisticada, ainda que tenha representado custos muito superiores ao que seria razoável (Stanley, 2004).

11. Como o oferecimento de offset faz parte do processo de barganha entre os fornecedores de equipamentos militares para convencer seus compradores a fechar negócio (Waller, 2003. p. 226) , acredito que havia pelo menos alguma margem de manobra para negociar termos mais favoráveis ao interesse público antes da fase de formalização, com tempo suficiente para definir os escopos das tecnologias a serem transferidas, dimensionar os níveis tecnológicos e aprofundar-se nas informações sobre a tecnologia ofertada.

12. Os grandes interesses nacionais não justificam a atitude adotada. Não procede a afirmação de que os valores empregados no Prosub são irrisórios diante dos benefícios que o alcance de seus objetivos trará para a defesa e proteção dos recursos naturais do país. Só seria um argumento plausível se os recursos públicos fossem ilimitados, o que não condiz com a realidade. A otimização do emprego dos recursos públicos é imperiosa para todo e qualquer gestor, uma vez que recursos despendidos sem o retorno em um montante no mínimo equivalente ao esforço de toda a sociedade para obtê-lo, tem os mesmos resultados negativos que os desvios de finalidade e as malversações, entre eles estão necessidades sociais prementes, tais como saúde, segurança e educação, insatisfeitas pela péssima qualidade dos serviços públicos prestados.

13. Deste modo, entendo que a decisão política de aproveitar imediatamente a oportunidade de cooperação tecnológica Brasil-França, sem que se tivesse uma noção clara da capacidade de absorção tecnológica da Base Industrial de Defesa, um planejamento prévio de metas a serem alcançadas e uma análise rigorosa dos termos propostos pela outra parte, não respeitou as lições da História.

14. Por conta da ausência de uma análise prévia das condicionantes dos processos de transferência de tecnologia, acredito que o sucesso do Prosub e do Projeto H-XBR dependerá mais uma vez da nossa capacidade de detecção e superação dos riscos surgidos ao longo do cumprimento dos termos contratuais. O relatório transcrito acima traz um conjunto de impropriedades e oportunidades verificadas na concepção, estruturação, formalização e controle dos projetos, como veremos resumidamente a seguir.

II

15. A conclusão da fase de concepção do projeto H-XBR em 22 dias é uma mostra contundente da ênfase dada ao aproveitamento da oportunidade oferecida pela França, o que refletiu na exiguidade do tempo disponibilizado aos órgãos envolvidos, como o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), para fazer as análises necessárias para evitar várias das distorções verificadas.

16. As circunstâncias em que nasceram os dois projetos também impossibilitaram que órgãos institucionalmente imbuídos de competência e poder legal interferissem de forma benéfica em todo o processo.

17. A análise prévia dos projetos de transferência por parte do MDIC teve como principal obstáculo a exiguidade dos prazos. Apesar disso, algumas impropriedades foram evitadas com antecedência e outros estão sendo corrigidos aos longo da execução dos contratos no âmbito do Projeto H-XBR. Entre as falhas iniciais, estavam a ausência de especificação das empresas participantes de cada projeto e das instituições de pesquisa nacionais que desenvolveriam as atividades em conjunto com o Consórcio Helibras-Eurocopter (Nota Técnica XXXXX/CGAE/2008, peça 24, p. 13 e 14).

18. Outro reflexo importante da falta de tempo hábil foi o fato de que a fase de prospecção e escolha dos atores privados importantes para o pleno desenvolvimento dos projetos ou não foi feita ou foi feita apenas pela contratada. Nem mesmo foi avaliada a relação custo/benefício da criação de uma planta industrial pública ou privada para execução do projeto H-XBR.

19. Como resultado, o que se observou é que grande parte das empresas beneficiadas pela capacitação promovida pelas contratadas estrangeiras são, na verdade, subsidiárias brasileiras de fornecedores de insumos de suas matrizes, contrariando a meu ver o estabelecido na Diretriz 22 da Estratégia Nacional de Defesa (capacitação da indústria nacional de defesa para a conquista da autonomia em tecnologias indispensáveis à defesa).

20. Essa situação é muito preocupante, pois, além delas não representarem efetivamente a Base Industrial de Defesa, torna-se muito difícil exigir a contrapartida aos regimes especiais previstos em lei, uma vez que fica obstaculizado o pleno exercício do poder estratégico do Estado brasileiro sobre essas empresas, já que estão submetidas ao alvedrio de seus acionistas controladores estrangeiros. Em última análise, os recursos públicos envolvidos nos processos de transferência examinados estão sendo utilizados em favor da capacitação de mão de obra na instalação de subsidiárias estrangeiras de fornecedores, que, provavelmente, já dominam a tecnologia repassada desde sua origem.

21. Ressalvo que o Prosub tem a particularidade de não envolver a Base Industrial de Defesa no início do projeto e sim posteriormente, após a absorção da tecnologia pela Marinha do Brasil, nos termos previstos no Plano de Nacionalização da Produção (PNP). No entanto, ainda não se sabe os critérios da seleção e como se dará a transferência de tecnologia em favor das empresas brasileiras beneficiadas. Por sua vez, os critérios de avaliação e seleção dos futuros fornecedores, por parte da contratada Helibras, não é transparente e até o momento há clara prevalência de subsidiárias de empresas estrangeiras, o que, a meu ver, representa um risco inaceitável para o propósito de capacitar e dar autonomia tecnológica à indústria nacional de defesa.

22. Constatou-se que entre as 20 empresas selecionadas para o PNP vinculado ao Prosub, apenas quatro não são subsidiárias de fornecedores europeus da contratada. Uma alternativa, a meu ver, viável ao menos em termos jurídicos, é operacionalizar futuramente os conceitos legais de “Empresa Estratégica de Defesa – EED”, “sócios ou acionistas brasileiros” e “sócios ou acionistas estrangeiros’, na seleção das empresa participantes dos ICPs (H-XBR) e PNP (Prosub), nos seguintes termos do art. , incisos IV, XI e XII da Lei nº 12.598/2012:

Art. 2º. Para os efeitos desta Lei, são considerados:

(...)

IV - Empresa Estratégica de Defesa - EED - toda pessoa jurídica credenciada pelo Ministério da Defesa mediante o atendimento cumulativo das seguintes condições:

a) ter como finalidade, em seu objeto social, a realização ou condução de atividades de pesquisa, projeto, desenvolvimento, industrialização, prestação dos serviços referidos no art. 10, produção, reparo, conservação, revisão, conversão, modernização ou manutenção de PED no País, incluídas a venda e a revenda somente quando integradas às atividades industriais supracitadas;

b) ter no País a sede, a sua administração e o estabelecimento industrial, equiparado a industrial ou prestador de serviço;

c) dispor, no País, de comprovado conhecimento científico ou tecnológico próprio ou complementado por acordos de parceria com Instituição Científica e Tecnológica para realização de atividades conjuntas de pesquisa científica e tecnológica e desenvolvimento de tecnologia, produto ou processo, relacionado à atividade desenvolvida, observado o disposto no inciso X do caput;

d) assegurar, em seus atos constitutivos ou nos atos de seu controlador direto ou indireto, que o conjunto de sócios ou acionistas e grupos de sócios ou acionistas estrangeiros não possam exercer em cada assembleia geral número de votos superior a 2/3 (dois terços) do total de votos que puderem ser exercidos pelos acionistas brasileiros presentes; e

e) assegurar a continuidade produtiva no País;

(...)

XI - Sócios ou Acionistas Brasileiros:

a) pessoas naturais brasileiras, natas ou naturalizadas, residentes no Brasil ou no exterior;

b) pessoas jurídicas de direito privado organizadas em conformidade com a lei brasileira que tenham no País a sede e a administração, que não tenham estrangeiros como acionista controlador nem como sociedade controladora e sejam controladas, direta ou indiretamente, por uma ou mais pessoas naturais de que trata a alínea a; e

c) os fundos ou clubes de investimentos, organizados em conformidade com a lei brasileira, com sede e administração no País e cujos administradores ou condôminos, detentores da maioria de suas quotas, sejam pessoas que atendam ao disposto nas alíneas a e b;

XII - Sócios ou Acionistas Estrangeiros - as pessoas, naturais ou jurídicas, os fundos ou clubes de investimento e quaisquer outras entidades não compreendidas no inciso XI do caput.

Parágrafo único. As EED serão submetidas à avaliação das condições previstas no inciso IV do caput na forma disciplinada pelo Ministério da Defesa.

23. A mesma deficiência apresentou a seleção das instituições de pesquisa, desenvolvimento e inovação por parte do Consórcio Helibras/Eurocopter, uma vez que os critérios ainda não são claros. Assim, diante desses fatos, entendo que o envolvimento do Comando da Aeronáutica e do MDIC na moldagem dos requisitos de participação no Projeto H-XBR é essencial.

III

24. A teoria da agência defende a existência de interesses divergentes entre os participantes da relação de transferência de tecnologia, em razão da separação entre a propriedade e o gerenciamento do capital imaterial transferido (Closs & Ferreira, 2012, p. 424). É na fase da formalização que ocorre o momento ideal para a promoção do encontro desses interesses naturalmente divergentes, com vistas a aparar arestas e tentar a máxima satisfação possível entre as partes contratantes.

25. No entanto, se as fases de concepção e estruturação dos projetos foram marcadas pela precariedade das análises e pela insuficiência dos prazos, as análises dos aspectos financeiro, econômico e jurídico dos contratos, típicos da fase da formalização, também sofreram com a exiguidade do tempo disponível. Em acréscimo, a legislação regulamentadora se mostrou insuficiente para reger relações contratuais tão complexas como as envolvidas nos projetos de transferência de tecnologia. Um dos resultados mais preocupantes foi a ausência de uma avaliação criteriosa dos preços contratados.

26. De resto, a formalização das relações entre as partes também se mostrou insuficiente diante da complexidade de agentes com interesses ora antagônicos, ora complementares. Como resultado, também se percebeu que a regulação dos direitos de propriedade intelectual se mostrou sem a devida definição no caso do H-XBR. O mesmo ocorreu com o Prosub, com o agravante de que algumas disposições consubstanciam posicionamento desvantajoso ou contrário aos interesses nacionais, a exemplo da proibição de uso do projeto de construção dos submarinos de propulsão convencional (S-BR) em outras embarcações que não sejam as quatro já contratadas, dificultando modernizações futuras.

27. Por essa razão, é necessário atentar para a questão da obsolescência da tecnologia transferida, tendo em vista a longa duração dos projetos e o fato de que é muito pouco crível que um país ou indústria bélica tenha interesse de repassar para terceiros o que há de mais moderno em termos de tecnologia militar. Assim, deve-se reforçar a salvaguarda contra a obsolescência dos equipamentos e tecnologias obtidos no Prosub e H-XBR, mesmo diante da reconhecida experiência na modernização de meios navais, haja vista os obstáculos contratuais para a modernização e a replicação, impingidos por força da reserva dos direitos de propriedade intelectuais em favor das contratadas.

28. No termos contratuais firmados no âmbito do Prosub, verificou-se a condicionalidade da obtenção do objeto principal à realização de contrapartidas (Cláusula 3.1 do Contrato 6) que, para serem satisfeitas, exigem a própria transferência de tecnologia contratada ou a ação de terceiros não vinculados formalmente ao projeto, como os agentes do Programa Nuclear da Marinha. A ausência de uma integração consolidada e efetiva entre os dois programas, na minha visão, é o principal risco que o Prosub corre de não construir o almejado submarino nuclear, trazendo perdas materiais vultosas. Por esta razão, entendo que se deva acrescentar à proposta da equipe técnica recomendação no sentido de que se adotem providências para afastar tal risco.

29. Outra característica desfavorável encontrada nos contratos firmados é a ausência de qualquer relação contratual formalizada entre as empresas beneficiárias do Programa de Nacionalização da Produção (PNP) com o Comando da Marinha, fragilizando ainda mais o controle do adimplemento da obrigação de transferência de tecnologia e praticamente anulando a capacidade do Poder Público de submeter essas empresas aos interesses estratégicos do país.

30. Chama ainda a atenção a duplicidade de obrigações de transferência de tecnologia, coincidentes na Cláusula 2.1 do Contrato 6 e no Anexo A do Contrato 8. Caso não se atente para essa falha, pagar-se-á duplamente a contratada por meio de créditos de offset.

30. Enfim, diante das circunstâncias relatadas pela equipe técnica, entendo que resta ao Poder Público agir com presteza e conhecimento diante dos óbices representados pelas desvantagens assumidas nos respectivos contratos, de forma a maximizar os benefícios obtidos pelos processos de transferência de tecnologia. Entendo ser possível que se dê continuidade aos procedimentos de correção das falhas contratuais por meio de negociação e assinatura dos respectivos termos aditivos, sob a égide da prevalência do interesse público, da proporcionalidade e da razoabilidade.

IV

31. Os instrumentos de fiscalização da execução dos contratos, muitas vezes restritos a um simples acompanhamento do cumprimento do cronograma de atividades de treinamento e ao atesto do envio de documentos por parte das contratadas, são claramente limitados e insuficientes para o monitoramento de um objeto tão complexo e intangível como a transferência de tecnologia.

32. Esses instrumentos necessitam de um aprimoramento urgente, de modo que possam ser utilizados preferencialmente durante a execução contratual de todos os termos, pois o seu uso permite a correção tempestiva de falhas e o desvio de obstáculos que porventura se apresentem ao adimplemento das obrigações. Além disso, a eficiência desses instrumentos permitirá que o cumprimento das fases dos projetos sejam atestados com mais precisão e rapidez, diminuindo o custo com o pagamento desnecessário de taxas de compromisso sobre o crédito contratado e não utilizado.

33. As iniciativas de elaboração de indicadores de transferência de tecnologia em estudo vieram a se efetivar após a realização da presente ação de fiscalização, de forma que a utilização desses indicadores permitirá que se verifique a conformidade de processos contratados, o grau de transferência de know how para a Base Industrial de Defesa e o nível de absorção de conhecimento pelos técnicos treinados.

34. Em meados de junho de 2011, um grupo de trabalho foi constituído no âmbito do Prosub para estudar índices de mensuração de transferência de tecnologia. Encontram-se também em fase de elaboração e implantação os procedimentos de acompanhamento e reconhecimento de créditos referentes aos projetos de cooperação industrial (ICP) no âmbito do H-XBR, graças ao um termo de cooperação firmado entre o Ministério da Defesa e o MDIC.

35. Entre os instrumentos de mensuração deve-se dar destaque ao monitoramento dos índices de nacionalização dos componentes dos helicópteros produzidos no âmbito do H-XBR, pois há indícios de que a meta de 50% de nacionalização de componentes, na entrega do último lote, pode não ser alcançada, haja vista a forma como estão sendo executados os 22 projetos de cooperação industrial (ICPs) vinculados ao projeto. Como já comentado anteriormente, nesses ICPs, a forte presença e relevância de empresas que são subsidiárias de fornecedores estrangeiros da Eurocopter, e a ênfase dada a projetos industriais de montagem de componentes importados e de mera manutenção dos equipamentos, atribuídos às empresas que não o são, representam indícios preocupantes de que a meta possa não ser alcançada.

36. Enfim, apesar do reconhecido esforço do Ministério da Defesa (MD) no aperfeiçoamento dos procedimentos de acompanhamento e gestão dos projetos, as deficiências de concepção, estruturação e formalização jurídica existentes em seu nascedouro exigem maior coordenação do órgão com os Comandos Militares. O monitoramento após a transferência, a exemplo do escritório de ToT da Unicamp (INOVA), poderia incluir, por exemplo, atividades estruturadas e sistemáticas de apoio à resolução de conflitos ou dificuldades no alcance de metas acordadas e acompanhamento do recebimento dos relatórios previstos durante o desenvolvimento da tecnologia, além dos pagamentos efetuados (Dias & Porto, 2013, p. 279) .

37. Outra questão relevante diz respeito à dificuldade de retenção de pessoal capacitado, em razão dos baixos salários e remoções obrigatórias. A criação de empresas públicas como a Amazul (Amazônia Tecnologia de Defesa) é uma forma de oferecer salários mais atraentes a profissionais de alto nível que efetivamente retém a memória e a expertise dos projetos de transferência de tecnologia. No entanto, entre esses profissionais existem militares, o que traz dificuldades adicionais, pois, além da impossibilidade de oferecimento de uma remuneração diferenciada, a retenção do pessoal militar tem como principal obstáculo as remoções mandatórias entre as unidades militares.

38. A esse respeito, a diretriz de número 15 da Estratégia Nacional de Defesa (aprovada pelo Decreto nº 6.703/2008) estabelece a criação de uma política de otimização do emprego de recursos humanos de modo a dimensionar as três forças armadas para atender adequadamente ao disposto na Estratégia Nacional de Defesa. Logo, entendo não ser razoável que uma regra costumeira ou mesmo uma norma positivada se sobreponha aos interesses estratégicos do país, uma vez dispostos no exercício de competência constitucional privativa por meio do Decreto nº 6.703/2008. Daí a necessidade de sopesamento entre os princípios da hierarquia e disciplina, normalmente alegados como substrato das remoções de militares, e o da supremacia do interesse público.

39. Por fim, concluo que os dois projetos realmente são de importância capital para o nosso país que, enquanto potência emergente detentora de recursos naturais invejáveis e preciosos como os campos petrolíferos do pré-sal, a região amazônica e a chamada Amazônia Azul, precisa aumentar sua capacidade de dissuasão em relação a ameaças externas. Apesar das falhas apontadas, há espaço para os aperfeiçoamentos necessários, que devem ser adotados e acompanhados pari passu pelos órgãos e entidades competentes, sem prejuízo dos esforços de fiscalização redobrados por parte deste Tribunal. Deste modo, entendo que se pode maximizar a utilização da capacidade brasileira de adaptação e improvisação já demonstrada historicamente, de forma que ela se repita e surta plenamente seus efeitos, trazendo êxito para as duas empreitadas.

40. Em relação à solicitação de envio de cópia por parte do Comandante de Comunicações e Guerra Eletrônica do Exército (peça 83), entendo razoável e até salutar que ela seja acolhida, tendo em vista o fim a que ela se propõe (orientar as atividades de transferência de tecnologia no âmbito do Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras - SISFRON).

Destarte, acolho, com os devidos ajustes, a proposta da Unidade Técnica e Voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação deste Plenário.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 30 de outubro de 2013.

RAIMUNDO CARREIRO

Relator

ACÓRDÃO Nº 2952/2013 – TCU – Plenário

1. Processo TC XXXXX/2011-0

2. Grupo I, Classe de Assunto V – Relatório de Auditoria de Natureza Operacional

3. Interessada: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública - SECEXDEFES

4. Órgãos/entidades: Comando da Marinha e Comando da Aeronáutica/MD

5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública - SECEXDEFES

8. Advogados constituídos nos autos: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Auditoria de Natureza Operacional, realizada com vistas a avaliar a conformação jurídica, a modelagem, a articulação institucional e as práticas de gestão e controle adotadas no Programa de Desenvolvimento de Submarinos (Prosub) e no Projeto H-XBR.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. com arrimo no art. 250, inciso III, do Regimento Interno, recomendar ao Ministério da Defesa (MD) que:

9.1.1. sistematize o processo de avaliação e aprovação de investimentos que envolvam transferência de tecnologia, sem prejuízo do estabelecimento de regras específicas por parte dos Comandos Militares, devendo a sistematização, pelo menos, refletir o nível de maturidade tecnológica do comando militar que desenvolverá o empreendimento, bem como o da Base Industrial de Defesa Nacional (BID) que poderá ser beneficiada mediante acordos de transferência de tecnologia;

9.1.2. atualize a Portaria Normativa 764/ MD, de dezembro de 2002, no uso da competência que lhe atribui o artigo 19 do Decreto 7.970, de março de 2013, no sentido de estabelecer critérios mínimos de seleção e de inserção da indústria de defesa em empreendimentos militares que envolvam acordos de compensação, sem prejuízo do estabelecimento de parâmetros específicos por parte dos Comandos Militares em cada caso concreto;

9.1.3. promova a integração entre as Forças Armadas, os fornecedores de offset, o setor industrial privado e o setor de P, D & I civil e militar, de modo a evitar a duplicação de esforços em áreas de atuação que lhes sejam comuns, estimulando o compartilhamento de quadros, ideias e recursos, nos moldes da Estratégia Nacional de Defesa;

9.1.4. acompanhe os projetos de investimento relacionados à aquisição ou ao desenvolvimento de materiais de emprego militar de forma integrada, utilizando, por exemplo, carteira de projetos ou portfólio, em que constem informações que permitam avaliar: cumprimento de cronograma, controle de custo, controle de escopo e o histórico das alterações dessas variáveis;

9.1.5. acompanhe a evolução das transações de compensação dos Comandos Militares, por exemplo, por meio de banco de créditos de compensação, identificando as empresas beneficiárias e os valores a elas associados;

9.1.6. avalie a utilidade e a viabilidade operacional e financeira de implantar sistema informatizado de acompanhamento de investimentos do setor de defesa, com as finalidades de resguardar dados e informações, de evitar a multiplicidade de controles e de proporcionar a gestores e a outros interessados informações relevantes, fidedignas e tempestivas; e

9.1.7. avalie, em articulação com a Casa Civil da Presidência da República e com a Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, a necessidade de promover avanços no marco regulatório das aquisições do setor de Defesa, a fim de conferir maior segurança jurídica aos contratos celebrados pelos Comandos Militares e permitir desenhos contratuais mais adequados à complexidade das relações entre fornecedores, beneficiários de transações de offset, governo e outros intervenientes.

9.2. nos termos do art. 250, inciso III, do Regimento Interno, recomendar ao Comando da Marinha que:

9.2.1. estabeleça indicadores para mensurar a evolução dos processos de transferência de tecnologia do Prosub, para avaliar de forma objetiva os benefícios de se onerar a aquisição/desenvolvimento de equipamentos sob o argumento de que haverá capacitação da indústria nacional, ou da própria Força; e

9.2.2. adote medidas de retenção de recursos humanos capacitados (pessoal civil ou militar) nos processos de transferência de tecnologia do Prosub, com vistas a garantir a transmissão dos conhecimentos adquiridos mediante transferência de tecnologia;

9.2.3. efetive, por todos os meios disponíveis, a integração entre o Prosub e o Programa Nuclear da Marinha, de forma a garantir o pleno alcance das metas de ambos os projetos.

9.3. com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno, determinar ao Comando da Marinha que mantenha controle de todos os custos relacionados ao Prosub e demais projetos sob sua gestão, incorporando a estes custos, entre outros, os valores pagos a título de juros e de taxa de compromisso referentes às operações de crédito contratadas para financiá-los, a fim de se obter a verdadeira dimensão do volume de recursos públicos alocados a cada projeto.

9.4. com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno, recomendar ao Comando da Aeronáutica que:

9.4.1. intervenha nos projetos de cooperação industrial para que as indústrias selecionadas detenham os direitos de propriedade intelectual referentes às tecnologias absorvidas;

9.4.2. estude a possibilidade de adotar medidas de retenção de recursos humanos (pessoal civil ou militar) durante e após a execução do Projeto H-XBR, a fim de evitar que recursos públicos empregados em capacitação profissional sejam perdidos;

9.5. determinar ao Comando da Aeronáutica que:

9.5.1. mantenha controle de todos os custos relacionados ao Projeto H-XBR e demais projetos sob sua gestão, incorporando a estes custos, entre outros, os valores pagos a título de juros e de taxa de compromisso referentes às operações de crédito contratadas para financiá-los, a fim de se obter a verdadeira dimensão do volume de recursos públicos alocados a cada projeto; e

9.5.2. formalize critérios para reconhecimento dos créditos relativos aos Projetos de Cooperação Industrial, considerando, em especial, o fato de que tais processos de transferência de tecnologia se encontram em curso.

9.6. encaminhar ao Comando da Marinha, ao Comando da Aeronáutica, Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional da Câmara dos Deputados, Departamento de Indústria de Defesa – Comdefesa da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo – FIESP e ao Comando de Comunicações e Guerra Eletrônica do Exército, cópia integral da peça 84 e deste acórdão, bom como do Relatório e do Voto que o fundamentam.

9.7. determinar, com fundamento no art. da Lei nº 12.527/2011, na manifestação do Comando da Marinha (Peça 82, páginas 13 e 14) e nas classificações de sigilo registradas pelos comandos militares nos documentos que integram este processo, que se remova o sigilo do relatório de auditoria e de seus anexos e apêndices, mantendo-o sobre as demais peças do processo, na extensão do que delimita o art. 24, § 1º, III, do mesmo diploma, de forma que se possa dar a máxima transparência à sociedade da apreciação do Tribunal acerca do andamento do processo de transferência de tecnologia no âmbito do Programa de Submarinos da Marinha e do Projeto H-XBR, da Força Aérea.

9.8. arquivar os presentes autos.

10. Ata nº 39/2013 – Plenário.

11. Data da Sessão: 30/10/2013 – Extraordinária de Caráter Reservado.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: não há.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (na Presidência), Raimundo Carreiro (Relator), José Jorge e José Múcio Monteiro.

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)

BENJAMIN ZYMLER

(Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO

na Presidência

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral, em exercício

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Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/tcu/315753782/inteiro-teor-315753941

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