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19 de Maio de 2024
  • 2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 6 anos

Detalhes

Processo

Órgão Julgador

Primeira Câmara

Partes

Julgamento

Relator

WALTON ALENCAR RODRIGUES

Documentos anexos

Inteiro TeorTCU_PC_02633620154_d8276.rtf
Inteiro TeorTCU_PC_02633620154_c8f7d.pdf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC XXXXX/2015-4

GRUPO I – CLASSE I – Primeira Câmara

TC XXXXX/2015-4

Natureza: Prestação de Contas - Exercício: 2014

Órgão: Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior

Exercício: 2015

Responsáveis: Adalberto Fazzio (098.449.371-91); Adalberto Grassi Carvalho (584.876.111-68); Adalberto Luis Val (823.590.328-87); Adriano Mendes de Almeida (702.810.681-00); Aloisio Nonato (050.380.067-87); Ana Maria Ferreira Leite (311.361.681-68); Arlindo Philippi Junior (077.958.749-91); Benedicto Fonseca Filho (239.968.891-00); Carlos Alberto Aragão de Carvalho Filho (337.000.447-04); Carlos Roberto Jamil Cury (115.080.278-20); Carmen Moreira de Castro Neves (352.259.20187); Denise de Menezes Neddermeyer (151.373.841-00); Fábio de Paiva Vaz (666.431.121-68); Glaucius Oliva (045.686.168-83); Glauco Antonio Truzzi Arbix (518.652.118-34); Gustavo Jardim Portella (785.517.491-53); Ildeu de Castro Moreira (166.541.45615); Isac Almeida de Medeiros (396.664.414-20); Izabel Lima Pessoa (305.166.761-72); Jean Marc Georges Mutzig (145.926.811-34); Jesualdo Pereira Farias (112.745.143-04); Joao Carlos Teatini de Souza Clímaco (056.063.901-59); Jorge Almeida Guimarães (048.563.847-91); Jouhanna do Carmo Menegaz (061.485.259-50); João Fernando Gomes de Oliveira (036.284.63831); Livio Amaral (173.032.300-68); Luis Filipe de Miranda Grochocki (935.117.441-72); Luiz Davidovich (532.487.597-04); Luiz Fernandes Dourado (246.767.561-00); Marcio de Castro Silva Filho (467.482.886-49); Maria Beatriz Moreira Luce (014.210.18004); Marilene Maria Augusto Vieira (223.045.761-68); Mauro Antonio da Silva Sa Ravagnani (482.846.029-20); Naomar Monteiro de Almeida Filho (060.177.035-87); Otavio Guilherme Cardoso Alves Velho (037.642.907-06); Paulo Antonio Skaf (674.083.628-00); Paulo César Duque Estrada (550.092.717-53); Paulo Speller (244.242.691-91); Ricardo Menna Barreto Felizzola (210.532.510-68); Rita de Cássia Barradas Barata (007.316.62865); Robson Braga de Andrade (134.020.566-15); Romeu Weliton Caputo (030.868.756-66); Sergio da Costa Cortes (489.499.57787); Targino de Araujo Filho (020.111.718-57); Vivian de Almeida Gregori Torres (124.642.968-30); Wanderley de Souza (347.341.807-25); Weder Matias Vieira (577.367.151-49)

Representação legal: Rodrigo do Nascimento Santos (23416/OABCE) e outros, representando Jesualdo Pereira Farias.

SUMÁRIO: PRESTAÇÃO DE CONTAS. EXERCÍCIO DE 2014. REGULARIDADADE. QUITAÇÃO PLENA. DETERMINA PROVIDÊNCIAS À CAPES E AO FNDE PARA EVITAR A ACUMULAÇÃO INDEVIDA DE BOLSAS. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS. RECURSO DE

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC XXXXX/2015-4

RECONSIDERAÇÃO. CONHECIMENTO. NÃO PROVIMENTO.

RELATÓRIO

Adoto, como relatório, a instrução da Secretaria de Recursos (peças XXXXX-58), que contou com a anuência do MPTCU, representado pelo Procurador Júlio Marcelo de Oliveira (peça 59):

INTRODUÇÃO

1. Cuida-se de recurso de reconsideração (peça 44) interposto pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação/FNDE contra o Acórdão de Relação 1.397/2017-TCU-1ª Câmara (peça 25), relator o Exmo. Ministro Bruno Dantas (Peça 25), em sede de prestação de contas anual ordinária da Capes - Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior.

1.1. A deliberação recorrida apresenta o seguinte teor (no que interessa à análise do recurso, com destaque para o item recorrido):

“1.7. Determinar à CAPES que:

1.7.1 . implemente procedimentos estruturados de verificação entre os bancos de dados da CAPES e do FNDE, a fim de se evitar a acumulação indevida de bolsas por parte dos bolsistas da CAPES, e informe a este Tribunal sobre as medidas adotadas;

1.7.2. adote medidas para reaver os valores pagos indevidamente aos bolsistas pela acumulação de bolsas da CAPES com as do FNDE, em infringência aos normativos vigentes, garantindo o contraditório e ampla defesa aos bolsistas, informando posteriormente a este Tribunal sobre os resultados obtidos;

1.8. Determinar ao FNDE que implemente procedimentos que visem evitar a concessão indevida de bolsas de estudo e pesquisa a beneficiários que já recebam bolsas da CAPES e do CNPq;

1.9. Determinar à Secex Educação que monitore o cumprimento dessas determinações”.

HISTÓRICO

1.2. Cuidam os autos da prestação de contas anuais das Capes - Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior, relativas ao exercício de 2014.

1.3. Análises empreendidas pela Secex Educação no relatório de gestão da Capes, bem como no relatório de auditoria anual de contas que o sucedeu, elaborado pela CGU-SFC, deram conta de irregularidades concernentes à acumulação irregular de bolsas por bolsistas da Capes, que indicaram prejuízo potencial aos cofres públicos de R$ 33.147.040,84.

1.4. Foram identificados 7.477 bolsistas, de um total de 320.277 (2,33%), acumulando bolsas da Capes e do FNDE, em inobservância da legislação que rege o tema.

1.5. A proposta da CGU recomendou à Capes que implementasse procedimentos estruturados de verificação de bancos de dados da CAPES e do FNDE para evitar a acumulação de bolsas, bem como adotar medidas para reaver os valores pagos indevidamente aos 7.477 bolsistas (peça 5, p. 26).

1.5. A proposta da unidade técnica (peça 21) considerou não ser possível olvidar a potencial boa-fé dos beneficiários das bolsas de estudo em comento, antes de determinar o ressarcimento imediato dos valores recebidos pelos bolsistas, face ainda à complexidade da legislação envolvida, motivo pelo qual propôs determinar à Capes que analisasse individualmente

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os casos de acumulação de bolsas, tomando as providências necessárias à reposição do erário, quando cabível, e que especificasse, conjuntamente com o FNDE, em normativo conjunto, quais bolsas de estudo e pesquisa concedidas por essas entidades são cumuláveis e quais não são.

1.7. Em manifestação à peça 24, o Ministério Público junto ao TCU, em parecer da lavra do Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, divergiu do encaminhamento sugerido pela unidade técnica, considerou que o recebimento de bolsas do FNDE não seria incompatível com a acumulação de bolsas dos programas Universidade Aberta do Brasil (UAB) e do Plano Nacional de Formação de Professores de Educação Básica (Parfor), mas também com os demais programas listados pela CGU, com base nas informações disponíveis no próprio site do FNDE, motivo pelo qual propôs:

a) determinar à Capes que implementasse procedimentos estruturados de verificação entre os bancos de dados da Capes e do FNDE, a fim de se evitar a acumulação indevida de bolsas pelos bolsistas da Capes;

b) determinar à Capes que adotasse medidas para reaver os valores pagos indevidamente aos bolsistas pela acumulação de bolsas da Capes com as do FNDE, garantindo o contraditório e a ampla defesa aos bolsistas, e;

c) determinar ao FNDE que implementasse procedimentos que visem evitar a concessão indevida de bolsas de estudo e pesquisa a beneficiários que já recebam bolsas da Capes e do CNPq.

1.8. Prolatado o Acórdão 1.397/2007-TCU-1ª Câmara (peça 25), nos termos propostos pelo MP/TCU, o FNDE opôs embargos de declaração, que foram conhecidos e rejeitados pelo Tribunal (peça 40). Em seu voto (peça 41), o Exmo. Min. Relator dos embargos, Bruno Dantas, salientou que o inconformismo do FNDE com a alegada sobrecarga de trabalho a ele imposta pelo TCU deveria ser dirimida pelo Ministério da Educação, a quem deveria deduzir sua insatisfação.

1.9. Irresignado, o FNDE interpõe recurso de reconsideração contra o item 1.8 do acórdão vergastado, por meio da Procuradoria Federal junto ao órgão (peça 44).

EXAME DE ADMISSIBILIDADE

1.8. O Exmo. Ministro-Relator do recurso, Walton Alencar Rodrigues (despacho à peça 49), conheceu do recurso de reconsideração interposto (peça 44), para suspender os efeitos do subitem 1.8 do Acórdão 1.397/2017-TCU-1ª Câmara (peça 25), nos termos do exame de admissibilidade realizado pela Serur (peça 46).

EXAME DE MÉRITO

2. Delimitação

2.1. Constitui objeto do presente recurso definir se

a) houve falha no endereçamento da determinação feita pelo TCU ao FNDE, porquanto seria o MEC o gestor das bolsas;

b) a obrigação primária de estabelecer controles de duplicidade de pagamento seria da Capes e não do FNDE.

3. Da determinação endereçada ao FNDE e da suposta omissão na citação (peça 44, p. 14)

3.1. A AGU, em preliminar, assevera que o FNDE é apenas o responsável pelo pagamento das bolsas de auxílio, mas que os responsáveis por sua concessão são todos órgãos vinculados ao Ministério da Educação/MEC, tais como Secretaria de Educação Básica (SER), Secretaria de

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Educação Superior (SESC), Secretaria de Educação Continuada; Alfabetização, Diversidade e Inclusão (SECADO e Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica (SETEC).

3.2. Informa-se tratar-se de bolsas pagas pelo FNDE a profissionais que atuam em cursos cujos programas são geridos pelo MEC, motivo pelo qual deveria a União ter sido citada, já que a concessão das bolsas e auxílios é de responsabilidade das Secretarias do Ministério da Educação, nos termos das Leis 11.273/2006, 11.507/2007, 11.907/2009 e 11.692/2008, dentre outras normas.

3.3. Esclarece que a Portaria MEC nº 975/2010 atribui à Autarquia apenas a responsabilidade pelo pagamento das bolsas de auxílio, não sendo correto atribuir a qualidade de “agência de fomento” ao FNDE.

3.4. Informa ainda que o pagamento das bolsas de auxílio é realizado pelo Fundo por meio do Sistema de Gestão de Bolsas (SGB), sendo que os procedimentos envolvidos nas várias fases de pagamento não são centralizados no FNDE nem no MEC. Argumenta que a distribuição de responsabilidades na cadeia de pagamento de bolsas decorreria da impossibilidade de apenas um órgão supervisionar o cumprimento mensal das responsabilidades de todos os envolvidos, e envolve inclusive as instituições de ensino, o que justificaria a divisão e segregação de responsabilidades.

3.5. Entende o recorrente ser necessária a intimação da União no presente processo, com a anulação dos atos praticados a partir da resposta do FNDE (peça 18) à oitiva do TCU (peça 14), vez que as decisões do Tribunal irão impactar os programas geridos pela União, por intermédio do MEC.

Análise:

3.6. A fim de melhor ajuizar sobre a preliminar suscitada, convém analisar os normativos indicados pelo recorrente em suas razões.

3.7. Segundo o disposto na Lei 11.273/2006, atualizada pela Lei 11.947/2009, que autoriza a concessão de bolsas de estudo e de pesquisa a participantes de programas de formação inicial e continuada de professores para a educação básica, a autorização para concessão de bolsas é feita tanto para o FNDE quanto para a Capes (art. 1º). Adicionalmente, poderão ser concedidas bolsas a professores que atuem em programas de formação inicial e continuada de funcionários de escola e de secretaria de educação (art. 1º, § 4º, da Lei).

3.8. Além disso, o art. 3º estabelece que as bolsas serão concedidas diretamente ao beneficiário, nos termos de normas expedidas pelas instituições concedentes (Capes e FNDE), mediante a celebração de termo de compromisso, sendo as dotações orçamentárias respectivas consignadas anualmente à Capes e ao FNDE (art. 4º da Lei).

Art. 1º Ficam o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE e a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - Capes autorizados a conceder bolsas de estudo e bolsas de pesquisa no âmbito dos programas de formação de professores para a educação básica desenvolvidos pelo Ministério da Educação, inclusive na modalidade a distância, que visem: (...)

§ 4º Adicionalmente, poderão ser concedidas bolsas a professores que atuem em programas de formação inicial e continuada de funcionários de escola e de secretarias de educação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como em programas de formação profissional inicial e continuada, na forma do art. 2º desta Lei.

.........

Art. 3º As bolsas de que trata o art. 2º desta Lei serão concedidas diretamente ao beneficiário, por meio de crédito bancário, nos termos de normas expedidas pelas respectivas

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instituições concedentes, e mediante a celebração de termo de compromisso em que constem os correspondentes direitos e obrigações.

Art. 4º As despesas com a execução das ações previstas nesta Lei correrão à conta de dotações orçamentárias consignadas anualmente ao FNDE e à Capes, observados os limites de movimentação, empenho e pagamento da programação orçamentária e financeira anual.

3.9. Já a Lei 11.507/2007, com a redação dada pela Lei 12.269/2010, trata do chamado auxílio de avaliação educacional, concedido a servidores ou colaborador eventual que participem de processos de avaliação de instituições, cursos e projetos a ser executada pelo INEP, pela Capes ou pelo FNDE, em decorrência do exercício de docência ou pesquisa no ensino básico ou superior, público ou privado. Da mesma forma que a lei anterior, as despesas correspondentes correrão à conta de dotações orçamentárias consignadas diretamente à Capes, ao Inep e ao FNDE (art. , da Lei 11.507/2007).

3.10. A referida Lei 11.507/2007 incluiu ainda o § 3º no art. da Lei 10.880/2004 que trata das bolsas para custeio de atividades desenvolvidas pelos alfabetizadores no âmbito do Programa Brasil Alfabetizado, cujo pagamento deverá observar as normas expedidas pelo FNDE:

Art. 8º.....

§ 3º A bolsa referida no § 1º do art. 11 desta Lei poderá ser paga ao voluntário diretamente pela União, observadas as normas do FNDE.

Art. 11. As atividades desenvolvidas pelos alfabetizadores no âmbito do Programa Brasil Alfabetizado são consideradas de natureza voluntária, na forma definida no art. 1o e seu parágrafo único da Lei no 9.608, de 18 de fevereiro de 1998.

§ 1º O alfabetizador poderá receber uma bolsa para atualização e custeio das despesas realizadas no desempenho de suas atividades no Programa.

3.11. Já a Lei 11.947/2009 apenas atualizou a redação do § 4º no art. , da Lei 11.273/2006, que autorizava o FNDE a conceder bolsas a professores que atuem em programas de formação inicial e continuada de funcionários de escola e de secretarias de educação, parágrafo esse atualizado pela Lei 11.947/2009, que incluiu a Capes também como concessora das bolsas.

3.12. Por fim, a Lei 11.692/2008, que dispõe sobre o Programa Nacional de Inclusão de Jovens – Projovem, com o objetivo de promover sua reintegração educacional, qualificação profissional e desenvolvimento humano, e cujas modalidades Projovem Urbano e Projovem Campo – Saberes da Terra, autoriza as transferências de recursos executada pelo FNDE diretamente aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, sem necessidade de convênios, acordo, contrato ou congênere. Não se trata, portanto, de programa de concessão de bolsas de estudo ou pesquisa.

3.13. Compulsando a instrução lavrada no âmbito da Secex Educação (peça 21, p. 9), identificam-se normas relativas a outros Programas geridos pelo FNDE, dentre as quais a Lei 12.801/2013, que cuida do Programa denominado “Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa”, política voltada para o suporte à formação continuada dos professores alfabetizadores e formação inicia e continuada de professores com capacitação para a educação especial, com o objetivo de promover a alfabetização de estudantes até os 8 anos de idade ao final do 3º ano do ensino fundamental básico.

3.14. Segundo consta da Resolução 6/2016/CD/FNDE/MEC, que estabelece orientações e diretrizes para o pagamento das bolsas no âmbito do Pacto, compete ao Fundo (art. 7º, II):

a) providenciar, por ocasião da primeira solicitação de pagamento de bolsa, a abertura de conta-benefício específica, na agência do Banco do Brasil S/A indicada entre as disponíveis no

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SGB, para cada um dos bolsistas da Formação Continuada de Professores Alfabetizadores cujos cadastros pessoais estejam registrados naquele sistema informatizado;

b) efetivar o pagamento mensal das bolsas concedidas pela SEB/MEC, depois de atendidas pelo gestor nacional da Formação Continuada de Professores Alfabetizadores e pelos coordenadores-gerais e adjuntos das IES as obrigações estabelecidas nesta resolução;

c) suspender o pagamento das bolsas sempre que ocorrerem situações que justifiquem a medida, inclusive por solicitação da SEB/MEC;

d) manter o SGB em operação para possibilitar o cadastramento dos bolsistas e a solicitação de pagamento das bolsas por parte dos coordenadores- gerais ou adjuntos da Formação nas IES, bem como permitir a homologação das informações por parte do gestor nacional;

e) monitorar o pagamento de bolsas junto ao Banco do Brasil S/A;

f) fornecer relatórios periódicos sobre o pagamento de bolsas à SEB/MEC;

g) prestar informações à SEB/MEC, sempre que solicitadas;

h) divulgar informações sobre o pagamento das bolsas no portal eletrônico www.fnde.gov.br;

3.15. Ou seja, depreende-se das normas listadas que, não obstante o processo de concessão de bolsas envolver diversos intervenientes – Ministério da Educação, Instituições Federais de Ensino Superior, Capes, Cnpq – o FNDE não atua como mero repassador de recursos para pagamento de bolsas, mas como verdadeiro agente gestor dos programas, expedindo inclusive normas regulamentares a respeito, e com atribuições de acompanhamento e controle conforme bem consignou o Ministério Público de contas em seu parecer (peça 24):

No tocante ao Pacto Nacional pelo Fortalecimento do Ensino Médio – instituído pela Portaria-MEC n. 1.140/2013 –, a Unidade Técnica aduz que tal programa “se enquadra no inciso II do art. 1º da Lei 11.273/2006”, verificando-se “a impossibilidade legal de acumulação entre os programas que se enquadram na Lei, a saber, as que são concedidos pela Capes (Parfor, Pibid e UAB) com o Pacto Nacional pelo Fortalecimento do Ensino Médio, concedido pelo FNDE” (peça 21, p. 16).

Reforça esse entendimento o disposto no artigo 19, § 4º, da Resolução-FNDE n. 51/2013 – critérios e normas para bolsas de estudo e pesquisa no âmbito do Pacto Nacional pelo Fortalecimento do Ensino Médio –, no sentido de que “é vedado ao participante do [referido programa] o recebimento de mais de uma bolsa de estudo, pesquisa e desenvolvimento de metodologias educacionais, cujo pagamento tenha por base a Lei nº 11.273/2006”.

Por fim, quanto ao Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa, a Unidade Técnica observou que o artigo , parágrafo único, da Portaria-MEC n. 867/2012 (“O MEC poderá conceder bolsas para os orientadores de estudo e professore s alfabetizadores, nos termos da Lei nº 11.273, de 2006, com valores e critérios regulamentados em resolução específica do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE”), que institui o programa, insere-o no âmbito da Lei 11.273/2006, estando assim abrangido pela vedação prevista no artigo , § 3º, dessa lei.

Confirma esse entendimento o fato de o artigo 19, § 4º, da Resolução-FNDE n. 4/2013 – estabelece orientação e diretrizes para pagamento de bolsas de estudo e pesquisa para a Formação Continuada de Professores Alfabetizadores, no âmbito do Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa – estabelecer que é “vedado ao participante da Formação Continuada de Professores Alfabetizadores o recebimento de mais de uma bolsa de estudo, pesquisa e desenvolvimento de metodologias educacionais, cujo pagamento tenha por base a Lei nº 11.273/2006. (Destaques acrescidos)

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3.16. Desse modo, desnecessária a intimação da União para a consecução da determinação expedida ao FNDE, no item 1.8, do Acórdão 1.397/2017-TCU-1ª Câmara:

1.8. Determinar ao FNDE que implemente procedimentos que visem evitar a concessão indevida de bolsas de estudo e pesquisa a beneficiários que já recebam bolsas da CAPES e do CNPq;

3.17. Eventuais dificuldades operacionais enfrentadas pelo FNDE para a execução de tais controles devem ser dirimidas entre a Autarquia e o Ministério da Educação, pois, conforme consignado no voto condutor (peça 41) do Acórdão 3.884/2017-TCU-1ª Câmara (peça 40), que julgou embargos de declaração opostos pelo FNDE, não compete a esta Corte de Contas:

...disciplinar como se dará a distribuição interna de atribuições no âmbito do poder executivo para fazer valer as determinações emanadas por esta Corte. Para isso há o órgão regulador, que, no caso, é o Ministério da Educação (MEC), a quem o recorrente pode se dirigir para deduzir sua insatisfação.

3.18. Não merece prosperar, portanto, a preliminar suscitada pelo recorrente.

4. Da obrigação primária de estabelecer controle de duplicidades de pagamento.

4.1. O recorrente aponta equívoco no Acórdão recorrido, que aponta o FNDE como “agência de fomento”, por conta do relatório de auditoria da Capes, elaborado pela CGU.

4.2. Assevera que o FNDE não ostenta sequer atividade arrecadatória, e suas receitas são auferidas pela Receita Federal do Brasil, não ostentando a autarquia, pois, status de agência de fomento.

4.3. Assevera que tendo a Capes estabelecido, por Portaria própria, que as bolsas de auxílio devidas por seu público alvo não podem ser cumuladas com bolsas geridas pelo MEC e pagas pelo FNDE, caberia à própria Capes estabelecer os procedimentos que visem evitar a concessão indevida de bolsas de estudo e pesquisa a beneficiários que já recebam bolsas da Capes e do CNPq.

4.4. Cita a grande quantidade de processos judiciais junto à Justiça Federal onde os beneficiários de bolsas pleiteiam a inexigibilidade de devolução de recursos recebidos de boa-fé, em face de Portaria emanada da própria Capes, não tendo o FNDE concorrido para a referida instrução infralegal, tendo em vista a distinção do público-alvo e a diversidade das bolsas de auxílio pagas pelo FNDE, frente às bolsas pagas pela Capes e pelo CNPq.

4.5. Assim, defende que incumbiria à Capes e não ao FNDE, dar cumprimento às limitações impostas na Portaria da Capes.

Análise:

4.6. Não assiste razão ao recorrente.

4.7. A determinação exarada pelo Tribunal não se deu em função somente da interpretação dada pela CGU à natureza do FNDE como agência de fomento, mas em razão de suas atribuições como agente do Ministério da Educação em suas políticas educacionais, utilizando-se para isso, inclusive, de dotações orçamentárias para ele designadas, bem como a captação e canalização dos recursos para o financiamento de projetos de ensino e pesquisa, inclusive bolsas de estudo, conforme os artigos e da Lei 5.537/1968:

Art. 1º É criado, com personalidade jurídica de natureza autárquica, vinculado ao Ministério da Educação e Cultura, o Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação. (Artigo com redação dada pelo Decreto-lei nº 872, de 15/09/1969).

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Art. 2º O INDEP tem por finalidade captar recursos financeiros e canalizá-los para o financiamento de projetos de ensino e pesquisa, inclusive alimentação escolar e bolsas de estudo, observadas as diretrizes do planejamento nacional da educação. (Destaques acrescidos)

4.8. Merece destaque a observação feita pelo Ministério Público de Contas em seu parecer (peça 24, p. 7):

Além disso, ainda que se admita que o FNDE não constitui típica agência de fomento, tem-se que, conforme já referido, a antiga Portaria-Capes n. 96/2013 e sua sucessora, a Portaria-Capes n. 46/2016, eram suficientemente abrangentes ao ponto de abarcar o FNDE entre as instituições públicas previstas na vedação de acumulação de bolsa de estudos e pesquisa, vedação cujo sentido teleológico é precisamente impedir a acumulação por um mesmo beneficiário.

4.9. Em acréscimo, cumpre evidenciar que a determinação do TCU se baseou não somente nos normativos da Capes, mas do Ministério da Educação e do próprio FNDE, tais como a Portaria-MEC nº 1.140/2013, a Resolução-FNDE nº 51/2013, a Portaria-MEC nº 867/2012, a Resolução-FNDE nº 4/2013, e o próprio site do Fundo, que estabelece em sua página http://www.fnde.gov.br/programas/bolsaseauxilios/eixos-de-atuacao/acumulacao-de-bolsas,

acesso em 2/2/2018:

Não é permitida a acumulação de bolsas em qualquer dos Programas de Formação de Profissionais da Educação Básica regulamentados pela Lei no 11.273/2006. Essa lei proíbe expressamente o bolsista de receber bolsa em mais de um programa, seja de formação inicial (pagamento feito pela CAPES) seja de formação continuada (pagamento feito pelo FNDE).

Programas de formação continuada de profissionais da educação básica – regidos pela Lei nº 11.273/2006

Conselhos Escolares;

Escola da Terra;

Escola de Gestores;

Escolas Interculturais de Fronteiras;

E-tec Brasil;

Formação de Tutores;

Formação pela Escola;

Gestar II;

Mais Educação;

Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa;

Pacto Nacional pelo Fortalecimento do Ensino Médio;

Pradime;

Pró-Conselho;

PROEI – Especialização em Educação Infantil;

ProInfo;

Projovem Campo – Ensino e Pesquisa;

Renafor (SEB e SECADI);

Saberes Indígenas na Escola;

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Saúde na Escola.

A Lei nº 11.273/2006 também proíbe o acúmulo das bolsas pagas pelo FNDE com aquelas pagas pela CAPES, em programas de formação inicial de profissionais da educação básica – Universidade Aberta do Brasil (UAB) e Parfor.

(Saiba mais no Portal Capes)

Os bolsistas tutores do PET – Programa de Educação Tutorial também estão impedidos de acumular a bolsa desse programa com qualquer outro tipo de bolsa. Essa proibição está expressa na Portaria MEC nº 976, de 27 de julho de 2010.

Também vale ressaltar que acumular o recebimento de bolsas é uma situação excepcional, pois tal prática é proibida no âmbito de vários programas e instituições que concedem bolsas destinadas à formação.

A Portaria nº 96/2013 da CAPES também proíbe que bolsistas do PIBID – Programa Institucional de Bolsa de Iniciação à Docência acumulem o recebimento de bolsas de outros programas do governo federal.

Ainda que não haja impedimento legal explícito, em alguns casos os pré-requisitos para seleção dos beneficiários impedem o acúmulo de bolsas. Por exemplo, a precondição para que o bolsista do Projovem (Urbano ou Campo) receba bolsa é não ter completado o ensino fundamental – e isso impede que ele participe de qualquer outro programa de bolsas pagas pelo FNDE. Mesmo dos voluntários que atuam como alfabetizadores no Brasil Alfabetizado exige-se formação mínima de nível médio completo.

4.10. Dessa forma, conclui-se que a responsabilidade pelo controle de não-duplicidade de pagamento de bolsistas é compartilhada tanto pela Capes quanto pelo FNDE, motivo pelo qual devem permanecer hígidas as determinações exaradas por esta Corte às duas entidades autárquicas, por intermédio do Acórdão vergastado.

4.11. Desse modo, não merece prosperar o recurso de reconsideração interposto.

CONCLUSÃO

5. Das análises anteriores, conclui-se que:

a) não se observa vício no endereçamento das determinações feitas pelo TCU ao FNDE por intermédio do acórdão recorrido, cumprindo ao Fundo realizar gestões junto ao Ministério da Educação para eventual divisão de atribuições;

b) observa-se o compartilhamento de responsabilidades entre a Capes e o FNDE para estabelecer controles de duplicidade de pagamento de bolsistas.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo-se, com fundamento no art. 33 da Lei 8.443/1992:

a) conhecer do recurso de reconsideração interposto pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE e, no mérito, negar-lhe provimento:

b) dar ciência da deliberação que viera a ser prolatada aos responsáveis e interessados, bem como ao Ministério da Educação e demais Órgãos e entidades cientificados do Acórdão recorrido.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC XXXXX/2015-4

VOTO

Trata-se de recurso de reconsideração interposto pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação contra determinação a ele endereçada pelo Acórdão 1.397/2017-TCU-1ª Câmara, que transcrevo:

1.8. Determinar ao FNDE que implemente procedimentos que visem evitar a concessão indevida de bolsas de estudo e pesquisa a beneficiários que já recebam bolsas da CAPES e do CNPq;

A determinação justificou-se ante a identificação de que 7.477 bolsistas acumularam bolsas concedidas pela Capes e pelo FNDE no ano de 2014.

Por meio do Acórdão 3.884/2017-TCU-Primeira Câmara, foram rejeitados os embargos declaratórios opostos contra a citada deliberação. Em seu voto condutor, o relator do feito assim resume a motivação recursal do FNDE (peça 41):

5. Ao descrever a dinâmica do procedimento adotado pela Capes para cumprir a determinação exarada, o FNDE informa que a conclusão do procedimento está ficando sob sua responsabilidade, dado que, após solicitação da devolução dos valores pela Capes, o Ministério da Educação (MEC) lhe repassa as informações recebidas pelos bolsistas para que seja dada a baixa no Sistema de Gestão de Bolsas-SGB, sobrecarregando (segundo o recorrente) a força de trabalho, de forma que não se conforma em integrar a rotina adotada pela Coordenação. Em suma: pretende o FNDE que a Capes alimente o SGB com as informações de baixa das bolsas ofertadas pelo fundo.

6. Por isso, muito embora o embargante invoque a contradição como requisito legitimador dos embargos, percebe-se das razões recursais que o real motivo do recurso é um aparente conflito de atribuições entre a autarquia e a Capes.

7. Pontuo que não cabe ao TCU disciplinar como se dará a distribuição interna de atribuições no âmbito do poder executivo para fazer valer as determinações emanadas por esta Corte. Para isso há o órgão regulador, que, no caso, é o Ministério da Educação (MEC), a quem o recorrente pode se dirigir para deduzir sua insatisfação.

Não satisfeito, o FNDE interpôs o presente recurso de reconsideração, conhecido por preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 33 da Lei 8.443/1992 c/c art. 285 do Regimento Interno do TCU (peça 49).

O recorrente apresenta-se como mero “responsável pelo pagamento das bolsas de auxílio”. Atribui a gestão e concessão das bolsas ao Ministério da Educação (MEC) e às secretarias a ele subordinadas. Por essa razão, defende que a União, por intermédio do MEC, deve ser chamada aos autos para responder pelo pagamento cumulativo, indevido, de bolsas.

Esclarece que o pagamento das bolsas de auxílio dá-se por meio do Sistema de Gestão de Bolsas, gerido pelo FNDE, mas operacionalizado de forma descentralizada, como transcrevo:

16. A distribuição de responsabilidades na cadeia de pagamento de bolsas parte da constatação da impossibilidade de apenas um órgão supervisionar centralizadamente o cumprimento mensal das responsabilidades de todos os envolvidos em diferentes funções (ou tipos de bolsas) em diversos cursos ministrados em diferentes localidades e em diversas instituições federais de ensino superior (lfes) espalhadas pelo pais inteiro - cursos esses muitas vezes ministrados na modalidade a distância, com orientação de tutores e com encontros presenciais nos campi ou nos poios avançados da Universidade Aberta do Brasil (UAB).

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17. Daí a indispensável divisão e segregação de responsabilidades, uma vez que o pagamento da bolsa mensal a cada beneficiário depende de que este tenha desempenhado suas atribuições no curso durante o mês de referência - o que é verificado pelo responsável pelo curso em cada instituição formadora.

Rechaça a afirmativa da Controladoria-Geral da União, no âmbito da prestação de contas analisada nestes autos, de que o FNDE seria “agência pública de fomento”. Esclarece que não tem atividade arrecadatória desde a edição da Lei 11.457/2007.

Requer seja acolhida a preliminar de anulação dos atos processuais posteriores à oitiva do FNDE, para que a União seja chamada aos autos, e que, no mérito, seja a determinação recorrida redirecionada à Capes.

Passo à análise das alegações recursais.

O aspecto central questionado pelo FNDE é a sua participação na prevenção das irregularidades identificadas pela CGU, no âmbito da prestação de contas da Capes, qual seja, o pagamento de bolsas de forma cumulativa com a Capes, em situações em que isso é vedado.

O FNDE é autarquia criada pela Lei 5.537/1968. Dentre suas competências, ditadas no art. 2º, consta a assistência técnica e financeira para as atividades educacionais, seja no nível básico ou superior. Para tanto, gere recursos oriundos do Orçamento Geral da União e de outras fontes, definidas no art. 4º dessa mesma lei.

No desempenho da assistência financeira, o FNDE está adstrito a observar as condições e critérios estabelecidos pelo Ministério da Educação, consoante dispõe os §§ 7º e 8º da Lei 5.537/1968:

§ 7º A assistência financeira de que trata a alínea e ocorrerá por meio de:

I - transferência de recursos para execução das ações pelos entes federados, por suas redes de ensino ou por unidades executoras e demais entidades que desenvolvam atividades educacionais, conforme legislação orçamentária;

II - concessão de bolsas , ressarcimento de despesas e outros mecanismos de incentivo e reconhecimento ao desenvolvimento da educação básica pública, à formação e à capacitação dos agentes públicos vinculados à educação ou à execução dos programas educacionais, na forma, condições e critérios estabelecidos pelo Ministério da Educação ;

§ 8º A assistência financeira de que trata a alínea g ocorrerá por meio da concessão de bolsas de estudo e permanência e ressarcimento de despesas dos estudantes, na forma, condições e critérios estabelecidos pelo Ministério da Educação . (grifei)

Portanto, a concessão de bolsas não pode prescindir de observar as regras e limitações eventualmente existentes. No caso específico, a vedação à acumulação decorre da Lei 11.273/2006, que estabelece as competências do FNDE e da Capes na concessão das bolsas que especifica, e estatui no § 3º do art. :

§ 3º É vedada a acumulação de mais de uma bolsa de estudo ou pesquisa nos programas de que trata esta Lei. (Redação dada pela Lei nº 11.502, de 2007)

Assim, porque a lei confere autonomia ao FNDE e à Capes para conceder as bolsas sob sua gestão, as mesmas entidades devem empreender os esforços necessários para dar cumprimento à vedação transcrita.

Nesse sentido, o acórdão recorrido determinou providências à Capes e ao FNDE, a fim de que tais ações, de forma complementar, saneassem a irregularidade observada e prevenissem novas ocorrências.

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A esquálida justificativa do FNDE, diante da deliberação deste Tribunal, não merece ser acolhida, haja vista que, além de atentar contra o disposto no § 3º do art. da Lei 11.273/2006, também atenta contra sua competência originária de executar as políticas educacionais do MEC.

Essa execução, por suposto, abrange sistemas computacionais, como é o caso do Sistema de Gerenciamento de Bolsas (SGB), assim descrito no portal da entidade:

O SGB – Sistema de Gestão de Bolsas é o sistema no qual o gestor FNDE realiza as operações necessárias para finalizar o processo de pagamento de bolsas. É por meio dele que o gestor MEC envia ao FNDE tanto os cadastros pessoais de cada um dos (as) bolsistas como as autorizações de pagamento mensal das bolsas.

Fonte: http://www.fnde.gov.br/component/k2/item/6453-sgb-sistema-de-gest%C3%A3o-de-bolsas

O dispositivo recorrido, no cômputo das outras determinações feitas à Capes, transparece a exata intenção deste Tribunal ao direcioná-lo ao FNDE: a adoção de medidas capazes de evitar o pagamento cumulativo de bolsas. As tratativas nesse sentido deverão envolver melhorias nas críticas dos sistemas computacionais disponíveis.

Feitas tais considerações, acolho os pareceres unânimes emitidos nos autos, e conheço do recurso de reconsideração interposto pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação para, no mérito, negar-lhe provimento.

Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 4 de setembro de 2018.

WALTON ALENCAR RODRIGUES

Relator

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC XXXXX/2015-4

ACÓRDÃO Nº 10552/2018 – TCU – 1ª Câmara

1. Processo nº TC XXXXX/2015-4.

2. Grupo I – Classe de Assunto: I – Recurso de Reconsideração em Prestação de Contas

3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:

3.1. Responsáveis: Adalberto Fazzio (098.449.371-91); Adalberto Grassi Carvalho (584.876.111-68); Adalberto Luis Val (823.590.328-87); Adriano Mendes de Almeida (702.810.681-00); Aloisio Nonato (050.380.067-87); Ana Maria Ferreira Leite (311.361.681-68); Arlindo Philippi Junior (077.958.74991); Benedicto Fonseca Filho (239.968.891-00); Carlos Alberto Aragão de Carvalho Filho (337.000.447-04); Carlos Roberto Jamil Cury (115.080.278-20); Carmen Moreira de Castro Neves (352.259.201-87); Denise de Menezes Neddermeyer (151.373.841-00); Fábio de Paiva Vaz (666.431.121-68); Glaucius Oliva (045.686.168-83); Glauco Antonio Truzzi Arbix (518.652.118-34); Gustavo Jardim Portella (785.517.491-53); Ildeu de Castro Moreira (166.541.456-15); Isac Almeida de Medeiros (396.664.414-20); Izabel Lima Pessoa (305.166.761-72); Jean Marc Georges Mutzig (145.926.811-34); Jesualdo Pereira Farias (112.745.143-04); Joao Carlos Teatini de Souza Clímaco (056.063.901-59); Jorge Almeida Guimarães (048.563.847-91); Jouhanna do Carmo Menegaz (061.485.259-50); João Fernando Gomes de Oliveira (036.284.638-31); Livio Amaral (173.032.30068); Luis Filipe de Miranda Grochocki (935.117.441-72); Luiz Davidovich (532.487.597-04); Luiz Fernandes Dourado (246.767.561-00); Marcio de Castro Silva Filho (467.482.886-49); Maria Beatriz Moreira Luce (014.210.180-04); Marilene Maria Augusto Vieira (223.045.761-68); Mauro Antonio da Silva Sa Ravagnani (482.846.029-20); Naomar Monteiro de Almeida Filho (060.177.035-87); Otavio Guilherme Cardoso Alves Velho (037.642.907-06); Paulo Antonio Skaf (674.083.628-00); Paulo César Duque Estrada (550.092.717-53); Paulo Speller (244.242.691-91); Ricardo Menna Barreto Felizzola (210.532.510-68); Rita de Cássia Barradas Barata (007.316.628-65); Robson Braga de Andrade (134.020.566-15); Romeu Weliton Caputo (030.868.756-66); Sergio da Costa Cortes (489.499.577-87); Targino de Araujo Filho (020.111.718-57); Vivian de Almeida Gregori Torres (124.642.968-30); Wanderley de Souza (347.341.807-25); Weder Matias Vieira (577.367.151-49)

3.2. Recorrente: Advocacia-geral da União (26.XXXXX/0001-23).

4. Órgão: Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior.

5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues

5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Bruno Dantas.

6. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira.

7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto (SecexEduc).

8. Representação legal:

8.1. Procuradoria Federal junto ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (PF/FNDE).

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de reconsideração interposto pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação contra o Acórdão 1.397/2017-TCU-Primeira Câmara;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da Primeira Câmara, com fundamento no art. 33 da Lei 8.443/1992, em:

9.1. conhecer do recurso de reconsideração interposto pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, para, no mérito, negar-lhe provimento;

9.2. dar ciência desta deliberação ao recorrente, ao Ministério da Educação e à Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC XXXXX/2015-4

10. Ata nº 31/2018 – 1ª Câmara.

11. Data da Sessão: 4/9/2018 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-10552-31/18-1.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues (Relator) e Vital do Rêgo.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.

13.3. Ministro-Substituto presente: Augusto Sherman Cavalcanti.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

BENJAMIN ZYMLER WALTON ALENCAR RODRIGUES

na Presidência Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

LUCAS ROCHA FURTADO

Subprocurador-Geral

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