Busca sem resultado
jusbrasil.com.br
19 de Abril de 2024
  • 2º Grau
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Tribunal de Contas da União
há 4 anos

Detalhes

Processo

Órgão Julgador

Plenário

Partes

Julgamento

Relator

ANA ARRAES

Documentos anexos

Inteiro TeorTCU_RP_00317220198_9b6e1.rtf
Inteiro TeorTCU_RP_00317220198_6f9f1.pdf
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Voto

Aprecia-se representação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União - MPTCU formulada pelo procurador Júlio Marcelo de Oliveira a respeito de possíveis irregularidades ocorridas na nomeação de representantes da sociedade civil e de instituição acadêmica para compor o Conselho Nacional de Política Energética - CNPE.

2. Segundo o representante, as nomeações efetuadas por meio das Portarias 1, 2 e 3 do CNPE, de 6/12/2018, afrontariam os princípios da eficiência, da moralidade e da impessoalidade e disposições contidas na Lei 12.813/2013 (artigos 2º, inciso II e parágrafo único, incisos II, III e IV, 5º e 10) , além de possibilitar falta de observância de deveres e de vedações impostos ao servidor público (Seção II, item XIV, alínea c, e Seção III, item XV, alíneas a e m, do anexo ao Decreto 1.171/1994, que aprovou o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal), porque os nomeados atuariam no setor privado, em empresas de consultorias prestadoras de serviços para companhias do setor de energia.

3. Após a análise das respostas às oitivas do CNPE e dos interessados, a Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Energia Elétrica - SeinfraElétrica propôs, em suma, conhecer da representação para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente e arquivar o processo.

4. O parecer do MPTCU foi por conhecer da representação para considerá-la procedente quanto às situações de Adriano José Pires Rodrigues e Plínio Mário Nastari e improcedente em relação à situação de Carlos Otávio de Vasconcellos Quintela, dispensando-se providência adicional no que se refere ao primeiro interessado, em razão de seu espontâneo pedido de exoneração do cargo de conselheiro, e declarando-se a nulidade da portaria de nomeação do segundo interessado.

5. Quanto aos requisitos de admissibilidade da representação, a unidade técnica demonstrou na instrução inicial que haveria interesse público no trato da questão, uma vez que, em tese, a existência de conflito de interesses poderia levar à proposição de políticas energéticas direcionadas a atender a anseios privados, em detrimento do interesse da coletividade.

6. Assim, e tendo em vista o atendimento dos demais requisitos de admissibilidade, conheci da representação (peça 20) . No entanto, ao examinar as propostas sobre o mérito do processo, verifico a necessidade de alterar o entendimento anterior, conforme detalharei a seguir.

7. De qualquer sorte, registro, desde já, que a representação está prejudicada relativamente à situação de Adriano José Pires Rodrigues, em decorrência da não produção de efeitos pelo ato questionado, por ele ter sido dispensado, a pedido, da função de membro do CNPE a partir de 26/2/2019 (peça 48) e não ter desempenhado atividades naquele conselho.

8. No mais, destaco que, apesar da divergência nos encaminhamentos, os pareceres foram concordantes sobre a inexistência de conflito de interesse na participação de Carlos Otávio de Vasconcellos Quintela no CNPE, o que afasta eventuais indícios de prejuízo ao interesse público e ao erário.

9. Quanto a Plínio Mário Nastari, os pareceres também convergiram no entendimento de que as suas atividades profissionais no âmbito privado guardam correlação com as temáticas tratadas no CNPE.

10. A SeinfraElétrica, porém, defendeu não ser razoável esperar que representantes da sociedade civil e de instituições acadêmicas com notórios conhecimentos do ramo de energia não atuem no mercado, porque a periodicidade das atividades do conselho permite essa atuação, essas atividades são consideradas prestação de serviço público relevante não remunerada e o nível de especialização demandado pela função geralmente decorre de tal atuação.

11. Diante disso, e considerando que: i) o curriculum e a experiência profissional de Plínio Mário Nastari indicam sua competência técnica para participar de discussões de alto nível acerca de política energética do País; ii) não constam dos autos informações que evidenciem efetivo conflito de interesses na atuação desse conselheiro; e iii) existem atualmente mecanismos capazes de mitigar o risco de influência de interesses privados nas decisões do conselho (sobretudo a partir da aprovação do seu novo regimento interno), a unidade técnica concluiu pela desnecessidade de adoção de qualquer providência por este Tribunal sobre o ponto, sem prejuízo da “responsabilidade de autotutela do próprio CNPE quanto à identificação e eliminação de conflitos de interesse para os casos concretos” e da “possibilidade de ações futuras de controle externo, caso esta Corte verifique descumprimentos legais ou lesão ao interesse público”.

12. O representante do MPTCU defendeu, por sua vez, que os membros do CNPE não podem simultaneamente prestar serviços para entes privados com objetivos específicos e contribuir para a formulação de políticas públicas em área correlata, em face dos princípios da moralidade e da impessoalidade e das disposições da Lei 12.813/2013, que não comportariam qualquer relativização. Segundo seu entendimento, para caracterizar o conflito de interesse, não seria preciso a ocorrência, em concreto, de uso indevido de informações, mas apenas a possibilidade dessa ocorrência. Por esse motivo, o Parquet pugnou pela anulação da portaria de nomeação de Plínio Mário Nastari.

13. A respeito do assunto, lembro que indeferi a medida cautelar pleiteada com fundamento principalmente na ausência de indicação de caso concreto que evidenciasse aparente conflito entre os interesses público e privado na atuação dos conselheiros e na falta de vedação expressa no ordenamento jurídico à participação de pessoa que mantenha vínculo com pessoa jurídica de direito privado no CNPE.

14. Naquela oportunidade, concordei com a unidade técnica no sentido de que a presença de especialistas representantes da sociedade civil e de instituições acadêmicas brasileiras entre os membros do CNPE é reflexo do estímulo à participação social no estabelecimento das políticas e diretrizes públicas para o setor energético e de que a expertise demandada para essa participação pode decorrer efetivamente da atuação no mercado, além de apontar outras razões para o indeferimento da medida cautelar (peça 20) :

“11. Não se olvida que o fortalecimento da participação social no processo de construção, gestão e monitoramento de políticas públicas ganhou relevo a partir da promulgação da Constituição brasileira de 1988.

12. Estudo efetuado em 2017 no âmbito do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - Ipea[footnoteRef:2] evidenciou a grande expansão no número de conselhos e comissões nacionais de políticas públicas com participação da sociedade civil ao apontar a criação de mais de 30 conselhos a partir da promulgação da nossa Carta Magna, sendo que, do universo de 40 colegiados pesquisados, 55% são compostos majoritariamente pela sociedade civil. [2: Consulta feita em 22/2/2019 no endereço eletrônico http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/relatoriopesquisa/170531_relatorio_pesquisa_representacao_sociedade_civil_conselhos_comissoes_nacionais.pdf]

13. E, neste caso, vale destacar as informações às peças 10, p. 27 e 29, as quais mostram que os conselheiros representantes da sociedade civil integrantes do CNPE, anteriormente, ocuparam cargos públicos ou atuaram em projetos governamentais.

14. Além disso, é devido considerar que, apesar de relevante, a atuação desses conselheiros não se revela, à primeira vista, capaz de impactar significativamente a formulação de políticas públicas e diretrizes na área da Energia, haja vista que o CNPE é órgão de ‘assessoramento’ do Presidente da República e integrado também por 11 ministros de estados e pelo presidente da Empresa de Pesquisa Energética (artigos 1º e 2º do Decreto 3.520/2000 - peça 12) .

15. Conforme as disposições do atual Regimento Interno daquele conselho[footnoteRef:3], as reuniões do Plenário devem ser realizadas com quórum mínimo de metade mais um do total de seus integrantes, e é necessário o voto de metade mais um dos membros presentes à reunião para a aprovação de recomendações e resoluções pelo órgão.” [3: aprovado pela Resolução CNPE 7, de 10/11/2009 (peça 6) ]

15. Outras ponderações, entretanto, levaram-me a propor a oitiva do CNPE e dos interessados, como se segue:

“19. Em primeiro lugar, transparece não assistir razão à Consultoria Jurídica do Ministério das Minas e Energia quando defendeu não se aplicar as regras da Lei 12.813/2013 e do Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal aos conselheiros não integrantes da Administração Pública, por não se classificarem como ‘agentes públicos’.

20. Mesmo que a prestação de serviços por esses conselheiros se dê de forma não remunerada (artigo 8º do Decreto 3.520/2000) , existe preceito na Lei 12.813/2013 que estabelece a sujeição ao seu regime de qualquer ocupante de ‘cargos ou empregos cujo exercício proporcione acesso a informação privilegiada capaz de trazer vantagem econômica ou financeira para o agente público ou para terceiro’ (parágrafo único do artigo 2º) .

21. Ainda cabe considerar o conceito de agente público contido na Lei de Improbidade Administrativa, que engloba ‘todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função’ em ente da Administração Pública (artigo 2º da Lei 8.429/1992) .

22. Em segundo lugar, é de se reconhecer que a simples existência de membros do CNPE, com direito a voto, que participam, como sócios ou administradores, de empresas de consultoria prestadoras de serviços a empresas do ramo de energia tem potencial de dar margem a questionamentos quanto à imparcialidade da sua atuação em face do risco sempre presente de, à vista dos seus conhecimentos especializados, influenciar em decisões estratégicas visando ao interesse próprio ou utilizar as informações privilegiadas no âmbito de suas atividades privadas.

23. O aprofundamento da análise desses pontos é relevante, inclusive porque em recente auditoria operacional realizada pelo TCU, que resultou na elaboração de mapa de exposição de entes públicos ao risco de fraude e corrupção (Acórdão 2.604/2018 - Plenário, da minha relatoria) , um dos achados se referiu à ausência de critérios mínimos e objetivos para indicação de dirigentes nas instituições federais.

24. A partir do exame, ainda que superficial, deste caso, vejo que a adoção de medidas de controle, a fim de assegurar comportamento ético e íntegro, prevenir e mitigar ameaças de fraude e corrupção nas organizações governamentais, não é importante apenas no que diz respeito à alta administração.

25. Deve-se aplicar o mesmo raciocínio a situações como a ora avaliada, que envolve a nomeação de conselheiros representantes da sociedade civil e de instituições acadêmicas para compor o CNPE, porquanto suas deliberações podem afetar significativamente o setor, como ilustra o caso mencionado pelo procurador do MPTCU relativo às decisões destinadas a aprovar rodadas de leilão de petróleo e gás.

26. Nesse contexto, sobressai o fato indicado pela unidade técnica de que o CNPE ainda ‘não possui mecanismos estruturados de avaliação de potencial conflito de interesse ou de uso de informações sigilosas’ por parte de seus membros.

27. Destarte, e considerando que reuniões extraordinárias do CNPE podem ser convocadas a qualquer momento por sua iniciativa ou por solicitação de quaisquer dos seus integrantes apoiada por mais dois conselheiros titulares (artigo 11, § 2º, do Regimento Interno em vigor) e que, a despeito da necessidade indicada pelo MME de serem tomadas medidas preliminares, não há exigência na norma de prazos mínimos para essa convocação, é imprescindível que unidade técnica acompanhe o andamento das ações do Conselho a fim de adotar, se for o caso, as medidas tendentes a mitigar riscos de lesão ao interesse público em virtude da possibilidade de conflitos na atuação dos conselheiros.

28. Ressalte-se, todavia, que, em observância ao princípio da autotutela da Administração Pública, o próprio CNPE tem papel preponderante na avaliação de eventual conflito de interesses na participação dos representantes da sociedade civil nas suas reuniões, pois o órgão, além de avaliar os currículos dos membros antes de sua nomeação, detém o controle sobre a pauta das reuniões e o conhecimento acerca de quais assuntos em apreciação podem representar conflito de interesses e acesso indevido a informações privilegiadas.

29. Esse papel igualmente compete ao próprio membro ante o que preconiza a Lei 12.813/2013, ao estabelecer que o ‘ocupante de cargo ou emprego no Poder Executivo federal deve agir de modo a prevenir ou a impedir possível conflito de interesses e a resguardar informação privilegiada’ (artigo 4º c/c o artigo 10) e ao dispor que os agentes públicos devem:

a) enviar anualmente à Comissão de Ética Pública ou à Controladoria-Geral da União declaração com informações sobre participações societárias, atividades econômicas ou profissionais, inclusive de cônjuge, companheiro ou parente, por consanguinidade ou afinidade, em linha reta ou colateral, até o terceiro grau, que possam suscitar conflito de interesses (artigo 9º, inciso I) ; e

b) comunicar por escrito àquela Comissão ou à unidade de recursos humanos do ente em que atua ‘o exercício de atividade privada ou o recebimento de propostas de trabalho que pretende aceitar, contrato ou negócio no setor privado, ainda que não vedadas pelas normas vigentes’ (artigo 9º, inciso II) .”

16. Desta feita, ao verificar que os pareceres não indicaram situação concreta de conflito de interesses na atuação de algum conselheiro que prejudicasse o interesse público e o erário e que, em consequência, a discussão passou a se centrar na legalidade de portaria de nomeação de pessoa que atua no setor privado para compor órgão de assessoramento do Presidente da República para formulação de políticas e diretrizes de energia, concluo que esse exame não se insere nas atribuições deste Tribunal.

17. Não há dúvidas de que o TCU é competente para realizar fiscalizações de naturezas diversas, incluindo auditoria operacional como a objeto de deliberação no citado Acórdão 2.604/2018 - Plenário, de minha relatoria (art. 71, inciso IV, da Constituição Federal de 1988). Contudo, a avaliação da legalidade das admissões/nomeações de livre provimento escapa à competência deste Tribunal (art. 71, inciso III, da Constituição).

18. Especificamente quanto aos conflitos de interesse na atuação de agentes, servidores e empregados públicos, o ordenamento jurídico define, na verdade, a competência de outros órgãos públicos para examiná-los.

19. Incumbem à Comissão de Ética Pública e à Controladoria-Geral da União (órgãos mencionados no despacho parcialmente transcrito neste voto), entre outras atribuições, as de avaliar e fiscalizar a ocorrência de situações que configurem conflito de interesses; determinar medidas para prevenção ou eliminação do conflito; orientar e dirimir dúvidas e controvérsias acerca da interpretação das normas que regulam o assunto; manifestar-se sobre a existência, ou não, de conflito de interesses nas consultas a elas submetidas; e autorizar o ocupante de cargo ou emprego no âmbito do Poder Executivo federal a exercer atividade privada quando verificada a inexistência de conflito de interesses ou sua irrelevância (art. , incisos II a V, da Lei 12.813/2013).

20. O Ministério Público Federal, por seu turno, é o titular da ação de impropriedade administrativa decorrente da prática dos atos que configurem conflito de interesses no exercício de cargos, empregos ou funções no âmbito do Poder Executivo federal (art. 12, caput, da Lei 12.813/2013 c/c o art. 17 da Lei 8.429/1992) .

21. Ademais, a Lei 12.813/2013 estabelece (art. 12, parágrafo único) que o agente público que se encontrar em situação de conflito de interesses fica sujeito à aplicação da penalidade disciplinar de demissão (arts. 127, inciso III, e 132 da Lei 8.112/1990) ou “medida equivalente”. E, nessa hipótese, são numerosas as deliberações deste Tribunal que afirmam a incompetência deste Tribunal para apreciar infração funcional (Acórdãos 1.542/2008, 3.377/2013 e 977/2018, do Plenário, 4.774/2016, da 1ª Câmara, e 7.796/2014, da 2ª Câmara, da relatoria dos ministros Vital do Rêgo, Aroldo Cedraz, Augusto Sherman, Benjamin Zymler e Marcos Bemquerer, respectivamente, a título ilustrativo) .

22. Nesse sentido, o deslinde que melhor se amolda ao caso é não conhecer desta representação, por falta do atendimento dos requisitos de admissibilidade, sem prejuízo de enviar cópia dos autos à Comissão de Ética Pública e à Controladoria-Geral da União, órgãos que detêm, como dito, a atribuição de manifestar-se sobre a existência, ou não, de conflito de interesses, para adoção das providências que entenderem pertinentes.

Ante o exposto, com as vênias por divergir das propostas de encaminhamento de ambos os pareceres, voto por que este Colegiado aprove a minuta de acórdão que submeto à sua deliberação.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 11 de março de 2020.

ANA ARRAES

Relatora

Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/tcu/823524913/voto-823524966

Informações relacionadas

Tribunal Regional Federal da 5ª Região
Jurisprudênciahá 6 anos

Tribunal Regional Federal da 5ª Região TRF-5 - APELREEX: Apelação XXXXX-41.2015.4.05.8100

Superior Tribunal de Justiça
Jurisprudênciaano passado

Superior Tribunal de Justiça STJ - MANDADO DE SEGURANÇA: MS XXXXX DF XXXX/XXXXX-2