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29 de Fevereiro de 2024
  • 2º Grau
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Tribunal de Justiça de São Paulo
há 9 anos

Detalhes

Processo

Órgão Julgador

Órgão Especial

Publicação

Julgamento

Relator

Arantes Theodoro

Documentos anexos

Inteiro TeorTJ-SP_ADI_01214806220118260000_04b3c.pdf
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Inteiro Teor

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Registro: 2014.0000639068 ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade nº XXXXX-62.2011.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor SINDICATO DA INDÚSTRIA DE MATERIAL PLÁSTICO DO ESTADO DE SÃO PAULO, são réus PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO e PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO.

ACORDAM , em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "POR MAIORIA DE VOTOS, JULGARAM A AÇÃO IMPROCEDENTE, CASSADA A LIMINAR. FARÃO DECLARAÇÃO DE VOTO OS EXMOS. SRS. DES. EVARISTO DOS SANTOS E JOÃO NEGRINI.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.

O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores JOSE RENATO NALINI (Presidente), TRISTÃO RIBEIRO, ADEMIR BENEDITO, NEVES AMORIM, JOSÉ DAMIÃO PINHEIRO MACHADO COGAN, EROS PICELI, ELLIOT AKEL, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, PÉRICLES PIZA, MÁRCIO BARTOLI, LUIZ AMBRA, FRANCISCO CASCONI, PAULO DIMAS MASCARETTI E VANDERCI ÁLVARES, julgando a ação improcedente, cassada a liminar; E ANTONIO CARLOS VILLEN, LUIZ ANTONIO DE GODOY, JOÃO NEGRINI (com declaração), NUEVO CAMPOS, GUERRIERI REZENDE, XAVIER DE AQUINO, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS (com declaração), JOÃO CARLOS SALETTI e ROBERTO MORTARI julgando a ação procedente.

São Paulo, 1 de outubro de 2014.

Arantes Theodoro

RELATOR

Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE XXXXX-62.2011.8.26.0000

AUTOR Sindicato da Indústria de Material Plástico do Estado de São Paulo

RÉUS Presidente da Câmara Municipal de São Paulo e Prefeito do

Município de São Paulo

VOTO Nº 24.398

EMENTA Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 15.374/2011, do Município de São Paulo, que proíbe o fornecimento de sacolas plásticas pelo comércio fora das situações nela indicadas. Preliminares de inépcia da petição inicial e de impossibilidade jurídica do pedido afastadas. Exame da conveniência da proibição que foge do âmbito da atuação judicial. Alegação de ofensa à competência privativa da União e Estados para dispor sobre meio ambiente. Diploma que, no entanto, não instituiu norma jurídica sobre meio ambiente, apenas dispôs sobre prática destinada a preservá-lo, nos limites do interesse local e exatamente como lhe cabia em atenção à disciplina constitucional previamente traçada e a Política de Meio Ambiente. Ação improcedente.

Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade da Lei nº 15.374, de 18 de maio de 2011, do Município de São Paulo, que “dispõe sobre a proibição da distribuição gratuita ou venda de sacolas plásticas a consumidores em todos os estabelecimentos comerciais” daquela localidade.

Na petição inicial o autor afirma que o referido diploma contraria os artigos 5º, 25, 47 incisos II e XI, 152 incisos I, III e IV, 154 inciso IV e 193 incisos XX e XXI da Constituição do Estado de São Paulo.

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Assim, ele sustenta que no tocante ao meio ambiente a competência legislativa é concorrente entre a União e os Estados, restando aos Municípios apenas cumprir a legislação estadual ou federal e regulamentar certas questões, só podendo adotar medidas em ação conjunta e coordenada com aqueles entes.

Ao lado disso o autor alega que a referida lei interfere na Administração Pública, institui despesa sem previsão orçamentária e prevê de modo genérico a aplicação de penalidades, não proporcionado adequada gradação conforme a gravidade da infração, o porte econômico do infrator, a conduta e o resultado.

Por fim, o promovente enfatiza que ante a natureza do tema a edição da lei reclamava a realização de debate com todos os segmentos envolvidos, assim como eventual estudo de impacto ambiental, isso de modo a cumprir exigência constitucional.

A ação foi originalmente distribuída ao Desembargador Luiz Pantaleão, que concedeu liminar para suspender a eficácia da lei, decisão contra a qual foram interpostos agravos regimentais, ao final improvidos.

O Prefeito do Município de São Paulo prestou informações, tendo apontado a inépcia da inicial e quanto ao mais postulado a improcedência da ação, isso ao argumento de que se cuida de competência concorrente e que cabe ao município dispor sobre matéria de interesse local.

O Presidente da Câmara Municipal igualmente prestou informações, tendo requerido a extinção do processo pelo reconhecimento da inépcia da inicial ou impossibilidade jurídica do pedido e, ao lado disso, sustentado a competência do Município para legislar sobre matéria ambiental.

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Geral de Justiça manifestaram-se pela improcedência da ação.

É o relatório.

I Não é o caso de reconhecer inépcia da inicial.

Isto porque, como ressalta o douto Subprocurador-Geral de Justiça, aquela peça traz clara indicação do ato normativo impugnado, bem como das razões pelas quais o autor pugna pelo reconhecimento da inconstitucionalidade.

Tanto assim que os réus não tiveram dificuldade em apresentar substancial manifestação pela improcedência da ação.

Tampouco se há de dizer caracterizada a impossibilidade jurídica do pedido.

Ante a previsão dos artigos 125 § 2º da Carta federal e 144 da Constituição paulista, o exame da constitucionalidade em casos como o presente há de ocorrer por meio do confronto entre a lei impugnada e a Constituição estadual.

Portanto, mostra-se incognoscível alegação de contrariedade a dispositivos infraconstitucionais, assim como descabida indagação sobre a conveniência e oportunidade na edição da lei daquele teor.

Isto é, o exame da conveniência da proibição trazida pela lei foge do âmbito da atuação judicial.

E em nada desqualifica a propositura, nessas situações, a particularidade de o promovente ter apontado dispositivos da Constituição estadual que reproduzem texto da Carta federal, eis que isso não

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retira da Corte estadual a incumbência de proceder ao controle de constitucionalidade da lei local.

O próprio Supremo Tribunal Federal assim reconheceu ao decidir a Reclamação oposta contra a decisão que nestes autos concedeu a liminar ( Reclamação nº 13.818-SP, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 28.4.2014), tendo o relator para tanto indicado, dentre os precedentes, julgado assim ementado:

“Controle concentrado de constitucionalidade de lei estadual ou municipal que reproduz norma da Constituição Federal de observância obrigatória pelos entes da Federação. Competência do Tribunal de Justiça, com possibilidade de interposição de recurso extraordinário se a interpretação conferida à legislação contrariar o sentido e o alcance de dispositivo da Carta Federal. Precedentes.” (AgRg-Suspensão de Liminar nº 10-SP, rel. Min. Maurício Corrêa).

Por isso, ficam rejeitadas as objeções formais ao exame do mérito.

II A propositura se volta contra a Lei nº 15.374, de 18 de maio de 2011, do Município de São Paulo, de iniciativa parlamentar, que assim se apresenta:

“Art. 1º. Fica proibida a distribuição gratuita ou a venda de sacolas plásticas para os consumidores para o acondicionamento e transporte de mercadorias adquiridas em estabelecimentos comerciais no Município de São Paulo.

Parágrafo único. Os estabelecimentos comerciais devem estimular o uso de sacolas reutilizáveis, assim consideradas aquelas que sejam confeccionadas com material resistente e que suportem o acondicionamento e transporte de produtos e mercadorias em geral.

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Art. 2º. Os estabelecimentos comerciais de que trata o art. 1º ficam obrigados a afixar placas informativas, com as dimensões de 40 cm x 40 cm, junto aos locais de embalagem de produtos e caixas registradoras, com o seguinte teor:

"POUPE RECURSOS NATURAIS! USE SACOLAS REUTILIZÁVEIS".

Art. 3º. O disposto nos arts. 1º e 2º desta lei deverá ser implementado até 31 de dezembro de 2011.

Art. 4º. O disposto nesta lei não se aplica:

I - às embalagens originais das mercadorias;

II - às embalagens de produtos alimentícios vendidos a granel; e

III - às embalagens de produtos alimentícios que vertam água.

Art. 5º. Os fabricantes, distribuidores e estabelecimentos comerciais ficam proibidos de inserir em sacolas plásticas para o acondicionamento e transporte de mercadorias a rotulagem degradáveis, assim como as terminologias oxidegradáveis, oxibiodegradáveis, fotodegradáveis e biodegradáveis, e mensagens que indiquem suposta vantagem ecológica de tais produtos.

Art. 6º O descumprimento das disposições contidas nesta lei sujeitará o infrator às penalidades previstas na Lei Federal nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998.

Art. 7º. A fiscalização da aplicação desta lei será realizada pela Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente.

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correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.

Art. 9º. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.”

De pronto se vê que de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa a citada lei não padece.

Afinal, ela não dispõe sobre matéria pertinente a trato administrativo ou gestão da administração pública, temas para os quais a iniciativa de lei é da competência privativa do chefe do Executivo conforme decorre do § 2º do artigo 47 da Constituição paulista, aplicável aos municípios por força do artigo 144 do mesmo diploma.

Lembre-se que a regra no regime constitucional brasileiro é a livre iniciativa legislativa, cuidando-se de exceção a atribuição de competência privativa ao chefe do Executivo (art. 61 “caput” da Constituição da Republica), motivo pelo qual essas hipóteses não podem ser interpretadas de modo extensivo.

A edição da impugnada lei não se deu, portanto, em desrespeito à competência privativa do Executivo municipal e de modo a ferir, destarte, o princípio da separação de poderes (artigos 5º e 47 da Carta paulista).

Certo, ainda, que o aludido diploma não criou ou elevou despesa pública, o que torna inaplicável o artigo 25 da Constituição paulista, nem impôs à Administração ônus não compreendido nas atividades típicas do Executivo, no caso a incumbência de fiscalizar o cumprimento da lei por meio dos órgãos aos quais cabe o exercício do poder de polícia.

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A Constituição da Republica confere à União, Estados e ao Distrito Federal competência para legislar sobre “produção e consumo”, “conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição”, “proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico” (art. 24, incisos V, VII e VII).

Paralelamente a isso, ela outorga aos Municípios competência para “legislar sobre assuntos de interesse local” e “suplementar a legislação federal e a estadual no que couber” (artigo 30, incisos I e II).

Ora, não repugna ao sistema constitucional concluir que essa faculdade conferida aos Municípios compreende a edição de lei que, motivada pelo particular interesse local e sem contrariar a disciplina traçada pela União ou Estado, venha a dispor sobre prática destinada a proteger o meio-ambiente naquela localidade.

Ao contrário, essa possibilidade se ajusta ao fato de a Constituição da Republica textualmente impor ao Poder Público, em todas as suas esferas, a incumbência de proteger e preservar o meio-ambiente, o que segundo o texto inclui “controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente” (artigo 225 inciso V).

Não por outro motivo a Lei Complementar federal nº 140, de 8 de dezembro de 2011, que em cumprimento à Constituição dispõe sobre as “ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora”, expressamente prevê que cabe aos Municípios, dentre outras atividades, “controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente, na forma da lei.” (artigo 9º inciso XII).

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Além disso, a Lei federal nº 12.305/2010, que disciplina a “Política Nacional de Resíduos Sólidos”, manda que os Municípios promovam medidas destinadas a obter a “não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos.” (artigo 9º).

E ainda na linha do texto maior a Constituição paulista anuncia, de seu turno, que tanto ao Estado como aos Municípios cabe traçar normas que assegurem “o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar de seus habitantes”, assim como “a preservação, proteção e recuperação do meio ambiente urbano e cultural” (artigo 180, incisos I e III).

Especificamente no capítulo destinado à proteção do meio-ambiente ela volta a anunciar que tais entes “providenciarão, com a participação da coletividade, a preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria do meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades regionais e locais e em harmonia com o desenvolvimento social e econômico” (artigo 191).

Similarmente à lei federal antes indicada, a Lei paulista nº 12.300/2006 também atribui aos Municípios a adoção de medidas que promovam “a prevenção da poluição mediante práticas que promovam a redução ou eliminação de resíduos na fonte geradora” e a “minimização dos resíduos por meio de incentivos às práticas ambientalmente adequadas de reutilização, reciclagem, redução e recuperação” (art. 2º, incisos IV, V e VI).

Ora, a lei aqui impugnada se inseriu nesse contexto.

Isto é, ao vedar o fornecimento de sacolas plásticas nas situações lá indicadas o Município não instituiu norma sobre meio ambiente, apenas dispôs sobre prática destinada a preservá-lo, exatamente como lhe cabia em atenção à disciplina constitucional previamente traçada

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pela União e o Estado.

Ao assim agir, portanto, o Município não desconsiderou a competência normativa atribuída àqueles entes, mas antes lhe deu cabal atendimento e sem extrapolar os limites do interesse local.

No sentido ora indicado ainda recentemente decidiu

este Órgão Especial, como mostra acórdão assim ementado:

“Ação Direta de Inconstitucionalidade Lei Municipal nº 7.076, de 11 de dezembro de 2012, do Município de Guarulhos. Estabelecimento de normas para destinação ambientalmente adequada de garrafas e embalagens plásticas. A regulação de matéria relacionada à preservação do meio ambiente compete supletivamente ao município que, ao fazê-lo, não invade competência da União ou do Estado. Por outro lado, nessa matéria não há reserva de iniciativa legislativa por parte do Poder Executivo, podendo, pois, o Poder Legislativo dispor a respeito, por iniciativa própria, criando normas impositivas a particulares, cuja fiscalização do cumprimento fica a cargo do Poder Executivo, no exercício regular de seu poder de polícia. Ação improcedente Constitucionalidade reconhecida.” (ADIN n.º XXXXX-98.2013.8.26.0000, rel. Des. Itamar Gaino, julgado em 2 de abril de 2014).

Por outro lado, nem é caso de dizer que a aludida lei afigura-se inconstitucional por contrariar o princípio da liberdade econômica, eis que a Constituição federal (artigo 170 § único) e a Constituição estadual (artigos 180 a 183) anunciam que tal liberdade não é absoluta.

Especificamente acerca do tema assim já se manifestou o Supremo Tribunal Federal:

“(...) A atividade econômica não pode ser exercida em desarmonia com os princípios destinados a tornar efetiva a proteção ao meio ambiente. A incolumidade do meio ambiente não pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de motivações de índole

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meramente econômica, ainda mais se se tiver presente que a atividade econômica, considerada a disciplina constitucional que a rege, está subordinada, dentre outros princípios gerais, àquele que privilegia a "defesa do meio ambiente" ( CF, art. 170, VI), que traduz conceito amplo e abrangente das noções de meio ambiente natural, de meio ambiente cultural, de meio ambiente artificial (espaço urbano) e de meio ambiente laboral. Doutrina. Os instrumentos jurídicos de caráter legal e de natureza constitucional objetivam viabilizar a tutela efetiva do meio ambiente, para que não se alterem as propriedades e os atributos que lhe são inerentes, o que provocaria inaceitável comprometimento da saúde, segurança, cultura, trabalho e bem-estar da população, além de causar graves danos ecológicos ao patrimônio ambiental, considerado este em seu aspecto físico ou natural.” ( ADI nº 3540 MC/DF, rel. Ministro Celso de Mello, j. em 01.9.2005).

Tampouco pelos demais argumentos a ação procede.

A assertiva de que a referida lei havia de ser precedida de estudo de impacto ambiental não tem sentido, já que como se vê no artigo 192 da Constituição do Estado tal se mostra de rigor apenas para o licenciamento “de obras, atividades, processos produtivos e empreendimentos e a exploração de recursos naturais”, o que não é o caso.

Nem se há de reconhecer que a impugnada lei feriu os princípios da tipicidade, razoabilidade e proporcionalidade ao dispor sobre penalidades.

Isto porque quanto a tal aspecto ela mandou observar o disposto na Lei federal nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, diploma denominado “Lei de Crimes Ambientais”, que elenca as infrações penais e administrativas e disciplina as respectivas sanções, inclusive quanto aos pontos indicados pelo autor.

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Em suma, motivo algum existe para se concluir pela inconstitucionalidade da citada Lei nº 15.374, de 18 de maio de 2011.

Por isso, julga-se improcedente a ação, ficando insubsistente a liminar.

(assinado digitalmente)

ARANTES THEODORO

Relator

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ADIn nº 0.121.XXXXX-62.2011.8.26.0000 – São Paulo

Voto nº 31.283

Autor: SINDICATO DA INDÚSTRIA DE MATERIAL PLÁSTICO DO ESTADO DE SÃO PAULO

Réu: PRESIDENTE DA CÂMARA DE SÃO PAULO E PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO

Rel. Des. ARANTES THEODORO Voto nº 24.398

DECLARAÇÃO DE VOTO VENCIDO

1. Relatório já nos autos.

2. Entendo procedente a ação.

O Município de São Paulo, com a Lei nº 15.374, de 18.05.11, proíbe a distribuição e a venda de sacolas plásticas para acondicionamento e transporte de mercadorias adquiridas em estabelecimentos comerciais, bem como impõe o estímulo ao uso de sacolas reutilizáveis, nos seguintes termos:

“Art. 1º Fica proibida a distribuição gratuita ou a venda de sacolas plásticas para os consumidores para o acondicionamento e transporte de mercadorias adquiridas em estabelecimentos comerciais no Município de São Paulo.”

“Parágrafo único. Os estabelecimentos comerciais devem estimular o uso de sacolas reutilizáveis, assim consideradas aquelas que sejam confeccionadas com material resistente e que suportam o acondicionamento e transporte de produtos e mercadorias em geral.”

“Art. 2º Os estabelecimentos comerciais de que trata o art. 1º ficam obrigados a afixar placas informativas, com as dimensões de 40cm x 40cm, juntos aos locais de embalagem de produtos e caixas registradoras, com o seguinte teor:”

“'POUPE RECURSOS NATURAIS! USE SACOLAS REUTILIZÁVEIS'.” “Art. 3º O disposto nos arts. 1º e 2º desta lei deverá ser implementado até 31 de dezembro de 2011.”

“Art. 4º O disposto nesta lei não se aplica:”

“I às embalagens originais da mercadoria;”

“II às embalagens de produtos alimentícios vendidos a granel; e”

“III às embalagens de produtos alimentícios que vertam água.”

“5º Os fabricantes, distribuidores e estabelecimentos comerciais ficam proibidos de inserir em sacolas plásticas para o acondicionamento e transporte de mercadorias a rotulagem degradáveis, assim como as terminologias oxidegradáveis, oxibiodegradáveis, fotodegradáveis e biodegradáveis, e mensagens que indiquem suposta vantagem ecológica de tais produtos.”

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“6º O descumprimento das disposições contidas nesta lei sujeitará o infrator às penalidades previstas na Lei Federal nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998.”

“Art. 7º A fiscalização da aplicação desta lei será realizada pela Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente .”

“Art. 8º As despesas com a execução desta lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.”

“Art. 9º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.” (grifei fls. 66).

Com razão o autor.

Por diversos fundamentos a norma local não comporta subsistir. Diversos os motivos para reconhecer sua inconstitucionalidade .

a. Invade seara alheira quanto à competência legislativa .

Esse tem sido o entendimento deste C . Órgão Especial quanto ao ponto:

(1) ao examinar a Lei nº3.2888, de 03.10.11 , de Itapeva, ao proibir o uso de sacos plásticos, assim dispôs:

“Assim, a competência municipal suplementa a legislação federal e estadual, no que couber, suprindo eventuais lacunas, não podendo, contudo, contrariá-las, notadamente nas matérias do artigo 24 da Constituição da Republica. Referido dispositivo constitucional elenca as matérias de competência legislativa concorrente, incluindo em seu inciso VI, a proteção ao meio ambiente e controle da poluição, cabendo, assim, à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar sobre esses temas.”

“Desse modo, o que se observa, no caso, é a invasão da espera de competência legislativa exclusivamente atribuída à União, Estados e Distrito Federal, valendo salientar que o interesse ora em discussão é de interesse nacional e regional e não predominantemente municipal . Bem por isso, em casos similares, este Colendo Órgão Especial já se pronunciou sobre a inconstitucionalidade de leis municipais que determinaram a substituição de sacolas plásticas usadas em estabelecimentos comerciais por embalagens oxidegradáveis ('sacolas ecológicas'), por implicarem usurpação da competência legislativa da União e do Estado.” (grifei ADIn nº XXXXX-63.2012.8.26.0000 p.m.v. j. de 27.06.12 Rel. Des. KIOITSI CHICUTA ).

(2) ao apreciar a Lei nº14.3833, de 12.09.12 , de Campinas, obrigando estabelecimentos comerciais ao uso de embalagens plásticas biodegradáveis ou sacolas reutilizáveis:

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exclusivamente atribuída à União, Estados e Distrito Federal, para tratar desta matéria, segunda a inteligência do inciso VI do artigo 24 da Constituição da Republica.” (grifei ADIn nº XXXXX-78.2012.8.26.0000 v.u. j. de 27.03.13 Rel. Des. ANTONIO CARLOS MALHEIROS ).

(3) ao decidir sobre a Lei nº11.1666, de 03.04.12 , de São José do Rio Preto, obrigando estabelecimentos comerciais ao fornecimento de sacolas recicláveis aos seus cliente:

“E mais. No caso em apreço, cuida-se de matéria reservada à competência do Estado de São Paulo, pelo disposto no artigo 19 da Constituição Paulista e o artigo 24 da Constituição Federal . De acordo com tais artigos, somente os Estados podem legislar sobre matéria referente ao meio ambiente e relação de consumo (art. 24, IV e V, da CF).” (grifei ADIn nº XXXXX-45.2012.8.26.0000 p.m.v. j. de 15.05.13 Rel. Des. GUERRIERI REZENDE ).

Também em outras oportunidades, entendendo haver usurpação de competência exclusiva da União (ou, quanto ao meio ambiente, concorrente tão somente com os Estados e o Distrito Federal) para legislar sobre proteção ao meio ambiente, defesa da saúde, consumo e trabalho, firmou-se a inconstitucionalidade de normas locais com semelhante teor ( v.g. ADIn nº 0.102.XXXXX-90.2010.8.16.0000 por m. de v. j. de 05.06.13 Rel. Des. WALTER DE ALMEIRA GUILHERME ; ADIn nº 0.111.XXXXX-61.2012.8.26.0000 v.u. j. de 27.03.2013 Rel. Des. FRANÇA CARVALHO e ADIn nº 0.117.625-41.2012-8.26.0000 por m. de v. j. de 11.09.13 Rel. Des. CASTILHO BARBOSA , dentre inúmeros outros arestos no mesmo sentido).

Inconstitucional a legislação, descabida sua manutenção.

Mas , não é só.

b. Padece a norma local de vício de iniciativa .

A sanção do Prefeito não inviabiliza o reconhecimento da inconstitucionalidade por vício de iniciativa (“A sanção do Governador do Estado à propositura legislativa não afasta o vício de inconstitucionalidade formal .” STF grifei ADI nº 2113/MG DJ-e de 20.08.09 Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA ).

A Lei Municipal em apreço, em que pesem as doutas opiniões em contrário, é dominada pelo vício de iniciativa , fere a independência e separação dos poderes (“ Artigo 5º - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.”) e configura inadmissível invasão do Legislativo na esfera Executiva.

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à luz do art. 61, § 1º, I e II, da Constituição Federal, reserva-se “... ao chefe do Executivo (reserva-se) a iniciativa de leis que fixem ou modifiquem (...) versem sobre organização administrativa ...” (“Curso de Direito Constitucional” Ed. Saraiva 2013

4.1.1.6. p. 868).

Tal prerrogativa restou distribuída, na Constituição Bandeirante , por vários incisos de seu art. 47 (“ Artigo 47 - Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições previstas nesta Constituição:”), sendo os mais pertinentes ao caso dos autos, os incisos II (“ II exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual”); XI (“ XI iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição;”) e XIV (“ XIV

praticar os demais atos de administração, nos limites da competência do Executivo;”), de observância necessária no âmbito Municipal também por imposição da Carta Paulista ( art. 144 da Constituição Estadual “Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.”).

Ora, por organização administrativa segundo JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO , deve ser entendida aquela que “... resulta de um conjunto de normas jurídicas que regem a competência, as relações hierárquicas, a situação jurídica, as formas de atuação e o controle dos órgãos e pessoas, no exercício da função administrativa.” (“Manual de Direito Administrativo” Ed. Atlas 2012 p. 447).

No âmbito local, observa com a síntese dos doutos, HELY LOPES MEIRELLES :

“Em sua função normal e predominante sobre as demais, a Câmara elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta á sua função específica, bem diferenciada da do Executivo, que é a de praticar atos concretos de administração. Já dissemos e convém se repita que o Legislativo provê in genere, o Executivo in specie: a Câmara edita normas gerais, o prefeito as aplica aos casos particulares ocorrentes. Daí não ser permitido à Câmara intervir direta ou concretamente nas atividades reservadas ao Executivo, que pedem provisões administrativas especiais manifestadas em ordens proibições, concessões, permissões, nomeações, pagamentos, recebimentos, entendimentos verbais ou escritos com os interessados, contratos, realizações matérias da Administração e tudo o mais que se traduzir em atos ou medidas de execução governamental.” (grifei “Direito Municipal Brasileiro” 2013 17ª ed. Ed. Malheiros Cap. XI 1.2.

p. 631).

Embora não se admita interpretação extensiva de regra de exceção (“Matérias sujeitas à iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo taxativamente previstas nos arts. 24, § 2º, 47, incisos XVII e XVIII, 166 e 174, da Constituição Estadual, não comportando qualquer ampliação, máxime por decorrência da atividade do legislador local” ADIn nº 0.035.XXXXX-64.1998.8.26.0000 Rel. Des.

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PAULO DIMAS MASCARETTI ), não é possível restringir essa ressalva constitucional retirando dela a amplitude lá assegurada. A ela deve ser conferido o âmbito constitucional compatível com o prestígio à prerrogativa de Poder. Assim, não é a repercussão, a pertinência ou a conveniência e oportunidade da norma ou a ausência de custos em sua implementação, o critério a ser observado no exame em questão inconstitucionalidade.

E a abrangência dela reserva absoluta de iniciativa é firmada pelas decisões do Colendo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo na apreciação de ADIn's contra leis locais de iniciativa parlamentar.

Identificou-se inconstitucionalidade, por vício de iniciativa na espécie organização administrativa, exatamente por fixar a regra local sanções e, consequentemente, impor ao Executivo a fiscalização das condutas vedadas, v.g. na Lei nº 12.342/10, de Ribeirão Preto, ao obrigar bares, restaurantes e estabelecimentos similares a instalarem dispensadores de fio dental (ADIn nº 0.444.XXXXX-63.2010.8.26.0000 v.u. j. de 23.02.11 Rel. Des. CORRÊA VIANNA ); na Lei nº 6.897/08 de Presidente Prudente, ao proibir o uso e consumo de cigarros e assemelhados em bares, restaurantes, lanchonetes e afins (ADIn nº 0.222.XXXXX-88.2009.8.26.0000 v.u. j. de 30.09.09 Rel. Des. A. C. MATHIAS COLTRO ); na Lei nº 2.447/10, de Santa Cruz do Rio Pardo, ao vedar o uso de cerol ou qualquer material cortante em linhas e fios utilizados para empinar pipas (ADIn nº 0.305.XXXXX-86.2010.8.26.0000 j. de 16.02.11 Rel. Des. RIBEIRO DOS SANTOS ); e na Lei nº 4.488/11, de Suzano, ao estabelecer prazo máximo para atendimento aos usuários das agências bancárias e demais estabelecimentos de crédito localizados naquele Município (ADIn nº 0.027.XXXXX-56.2012.8.26.0000 22.08.12 Rel. Des. SAMUEL JUNIOR ), dentre inúmeros outros julgados.

Importante enfatizar que, em todos esses casos, o vício reside, sobretudo, na ingerência administrativa , caracterizada por imposição parlamentar de realizações materiais da Administração (fiscalizar, apurar infrações e lançar sanções art. 7º ).

Ora, a inconstitucionalidade é patente.

Há inadmissíveis atribuições a órgão municipal.

c. Falta de indicação dos recursos disponíveis.

Finalmente, embora mínimas, razoável identificar no questionável proceder, a inequívoca geração de despesas (ônus ao erário, sem a necessária indicação da fonte de custeio), na medida em que o cumprimento da lei, como posto, demanda recursos materiais e humanos.

Disposição constitucional é clara quanto ao ponto:

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despesa pública será sancionado sem que dele conste a indicação dos recursos disponíveis, próprios para atender aos novos encargos.” (grifei).

Deixou a norma questionada de indicar a fonte de custeio para atender as determinações feitas.

Não basta, para tanto, referência genérica constante do art. 8º da questionada lei local (“As despesas com a execução desta lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.” fls. 66), como reiteradamente aqui julgado (ADIn nº 0.186.XXXXX-35.2012.8.26.0000 j. de 08.05.13 Rel. Des. CAUDURO PADIN ; ADIN nº 0.039.XXXXX-62.2013.8.26.0000 j. de 12.06.13

Rel. Des. ENIO ZULIANI; ADIn nº 0.084.460-66;2013.8.26.0000 j. de 12.03.14 Rel. Des. FERREIRA RODRIGUES ; e ADIn nº 0.189.XXXXX-06.2013.8.26.0000 v.u. j. de 26.03.14 de que fui Relator, dentre outros no mesmo sentido).

Tal é o caso dos autos.

Mais não é preciso acrescentar.

Diante dos aludidos vícios de inconstitucionalidade invalida-se integralmente a Lei Municipal nº 15.374/11 , por afronta aos arts. 5º, 25, 47, incisos II, XI e XIV, 144, 152, incisos I, III e IV e art. 193, incisos XX e XXI da Constituição Estadual .

3. Pelo meu voto, julgo procedente a ação.

EVARISTO DOS SANTOS

Desembargador - Vencido

(assinado eletronicamente)

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Autor: Sindicato da Ind. de Material Plástico do Estado de S. Paulo

Réus: Presidente da Câmara Municipal de São Paulo e Prefeito do

Município de São Paulo

DECLARAÇÃO DE VOTO DIVERGENTE

À divergência apresentada pelo i. Desembargador Getúlio Evaristo dos Santos, acrescento as seguintes razões que, a meu ver, reforçam o flagrante vício de iniciativa de elaboração da lei pela Câmara Municipal de São Paulo.

Não se ignora que a Constituição Federal estabeleceu competência administrativa comum à União, Estados, Distrito Federal e aos Municípios para a proteção do meio ambiente e combate à poluição em qualquer de suas formas art. 23, inc. VI.

Por outro lado, a Constituição Paulistana, no seu art. 181, preconiza que “Lei municipal estabelecerá em conformidade com as diretrizes do plano diretor, normas sobre zoneamento, loteamento, parcelamento, uso e ocupação do solo, índices urbanísticos, proteção ambiental e demais limitações administrativas pertinentes.”

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providenciarão, com participação da coletividade, a preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria do meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades regionais e locais e em harmonia com o desenvolvimento social e econômico.

E no artigo 193: “O Estado, mediante lei, criará um sistema de administração da qualidade ambiental, proteção, controle e desenvolvimento do meio ambiente e uso adequado dos recursos naturais, para organizar, coordenar e integrar as ações de órgãos e entidades da administração pública direta e indireta, assegurada a participação da coletividade, com o fim de:

I Propor uma política estadual de proteção ao meio ambiente...”

Dessa forma, se foi atribuída competência comum para proteção ambiental pela Constituição Federal, e se vinculou ao Plano Diretor, as leis municipais para tutela de proteção ambiental restrita ao seu particular interesse, inegavelmente, atribuiu-se ao Estado a iniciativa de propositura de política estadual de proteção ambiental.

Por políticas públicas entende-se uma ampla gama de ações desenvolvidas pelo Estado para assegurar a concretização de direitos fundamentais.

É aí que reside o vício de iniciativa da lei em referência. Ao desprezar-se o conjunto de atividades coordenadas, essenciais para assegurar a proteção ambiental, interpretou-se a questão apenas pelo

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ângulo da iniciativa concorrente. Observa-se neste ponto que o Estado disciplinou a matéria editando a Lei nº 12.300/06, mais adiante referida.

Por outro lado, o Município de São Paulo trabalhou na concretização do Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos da Cidade de São Paulo PGIRS 2014, não cogitando de lei específica em razão da reserva de competência estadual para fixação de políticas públicas estaduais de proteção ambiental, no caso, disposição final de resíduos sólidos.

Ademais, o tema versa sobre pedido de inconstitucionalidade deduzido pelo Sindicato da Indústria de Material Plástico do Estado de São Paulo, no tocante à Lei nº 15.374, de 18 de maio de 2011, que dispõe sobre a proibição da distribuição gratuita ou venda de sacolas plásticas a consumidores em todos os estabelecimentos comerciais da cidade.

Está evidenciada a intenção precípua de se proteger o consumidor com relação ao fornecimento de sacolas plásticas nas compras realizadas nos estabelecimentos comerciais, o que revela o trato consumerista exclusivo, deixando-se de lado a questão ambiental na sua essência.

Neste contexto, reitera-se que a competência legislativa conferida pela Constituição Federal ao Município diz respeito aos assuntos de interesse local (art. 30, inc. I), suplementando a legislação federal e a estadual no que couber (inc. II), não podendo instituir normatização sobre direito consumerista, como é o enfoque do tema versado, por ser este de

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competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal (art. 24, inc. VIII).

A par dessa atribuição, vale destacar que o artigo 22, inc. I da Constituição Federal, prevê ser de competência privativa da União legislar sobre direito civil e comercial, observando que o artigo 24, inc. V, distribui de forma concorrente a competência à própria União, aos Estados e ao Distrito Federal para legislar sobre produção e consumo, nada se referindo ao ente municipal.

Sob a ótica das políticas públicas instituídas pelo município no trato de questões de cunho estritamente ambiental, podemos destacar, no âmbito de sua competência, as seguintes leis, dentre outras: Lei nº 13.478, de 30 de dezembro de 2002, que dispõe sobre a organização do sistema de limpeza urbana; envolvendo a coleta, transporte e destinação final dos resíduos sólidos; Lei nº 14.933, de 5 de junho de 2009, que institui a Política de Mudança do Clima no Município de São Paulo; Lei nº 13.316, de 1º de janeiro de 2002, que dispõe sobre a coleta, destinação final e reutilização de embalagens, garrafas plásticas e pneumáticos e dá outras providências e a Lei nº 14.973, de 11 de setembro de 2009, que dispõe sobre a organização de sistemas de coleta seletiva nos grandes geradores de resíduos sólidos do Município e dá outras providências. No âmbito estadual, podemos citar a Lei nº 12.300, de 16 de março de 2006, que instituiu a Política Estadual de Residuos Solidos e definiu princípios e diretrizes.

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de Resíduos Sólidos, instituída pela Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010, com ênfase na responsabilidade compartilhada e na logística reversa.

O primeiro, responsabilidade compartilhada, aponta para o envolvimento de todos os componentes da cadeia de consumo, desde o produtor da matéria prima, o fabricante, o eventual importador, o distribuidor, o comerciante, o consumidor, até o destinatário final.

A logística reversa, por sua vez, deve ser vista respeitando também a cadeia de consumo acima apontada, recomendando-se, porém, o estabelecimento de regras que envolvam todos os que a compõem.

Isto é o que me leva a concluir pela prevalência da questão consumerista no caso da disponibilidade de sacolas plásticas usualmente fornecidas pelos supermercados e outros distribuidores e comerciantes, o que indica que o ente municipal extrapola o âmbito de sua competência ao disciplinar matéria que suplanta o interesse local.

De igual modo, ao assim legislar, ofende o princípio geral da liberdade de comércio, sendo este um dos pilares da ordem econômica nacional, protegido pelo parágrafo único do artigo 170 da Constituição Federal, na medida em que, pese sua competência normativa para a disciplina de atividades comerciais locais, não é possível ampliar tal prerrogativa além de seus limites, como na espécie.

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serviços de acondicionamento ou embalagem de compras a supermercados ou similares é objeto de discussão no Supremo Tribunal Federal, sob o âmbito de repercussão geral, nos autos de Recurso Extraordinário com agravo ( ARE XXXXX, Código TJ 52789, nº de ordem 525).

De todo o exposto, por meu voto, acompanho a divergência, julgando procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 15.374/2011, e determinar sua retirada definitiva do ordenamento jurídico.

JOÃO NEGRINI FILHO

DESEMBARGADOR

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Este documento é cópia do original que recebeu as seguintes assinaturas digitais:

Pg. inicial Pg. final Categoria Nome do assinante Confirmação

1 12 Acórdãos JOSE HENRIQUE ARANTES THEODORO D47367

Eletrônicos

13 18 Declarações de GETULIO EVARISTO DOS SANTOS NETO D54DF9

Votos

19 24 Declarações de JOAO NEGRINI FILHO D7CF1C

Votos

Para conferir o original acesse o site:

https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informando o processo

XXXXX-62.2011.8.26.0000 e o código de confirmação da tabela acima.

Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/tj-sp/146500347/inteiro-teor-146500355

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