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9 de Agosto de 2022

Peça extraída do processo n°XXXXXXX-XX.2018.8.26.0000

Petição Inicial - TJSP - Ação Direta de Inconstitucionalidade com Pedido de Medida Cautelar - Art. 230 do Ritjsp - Direta de Inconstitucionalidade - de Abcr Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias contra Governador do Estado de São Paulo e Estado de São Paulo

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Nome Nome Nome Nome

William Romero Luísa Quintão NomeDoshin Watanabe

Nome Nome Nome Nome

Excelentíssimo Doutor Desembargador MANOEL PEREIRA CALÇAS , DD. NomeE. Tribunal de Justiça de São Paulo.

ABCR - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE CONCESSIONÁRIAS DE RODOVIAS , pessoa jurídica de direito privado inscrita no CNPJ n. 00.000.000/0000-00, com sede em São Paulo-SP, na Endereço, cj. 62, por seus advogados (procuração e estatuto anexos - doc. 1 anexo), comparece respeitosamente perante Vossa Excelência para propor

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE COM PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR - ART. 230 DO RITJSP

em face da Lei Estadual de São Paulo nº 16.768/2018 , que obriga os órgãos do Executivo competentes a promover a retirada das cancelas das praças de pedágio nas quais há sistema de cobrança automática, em contrariedade a diversas normas da Constituição do Estado de São Paulo.

A Autora inicialmente esclarece que recolheu as custas processuais, conforme guias e comprovantes de pagamento em anexo (doc. 2).

Adiante estão as razões que conduzem ao julgamento de procedência da presente ação direta de inconstitucionalidade.

Rua Visconde do Rio Branco, 237 • Curitiba • PR • 80.410-000 • Tel (00)00000-0000• Fax (00)00000-0000Rua Joaquim Floriano, 101, Cj. 408 • São Paulo • SP • 04.534-010 • Tel (00)00000-0000• Fax (00)00000-0000SHS Ed. Brasil 21, Bloco C, Sala 511 • Brasília • DF • 70.316-000 • Tel (00)00000-0000• Fax (00)00000-0000

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1. OBJETO DA AÇÃO

1.1. A Lei Estadual nº 16.768/2018

1. A presente ação busca a declaração de inconstitucionalidade formal e material da Lei nº 16.768, de 18.6.2018 (publicada no DOE de 19.6.2018), do Estado de São Paulo, cujo teor é o seguinte (doc. 3 anexo): O Nome:

Faço saber que a Assembleia Legislativa decreta e eu promulgo, nos termos do artigo 28, § 8º, da Constituição do Estado, a seguinte lei:

Artigo 1º - Ficam os órgãos responsáveis obrigados a retirar as cancelas de todas as praças de pedágio adaptadas ao sistema de "pedágio automático" - Sem Parar / Via Fácil, Conectcar, Auto Expresso, DBTRANS etc. - em todas as rodovias do Estado, de concessionárias ou não concedidas.

Artigo 2º - Esta lei entra em vigor na data da sua publicação.

2. A Lei obriga os órgãos responsáveis do Poder Executivo a retirar as cancelas das praças de pedágio em que há cobrança por meio de sistemas automáticos.

3. No entanto, a Lei contraria frontalmente dispositivos da Constituição do Estado de São Paulo. 1.2. As razões do veto do Exmo. Sr. Governador

4. Por isso, na forma do art. 28, § 1º, da Constituição Estadual, o Chefe do Executivo, ainda em janeiro de 2016 , vetou integralmente o projeto de lei aprovado pela Assembleia. Dentre as razões invocadas para o veto, indicou (doc. 4 anexo):

Ao pretender impor procedimentos e normas relativos ao sistema de cobrança de pedágio, a proposta invade campo de atuação próprio da Administração Pública, a quem cabe a execução da política estadual de rodovias, que envolve ações de planejamento, elaboração de projetos, construção, conservação e operação do sistema.

Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob o regime de concessão ou de permissão, por meio de licitação, a prestação de serviços públicos (artigo 175 da Constituição Federal).

No exercício da competência para gerenciamento da malha viária estadual, incumbe à Administração Pública, por meio dos órgãos pertinentes - DER - Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de São Paulo, DERSA - Desenvolvimento Rodoviário S.A. e ARTESP - Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo -, a gestão e a administração desse serviço, nos limites traçados pelas leis que os instituíram Ao determinar a retirada das cancelas das praças de pedágio adaptadas ao sistema automático de cobrança, a proposição impõe comando concreto, que se caracteriza como típico de ato de gestão, fazendo com que o legislador acabe por substituir a figura do gestor e administrador do sistema, circunstância que impede o seu acolhimento, porque inconstitucional em clara violação ao princípio da separação dos Poderes (artigo da Constituição Federal e artigo 5º c/c artigo 47, inciso XI, da Constituição do Estado).

A par disso, importa anotar a ausência de previsão de sanção para o caso de descumprimento da norma, o que implica sua ineficácia e, por via de consequência, sua rejeição.

Sob outro enfoque, e por oportuno, registre-se que a ARTESP, ao se manifestar de modo contrário ao projeto, informou que as pistas de cobrança automática foram planejadas e implantadas para a passagem de veículos em segurança, observada a sinalização de trânsito existente em todas as praças de pedágio.

Esclareceu a Agência que, nos contratos de concessão das rodovias paulistas, está inserta a obrigatoriedade da utilização de cancelas como alternativa de contenção na passagem de veículos, em todas as modalidades de cobrança, seja manual ou automática. A adoção desse sistema garante o correto funcionamento dos equipamentos eletrônicos instalados, além de minimizar os riscos de acidentes envolvendo os usuários e as pessoas que se encontram em atividade nas praças.

1.3. O afastamento do veto pelo Legislativo

5. A despeito das várias inconstitucionalidades da Lei, o Poder

Legislativo, mais de dois anos após a comunicação do veto , sem exame específico das questões suscitadas pelo Executivo, afastou o veto.

6. A decisão do Legislativo não contou com qualquer motivação

específica nem chegou a ser precedida de pareceres das competentes comissões permanentes.

2. LEGITIMIDADE ATIVA DA AUTORA

7. Aplica-se ao caso o inc. V do art. 90 da Constituição Estadual,

segundo o qual podem propor ação de inconstitucionalidade "as entidades sindicais

ou de classe, de atuação estadual ou municipal, demonstrando seu interesse jurídico no caso".

8. A Autora é entidade sem fins lucrativos que reúne empresas

concessionárias de serviço público de operação, manutenção, conservação de rodovias, pontes e túneis do Brasil. Somente no Estado de São Paulo, a Autora representa 24 (vinte e quatro) concessionárias. 1

9. A Autora tem por primeira finalidade justamente "congregar as associadas, promovendo a defesa de seus interesses , sempre de forma compatível com o interesse nacional" (art. 1º do Estatuto Social - doc. 1).

10. É justamente na defesa dos interesses das empresas

concessionárias, cujos serviços são prestados em âmbito estadual, que a Autora pretende o reconhecimento da inconstitucionalidade da Lei objeto da presente ação.

11. Conforme se demonstrará adiante, a Lei Estadual ora questionada institui normas que alteram os critérios e normas estabelecidos pelos órgãos do Executivo, com base em sua competência técnica, para a definição da forma de cobrança e funcionamento das praças de pedágio.

12. Logo, é evidente ( concessa venia ) que a Associação que representa as concessionárias possui interesse jurídico que a torna legítima para a propositura da correspondente ação direta de inconstitucionalidade.

13. Recentemente esse E. TJSP reconheceu a legitimidade da Autora para promover ADI contra Lei Municipal que interferia diretamente nos serviços prestados pelas concessionárias por ela representadas. Eis o que constou do v. acórdão:

Conforme seu Estatuto Social (fls. 38/55), a autora, "entidade sem fins lucrativos, de âmbito nacional", que tem como associadas "as empresas brasileiras concessionárias de serviço público de operação, manutenção e conservação de rodovias, pontes e túneis", tem como objeto social, dentre outros, o de "congregar as associadas, promovendo a defesa de seus interesses, sempre deforma compatível com o interesse nacional". Portanto, ao contrário do afirmado pelo suscitante, a autora representa as concessionárias de Rodovias deste Estado, não se tratando de "fração" da categoria representada. Assim, nos termos do estatuto social e de disposição constitucional, é parte legítima para figurar no polo ativo desta ação direta de inconstitucionalidade . Ademais, não se tratando de ação direta de inconstitucionalidade de lei contestada em face da Constituição Federal, promovida perante o Supremo Tribunal Federal, é irrelevante a discussão quanto a autora ser, ou não, entidade de âmbito nacional (art. 90, V, CE)."(TJSP - ADIn 2080512-

43.2017.8.26.0000 - Rel. Des. JOÃO CARLOS SALETTI - Órgão Especial - j. 28.2.2018 - DJ 27.3.2018 - sem grifo no original).

14. Do mesmo modo, confira-se o seguinte aresto do E. TJRJ: ACÓRDÃO REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. Ação aforada pela Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias - ABCR. Preliminar de ilegitimidade ativa que se rejeita. Legitimação da entidade de classe para figurar no polo ativo de representação por inconstitucionalidade que exige dois requisitos: representação em âmbito estadual e pertinência temática. Aplicação do art. 162 da Carta Estadual, consoante regra de simetria do art. 103, IX, da Carta Magna. Presentes os requisitos: Associação representante formada por"empresas brasileiras concessionárias de serviço público de operação, manutenção e conservação de rodovias, pontes e túneis", que impugna lei de iniciativa da Câmara Municipal, que concedeu gratuidade em pedágios de vias públicas a pessoas com deficiência física, no âmbito do município do Rio de Janeiro. Vício formal na usurpação de competência do Executivo, em confronto com os artigos 7º, 112, § 1º, II, alínea d e 145, VI, da Carta estadual. Procedência do pleito declaratório de inconstitucionalidade (TJRJ, OE, ADIn 0017135- 35.2014.8.19.0000, Rel. Des. Jessé Torres, DJe em 2.2.2015).

15. Esse E. TJSP possui entendimento idêntico para ações propostas

por Associações representativas de empresas privadas (cf. ADI 0005083- 34.2008.8.04.0000, Rel. Des. PAULO NomeCAMINHA E LIMA, Tribunal Pleno,

j. 30.07.2009). Há, ainda, diversos outros casos de ações diretas de inconstitucionalidade propostas pela Autora em vários tribunais do país. Confiram- se exemplificativamente: ADI 00000-00(TJPR) e ADI 3763 (STF).

16. Enfim, a Lei cuja inconstitucionalidade é aqui apontada afeta especial e diretamente os serviços prestados pelas empresas concessionárias representadas pela Autora. Logo, está presente também o requisito da pertinência temática - configurando-se a legitimidade e o interesse ad causam da Autora.

3. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI POR VIOLAÇÃO DA SEPARAÇÃO DE PODERES E VÍCIO DE INICIATIVA

17. A Lei Estadual nº 16.768/2018 é inconstitucional tanto por violar o princípio constitucional da separação de poderes, como por derivar de projeto de lei processado com vício de iniciativa.

3.1. A violação da regra constitucional da separação de poderes

18. Por um lado, ao estabelecer a obrigatoriedade de que os órgãos competentes do Executivo promovam a retirada das"cancelas de todas as praças de pedágio adaptadas ao sistema de ‘pedágio automático’", a Lei aprovada e sancionada pelo Legislativo após o veto do Executivo violou a separação de poderes estabelecida pela Constituição Estadual. 3.1.1. A gestão administrativa das rodovias compete exclusivamente ao Executivo

19. Tanto as rodovias objeto de concessão como as rodovias administradas diretamente pelo Executivo estadual submetem-se aos critérios, regras e gestão por parte dos órgãos do Poder Executivo. Trata-se de matéria inerente à gestão administrativa das rodovias que, nas rodovias concedidas, consubstancia-se nas regras previstas pelo contrato de concessão e nas normas regulatórias expedidas pelo órgão regulador estadual (a ARTESP).

20. Essa gestão se dá por meio da edição de regras técnicas, administração e fiscalização por parte dos órgãos que integram o Poder Executivo estadual. Não há sentido em que o Legislativo pretenda se imiscuir na gestão específica e concreta das rodovias (e das concessões de rodovias), que compete ao Poder Executivo. 3.1.2. Impossibilidade de a lei estabelecer as condições concretas de funcionamento das praças de pedágio

21. Isso se dá com o tema objeto da Lei impugnada. A definição das condições de instalação e funcionamento das praças de pedágio - inclusive no que diz respeito à utilização de cancela - nas rodovias administradas ou fiscalizadas pelo Executivo estadual constitui matéria técnica e de gestão administrativa. Não cabe à lei editada pelo Legislativo estabelecer critérios técnicos e específicos para a gestão administrativa do Poder Executivo. 3.1.3. As previsões da Constituição Estadual violadas

22. Por isso, a Lei impugnada viola os arts. e 47, incisos II, III, XI, XIV da Constituição Estadual:

Artigo 5º - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

(...)

Artigo 47 - Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições previstas nesta Constituição:

(...)

II - exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual;

III - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para a sua fiel execução ; (...)

IX - prestar contas da administração do Estado à Assembleia Legislativa, na forma desta Constituição;

XIV - praticar os demais atos de administração, nos limites da competência do Executivo ; (...)

XVI - delegar, por decreto, a autoridade do Executivo, funções administrativas que não sejam de sua exclusiva competência ;

(...)

XVIII - enviar à Assembleia Legislativa projeto de lei sobre o regime de concessão ou permissão de serviços públicos" (original sem destaques).

23. A determinação contida na Lei impugnada ingressa diretamente

na gestão das funções administrativas do Executivo, o que é competência privativa do Poder Executivo e não pode ser objeto de Lei.

3.1.4. O reconhecimento da inconstitucionalidade pela jurisprudência

24. Leis contendo determinações similares já foram declaradas

inconstitucionais por esse E. TJSP, como confirmam os seguintes precedentes:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Lei Estadual nº 12.552/2006 - Vícios de iniciativa - Existência - Usurpação de atribuição pertinente a atividade própria do Chefe do Poder Executivo - Princípio da independência e harmonia entre os poderes - Violação - Jurisprudência do Colendo Supremo Tribunal Federal - Lei que, ademais, compromete o equilíbrio econômico-financeiro das concessões de serviço público - Afronta aos arts. 5º, 47, inciso XI e XV, e 120, todos da Constituição Estadual - Caracterização - Inconstitucionalidade declarada - Ação procedente. (TJSP, Ação Direta de Inconstitucionalidade de Lei 0001170-03.2006.8.26.0000, Rel. Des. SOUSA LIMA, Órgão Especial, j. 23.04.2008).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Lei n. 4.300, de 21 de julho de 2.014, do Município de Cruzeiro, que dispõe sobre a obrigatoriedade de autorização legislativa para o reajuste das tarifas de água e esgoto - Violação aos artigos 5º, 120, 159, parágrafo único cumulados com o artigo 144, todos da Constituição Estadual - A regulação dos preços públicos nos serviços de água e esgoto representam questões de gestão administrativa e orçamentária municipais e, por essa razão, devem ser disciplinadas pelo Poder Executivo - Vício formal de iniciativa - Lei de iniciativa parlamentar que invadiu a competência legislativa do Chefe do Poder Executivo, ofendendo o princípio da separação dos poderes - Inconstitucionalidade configurada - Precedentes desta Corte - Ação procedente. (TJSP, Direta de Inconstitucionalidade 2186884-84.2015.8.26.0000, Rel. Des. SALLES ROSSI, Órgão Especial, j. 27.01.2016, DJe 01.02.2016)

DIREITO CONSTITUCIONAL - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIO- NALIDADE - LEI MUNICIPAL - REGULAÇÃO DA INSTALAÇÃO DE CERCAS ELÉTRICAS - CRIAÇÃO DE OBRIGAÇÕES PARA A ADMINISTRAÇÃO - SEPARAÇÃO DE PODERES - VÍCIO DE INICIATIVA - EXISTÊNCIA - INCONSTITUCIONALIDADE VERIFICADA - É inconstitucional a Lei Municipal de Catanduva 4.168, de 28 de dezembro de 2005, de origem parlamentar, que "[d]ispõe sobre a instalação de cercas energizadas destinadas à proteção de perímetros no Município de Catanduva e dá outras providências", sob fiscalização do Executivo, criando-lhe várias obrigações, não por falta de competência municipal para legislar sobre o assunto, mas porque traduz ingerência na competência exclusiva do Prefeito pelo Poder Legislativo, já que aquele cabe organizar e executar todos os atos de administração municipal, notadamente os serviços públicos - Ademais, cria despesa sem indicação de fonte de receita, já que, ao criar encargos de fiscalização e aplicação de sanções à Administração Pública, pressupõe, no mínimo, que o alcaide terá de deslocar servidores públicos que cumprem outras funções para fazê-lo, com prejuízo do serviço já desenvolvido, o que, também, provavelmente, gerará despesas extras com combustível e desgaste dos automóveis necessários à observação das cercas. E, se tal não for possível, terá de criar cargos novos e provê-los por concurso público, o que, como se sabe, gera gastos não elimináveis ou reduzíveis para a Fazenda Municipal - Violação dos arts. 5º, 25, 47, II e XIV, e 144 da Constituição Estadual - Jurisprudência deste Colendo Órgão Especial - Ação procedente. (TJSP, Direta de Inconstitucionalidade 0219805-72.2011.8.26.000, Rel. Des. XAVIER DE AQUINO, Órgão Especial, j. 04.04.2012, DJe 11.04.2012)

3.2. A violação da regra constitucional que estabelece a iniciativa privativa do Executivo para lei sobre o regime de concessão ou permissão de serviços públicos

25. Como decorrência da violação da separação de poderes e da

competência privativa do Executivo estabelecida pela Constituição Estadual, a Lei impugnada igualmente desconsiderou a iniciativa privativa do Executivo para encaminhar projetos de lei que versem sobre o regime das concessões e permissões de serviços públicos.

26. No caso concreto, a Lei derivou de projeto apresentado pelo

Deputado Edmir Chedid. Foi aprovada em 15.12.2015 e vetada em 19.1.2016 - tendo o veto sido derrubado em 6.6.2018 (doc. 4 anexo). Desse modo, não só resultou de iniciativa própria do Poder Legislativo, como foi vetada pelo Poder Executivo e promulgada a despeito da inequívoca rejeição de seu conteúdo por parte do órgão legitimado para a iniciativa legislativa neste caso.

27. Com isso, ofendeu diretamente o artigo 47, inc. XVIII, da

Constituição Estadual, que estabelece que:

Artigo 47 - Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições previstas nesta Constituição:

(...)

XVIII - enviar à Assembleia Legislativa projeto de lei sobre o regime de concessão ou permissão de serviços públicos . (original sem destaques)

28. A norma constitucional confirma que a definição do regime de

concessão ou permissão de serviços públicos compete unicamente ao Poder Executivo, cabendo ao Governador o encaminhamento de projeto de lei que verse sobre tais matérias.

29. No caso concreto, a definição a respeito da utilização ou não de

cancela nas praças de pedágio constitui matéria inerente ao regime de concessão ou permissão, cuja iniciativa legislativa é privativa do Executivo.

30. A questão também já foi objeto de reconhecimento pela

jurisprudência dos tribunais, inclusive por esse E. TJSP:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Municipal nº 3.485, de 16 de julho de 2015, que "dispõe sobre a proibição de empresas concessionárias que prestam serviços de transporte coletivo municipal em Santana do Parnaíba exigir ou permitir que motoristas exerçam a função de cobrança de passagem". (...) 4 - ALEGAÇÃO DE VÍCIO DE INICIATIVA E OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. Reconhecimento. Ainda que fosse possível ao município estabelecer regras sobre direito de trabalho (art. 22, I), condições para o exercício de profissões (art. 22,

XVI) ou fiscalização da atividade laborativa (art. 21, XXIV) ou ainda sobre hipóteses de extinção do contrato de concessão (art. 22, XXVII), mesmo assim, em que pese a boa intenção do legislador local, a pretendida inconstitucionalidade haveria de ser reconhecida por ofensa às disposições dos artigos 5.º, 47, incisos II, XIV e XVII, e 144 da Constituição Paulista. É que a lei impugnada, de autoria parlamentar, ao disciplinar a forma de prestação de serviço de transporte (estabelecendo que o motorista não pode exercer cumulativamente a função de cobrador) avança sobre área de planejamento, organização e gestão administrativa, especificamente sobre serviços públicos, ou seja, trata de matéria que é reservada à iniciativa do Chefe do Poder Executivo , ofendendo as disposições do art. 5.º, art. 24, § 2º, n. 2, art. 47, II, XIV e XIX, e 144, todos da Constituição Estadual. 5 - Inconstitucionalidade manifesta. Ação julgada procedente. (TJSP, Direta de Inconstitucionalidade 2198150- 68.2015.8.26.0000; Rel. Des. FERREIRA RODRIGUES, Órgão Especial, j. 18.05.2016 - original sem grifos)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 3.027, DE 11 JULHO DE 2017. MUNICÍPIO DE NOVO HAMBURGO. LEI DE INICIATIVA DA CÂMARA. MATÉRIA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO. A ação direta de inconstitucionalidade visa à retirada do ordenamento jurídico da Lei nº 3.027, 11 de julho de 2017, do Município de Novo Hamburgo que "dispõe sobre a criação das Calçadas Ecológicas e dá outras providências", por ofensa às Constituições Estadual e Federal. O Poder Legislativo do Município de Novo Hamburgo editou norma estranha à sua iniciativa legislativa, uma vez que acrescentou nova regulamentação aos calçamentos no Município. Vício formal. A Câmara ao legislar sobre matéria de cunho administrativo, invadiu a competência privativa do Chefe do Executivo, tendo em vista que a norma objeto da ação direta de inconstitucionalidade teve origem em Projeto de Lei de iniciativa parlamentar. A iniciativa de lei para a organização destes serviços e de seu procedimento cabe ao Chefe do Executivo , conforme dispõe o artigo 60, II, d e 82, III e VII, da Constituição Estadual, não havendo espaço para iniciativa legislativa. Vício material pelo conseqüente desconto no IPTU no exercício seguinte da construção da calçada ecológica. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (TJRS, Ação Direta de Inconstitucionalidade (00)00000-0000, Tribunal Pleno, Rel. Des. ALBERTO DELGADO NETO, j. 23.01.2018 - sem grifos no original)

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO COLETIVA DE CONSUMO. INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 3.944/08 DO MUNICÍPIO DE SÃO BORJA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VÍCIO DE INICIATIVA. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. REGIME DE CONCESSÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. A Lei Municipal 3.944/2008, de iniciativa do Poder Legislativo, que "Torna obrigatória a aceitação por parte das concessionárias de serviços públicos instaladas no município, de comprovantes emitidos pela Assistência Social da Prefeitura Municipal", não trata de meros procedimentos para cadastros dos usuários de baixa renda, mas de efetivo enquadramento de consumidores em uma categoria específica, que faz jus a uma tarifa diferenciada de todas as demais que já são previstas no Regulamento dos Serviços de Água e Esgoto da Corsan - RSAE (tarifa mínima de serviços - taxa básica). Lei Municipal que, além de definir quem será considerado usuário de baixa renda, estipula tarifa diferenciada a ser cobrada pela concessionária, sem observar o equilíbrio econômico financeiro do contrato. Inconstitucionalidade reconhecida, seja pelo vício de iniciativa do Poder Legislativo na elaboração de norma cuja matéria é reservada ao Chefe do Poder Executivo (porquanto interfere no funcionamento e administração local, interferindo nos contratos celebrados pelo Município), seja pela inconstitucionalidade material, que ressoa da quebra do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de serviços públicos entabulados pelo ente público, em detrimento das concessionárias, como, no caso, a CORSAN . A Lei 3.944/08 interfere diretamente na administração municipal, violando, por simetria, a competência privativa do Chefe do Poder Executivo (art. 84, incisos II; VI, a), bem como o disposto no arts. e 175 da Constituição Federal. Pedido do Ministério Público prejudicado, ante a declaração incidental de inconstitucionalidade da causa de pedir. RECURSOS PROVIDOS. (TJRS, AC (00)00000-0000, 21a CC, Rel. Des. MARCELO BANDEIRA PEREIRA, j. 22.02.2017 - original sem grifos)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DEFEITO NA REPRESENTAÇÃO PROCESSUAL SANADO. JUNTADA DE PROCURAÇÃO COM PODERES ESPECIAIS E ESPECÍFICOS NO PRAZO CONCEDIDO. LEI

MUNICIPAL DO MUNICÍPIO DE NOVO HAMBURGO, QUE TORNA OBRIGATÓRIA A ADOÇÃO DE BLOCOS DE CONCRETO EM PAVIMENTAÇÕES, CARACTERIZADO COMO PAVIMENTO DE ALTA DURABILIDADE, NAS ÁREAS QUE MENCIONA. LEI DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO. VÍCIO DE INICIATIVA CONFIGURADO. DISPOSIÇÕES ACERCA DA ORGANIZAÇÃO E DO FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL. MATÉRIA SOBRE A QUAL COMPETE AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO DISPOR PRIVATIVAMENTE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE PROCLAMADA. (...) 2. Padece de inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, lei municipal proposta pelo Poder Legislativo que torna obrigatória a adoção de blocos de concreto em pavimentações, caracterizado como pavimento de alta durabilidade, nas áreas que menciona (tais como vias públicas não pavimentadas, passeios de logradouros públicos, ciclovias, etc), porquanto compete ao Chefe do Poder Executivo, privativamente, dispor sobre a organização e funcionamento da administração municipal, nos moldes do art. 82, inc. VII, da Constituição Estadual, aplicável aos Municípios em virtude do princípio da simetria, de modo que são de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo as leis que disponham sobre criação, estruturação e atribuições de órgãos da Administração Pública (art. 60, inc. II, alínea d, da CE). Por conseguinte, também resta caracterizada ofensa ao princípio da separação e independência dos Poderes no âmbito municipal, consagrado nos arts. 8º, 10 da Constituição Estadual. JULGARAM PROCEDENTE. UNÂNIME. (TJRS, Ação Direta de Inconstitucionalidade (00)00000-0000, Tribunal Pleno, Rel. Des. LUIZ FELIPE BRASIL SANTOS, j. 18.07.2016)

3.3. A violação da reserva de regulação/administração

31. A Lei impugnada viola também a reserva de regulação a ser

observada pelo Legislativo.

3.3.1. Consagração pelo sistema constitucional

32. O sistema constitucional consagra que determinadas matérias

devem ser reservadas à regulação técnica e específica pelo Poder Executivo, não cabendo a sua definição por meio de Lei. Isso deriva do princípio da separação de poderes e do reconhecimento da competência privativa do Executivo a respeito de determinados temas, inerentes à gestão administrativa.

33. Conforme ressalta J. J. GOMES CANOTILHO a reserva de

administração consiste em "um núcleo funcional da administração ‘resistente’ à lei,

ou seja, um domínio reservado à administração contra as ingerências do parlamento" (Direito constitucional e teoria da Constituição. Coimbra: Almedina, 2003, 7a ed., p. 739).

3.3.2. A desconsideração da competência administrativa já exercida pelo Executivo

34. É justamente o caso das definições técnicas contidas em contratos de concessão e estabelecidas pelo órgão regulador do Executivo. Não é cabível a sua definição pela Lei porque tais matérias inserem-se na competência regulamentar e de gestão dos serviços públicos concedidos, que compete exclusivamente ao Poder Executivo.

35. No caso concreto, o Executivo regulou a questão no âmbito dos contratos de concessão.

36. Por exemplo, no Anexo 5 do Edital nº 01/2014 (correspondente ao Endereçosagrou vencedora a empresa Concessionária Rodovia dos Tamoios S.A. ), ao tratar dos "Serviços correspondentes a funções operacionais", no item que prevê o sistema de controle de arrecadação (subitem 3.2.1.2), indica-se que Este Sistema deverá ainda prever um meio de contenção da passagem do veículo, por meio de cancela. (p. 9 do doc. 5 anexo).

37. Do mesmo modo, o Anexo 7 desse mesmo edital - Serviços correspondentes a funções de ampliação, ao tratar das demais ampliações e melhoramentos, dispõe em subitem sobre os padrões e especificações das praças de pedágio (subitem 2.3.1.3). Em relação às cabines de pagamento automático, a cancela é elencada como item obrigatório (p. 69 do doc. 5 anexo).

38. Considerando que tais previsões se incorporaram aos contratos de concessão, a Lei impugnada viola até mesmo a garantia fundamental que protege o ato jurídico perfeito, violando direito constitucionalmente assegurado às empresas associadas à Autora (art. , inc. XXXVI, da CF/88).

39. Essas previsões foram também objeto de decisões específicas por parte da agência reguladora competente para a regulação e fiscalização das concessões de rodovias (a ARTESP).

40. Em 2008, a ARTESP definiu, após processo administrativo e exame técnico específico, a necessidade de manutenção das cancelas mesmo naquelas praças com cobrança automática.

41. Eis o teor do referido ato (doc. 6 anexo):

Sábado, 27 de setembro de 2008

Diário Oficial Poder Executivo - Seção I

São Paulo, São Paulo, 118 (183) - 27

Processo nº 161/2000 - Secretaria de Estado dos Negócios dos Transportes

Protocolo nº 004973/1999

Considerando a recomendação do Grupo Diretor de Implantação do Sistema Automático de Arrecadação - GDI, consistente na instalação, em caráter precário, de cancelas nas vias AVI - Identificação Automática de Veículos, devidamente aprovada pela Comissão de Concessões, em Reunião ocorrida em 07/12/99, e tendo em vista as sucessivas prorrogações do prazo originariamente fixado para a manutenção de tais equipamentos nas praças de pedágios eletrônicos, aprovar, em caráter definitivo, a utilização de cancelas nas pistas AVI - Identificação Automática de Veículos, de modo a consolidar os objetivos inicialmente pretendidos, na forma explicitada nos Relatórios da Coordenadoria de Operações RC/OPR-015/1999 e RC/OPR-414/2002, a saber, redução da ocorrência de evasão de pedágio, regulamentação da velocidade nas pistas AVI, manutenção da segurança viária e reeducação do tráfego após a passagem nas praças de pedágio, consoante pronunciamentos da Diretoria de Operações (FD.DOP.6982/07 e RT.DOP.0143/08) e Diretoria de Assuntos Institucionais (FD.DAI.2446/08).

42. Ressalte-se que tais decisões foram adotadas após processos administrativos em que foram produzidos estudos técnicos pelos órgãos especializados da ARTESP.

43. Houve ponderação de questões inerentes à segurança dos usuários e funcionários das concessionárias, funcionamento do sistema, garantia de arrecadação etc. A orientação adotada pelo órgão regulador competente indicou expressamente que a manutenção das cancelas buscou objetivos específicos, como "redução da ocorrência de evasão de pedágio, regulamentação da velocidade nas pistas AVI, manutenção da segurança viária e reeducação do tráfego após a passagem nas praças de pedágio" .

44. Note-se, ademais, que a orientação adotada pelo órgão regulador é coerente com aquela adotada pela ANTT - Agência Nacional de Transportes Terrestres com relação às rodovias federais objeto de concessão. Nas rodovias federais que cortam o Estado de São Paulo, a cancela permanecerá sendo utilizada nas vias com previsão de sistema de cobrança automática. Isso acarretará dúvidas aos usuários das rodovias, aumentando o risco de acidentes.

45. Nada disso chegou a ser considerado pela Lei ora impugnada (ou

pelo Legislativo, ao afastar o veto do Executivo), que pretendeu se sobrepor às determinações técnicas e concretas do executivo, em franca violação da reserva de regulação consagrada constitucionalmente.

3.3.3. O reconhecimento da inconstitucionalidade pela jurisprudência

46. Esse E. TJSP já declarou institucionalidade de lei em razão de

violação de matéria reservada à administração. É o que se verifica do precedente a seguir:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei nº 4.201, de 10.03.15 de Guarujá. Concessão de passagem gratuita no transporte coletivo urbano aos portadores de neoplasia maligna. Inadmissibilidade. Vício de iniciativa. Cabe, privativamente, ao Executivo a iniciativa legislativa de projetos que interfiram na gestão administrativa. Precedentes. Desrespeito ao princípio constitucional da 'reserva de administração'. Precedentes do STF. Fonte de custeio. Indicação genérica suficiente. Omissão acarretaria, no máximo, a inexecução da norma no exercício orçamentário em que promulgada. Precedentes. Afronta a preceitos constitucionais (arts. 5º; 47, incisos II, XI, XIV e XIX e 144 da Constituição Estadual). Ação procedente. (TJSP, Direta de Inconstitucionalidade 2105354-58.2015.8.26.0000, Rel. Des. EVARISTO DOS SANTOS, Órgão Especial, j. 23.09.2015)

47. Não é diverso o entendimento do E. STF, que já decidiu que:

"RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E SEPARAÇÃO DE PODERES. - O princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não cabe, ao Poder Legislativo, sob pena de desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação"ultra vires"do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político- jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais . (...) A definição (ou vedação) de limites etários para efeito de inscrição em concurso público de provas ou de provas e títulos compreende-se no conceito de regime jurídico dos servidores públicos, submetendo-se, em conseqüência, no que se refere à instauração do processo legislativo, à cláusula de reserva de iniciativa, estabelecida na Constituição da Republica. - A questão da fixação, por lei, de limite máximo de idade para inscrição em concursos públicos. O exame da matéria sob a dupla perspectiva dos postulados constitucionais da igualdade e da razoabilidade. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. ( ADI 776 MC, Relator (a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 23/10/1992, DJ 15-12-2006 PP-00080 EMENT VOL- 02260-01 PP-00029 - original sem destaques)

3.4. A violação da competência legislativa da União para legislar sobre segurança no trânsito

48. Nem se diga que a Lei impugnada teria o objetivo de promover a segurança dos usuários na rodovia. Qualquer alegação nesse sentido é inválida, por ser incompatível com a Constituição.

49. Por um lado e como já se demonstrou, no caso concreto, a matéria regulada pela Lei impugnada integra a reserva da competência regulatória do Executivo estadual. Compete ao Executivo, por meio de seus órgãos de regulação, definir as medidas e critérios de utilização da cancela nas praças de pedágio, inclusive considerando aspectos de segurança da operação das praças de pedágio.

50. Por outro lado, caso se tratasse de matéria de segurança de trânsito, a Lei impugnada seria inconstitucional por violação da competência legislativa privativa da União em tal matéria (art. 22, inc. XI, da CF/88).

51. O Legislativo estadual jamais seria competente para regular a matéria, sob o argumento de que se pretende assegurar a segurança no trânsito.

52. Quanto a isso, a jurisprudência igualmente já reconheceu a inconstitucionalidade de leis locais que pretendem legislar a respeito de trânsito: CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. TRÂNSITO. LEI

11.311/99, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. INSPEÇÃO TÉCNICA VEICULAR. VIOLAÇÃO AO ART. 22, XI, DA CF. MATÉRIA PRIVATIVAMENTE OUTORGADA À UNIÃO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROCEDENTE. 1. Ao disciplinar tema que está inegavelmente compreendido na noção conceitual de trânsito - não se confundindo com aquilo que o art. 23, XII, da Constituição denominou de"política de educação para segurança no trânsito"- a Assembleia Legislativa estadual se houve com nítido excesso no exercício de sua competência normativa, em afronta à previsão do art. 22, XI, da Constituição, o que implica a invalidade da Lei 11.311/99. 2. A atividade de inspeção das condições de segurança veicular somente poderá ser exercida pelos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal quando assim autorizados por delegação do órgão federal competente (art. 22, III, do Código de Trânsito Brasileiro). Ao atribuir ao DETRAN/RS competência para realizar referidas inspeções, além de possibilitar a transferência da execução das inspeções a Municípios, consórcios de Municípios e concessionárias, a Lei 11.311/99 também usurpou a titularidade da União para prestação desses serviços, ainda que por delegação. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, confirmando-se liminar anteriormente concedida. (STF - ADI: 1972 RS, Relator: Min. TEORI ZAVASCKI, Data de Julgamento: 18/09/2014, Tribunal Pleno, Data de Publicação: ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-198 DIVULG 09-10-2014 PUBLIC 10-10-2014)

DIREITO CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO DE INSCONSTITUCIO- NALIDADE. LEI MUNICIPAL. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO DO TRABALHO E/OU TRÂNSITO. 1. Ao vedar práticas que estimulem o emprego de velocidade dos motociclistas profissionais, o Município do Rio de Janeiro imiscui-se nas relações entre empregadores, empregados e tomadores de serviços. Decerto, referida matéria é afeta ao Direito do Trabalho e, portanto, de competência privativa da União, conforme preceitua o artigo 22, I, da Carta Magna. 2. Ainda que se entenda que a norma impugnada trate sobre matéria afeta ao trânsito, prisma defendido na peça inicial, o vício de inconstitucionalidade permaneceria. Nos termos do artigo 22, XI, da Constituição da Republica, também compete privativamente a União legislar sobre referida matéria . 3- Apesar da autonomia conferida aos municípios, há limites que devem ser respeitados. Na esteira do Princípio da Simetria, as normas editadas pela municipalidade devem se ajustar aos moldes estabelecidos pelas Constituições Federal e Estadual. PRECEDENTE DO STF. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. (TJRJ, ADI 00529182520138190000, Rel. Des. JORGE LUIZ HABIB, OE, j. 14.8.2014 - original sem destaques)

53. Diante disso, espera-se a declaração de inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 16.768/2018, em virtude da violação do princípio da separação de poderes (CE, arts. 5º e 47, incs. II, III, XI e XIV), da violação da iniciativa privativa do Executivo (CE, art. 47, inc. XVIII), da inobservância da reserva de regulação/administração, consagrada constitucionalmente e da competência legislativa privativa da União Federal para legislar sobre trânsito e segurança de trânsito (art. 22, inc. XI, da CF/88)- esta última refletida na ausência de previsão na CE de competência do Estado de São Paulo para legislar sobre o tema.

4. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI POR AFRONTA AO DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO

54. Por outro lado, a Lei impugnada também é inconstitucional em razão da violação do devido processo legislativo. Essa violação se dá sob dois ângulos diversos.

55. 4.1. O descumprimento do prazo estabelecido pela Constituição Estadual

56. Em primeiro lugar, houve descumprimento expresso do prazo estabelecido pelo art. 28, § 5º, da Constituição Estadual para o afastamento do veto oposto pelo Exmo. Sr. Governador do Estado.

57. Nos termos do referido dispositivo: Artigo 28 - Aprovado o projeto de lei, na forma regimental, será ele enviado ao Governador que, aquiescendo, o sancionará e promulgará. § 1º - Se o Governador julgar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, veta-lo-á, total ou parcialmente, dentro de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, comunicando, dentro de quarenta e oito horas, ao Nome, o motivo do veto. (...) § 5º - A Assembleia Legislativa deliberará sobre a matéria vetada, em único turno de votação e discussão, no prazo de trinta dias de seu recebimento , considerando-se aprovada quando obtiver o voto favorável da maioria absoluta de seus membros. § 6º - Esgotado, sem deliberação, o prazo estabelecido no § 5º, o veto será incluído na ordem do dia da sessão imediata, até sua votação final. (...) (original sem grifos)

58. Como o veto ao projeto aprovado foi comunicado pelo Executivo ainda em janeiro de 2016, a Assembleia deveria ter deliberado sobre a matéria vetada no prazo de 30 dias dessa comunicação. No entanto, a deliberação ocorreu mais de dois anos após a

59. comunicação do veto . Houve manifesta violação ao prazo estabelecido pela Constituição Estadual.

60. Não é cabível que o Legislativo pretenda deliberar sobre o veto anos após ultrapassado o prazo estabelecido pela Constituição. O prazo deve ser observado, o que é confirmado pelo contido no § 6º, do art. 28, que prevê que, se esgotado tal prazo sem deliberação, o veto deverá ser incluído na ordem do dia da sessão imediata, até sua votação final.

61. Isso demonstra o descabimento de que haja deliberação pelo Legislativo de veto oposto pelo Executivo mais de dois anos após a sua comunicação.

62. Ao descumprir tal prazo, o Legislativo violou o processo legislativo estabelecido pela Constituição Estadual, o que acarreta a inconstitucionalidade da Lei ora impugnada. 4.2. Violação do devido processo legislativo: ausência de motivação ou apreciação do veto pelas comissões

63. Em segundo lugar, o veto foi afastado sem qualquer motivação específica. As questões levantadas pelo veto apresentado pelo Executivo não foram apreciadas pelas comissões internas permanentes da Assembleia Legislativa. Não

houve pareceres específicos nem audiência pública para a discussão da matéria vetada e das consequências do eventual afastamento do veto.

4.2.1. A violação da Constituição e das regras do regimento interno da Assembleia

64. A Constituição do Estado de São Paulo prevê que a Assembleia Legislativa conta com comissões permanentes (art. 13).

65. Do mesmo modo, o regimento interno da Assembleia Legislativa estabelece a existência e competência das comissões (arts. 25, 30 e 31 da Resolução - ALESP nº 576/1970). Especialmente com relação às deliberações sobre vetos do Executivo, o regimento prevê que"Recebido, o veto será imediatamente publicado e despachado às Comissões competentes"(art. 232 do regimento interno). Os §§ 1º e 2º do mesmo dispositivo estabelecem que: § 1º - Será de 5 dias o prazo para que a Comissão emita o seu parecer. § 2º - Instruído com o parecer, será o projeto, ou a parte vetada, incluído na Ordem do Dia da primeira sessão ordinária a se realizar.

66. No entanto, do que consta da tramitação do projeto da Lei impugnada no Legislativo, não se verifica a elaboração de qualquer parecer pelas comissões permanentes (doc. 7 anexo). 4.2.2. A importância do efetivo exame da matéria vetada pelas Comissões

Permanentes especializadas

67. O trabalho das comissões é essencial para garantia do devido processo legislativo, assim como para garantia da qualidade do debate.

68. Conforme Nome, em lição aplicável aos Poderes Legislativos dos Estados e Municípios:

As comissões parlamentares são essenciais para um regular e racional funcionamento parlamentar, especialmente nos Parlamentos de composição numerosa, como é o caso do Brasil. São meios que auxiliam as Casas Congressuais a exercer, de modo conveniente, eficaz e adequado, as atribuições que lhes são deferidas pela Constituição. (...) A não observância da Constituição e do Regimento Interno pelas comissões permite o exercício do controle jurisdicional de sua atuação (In: J.J. GOMES CANOTILHO, GILMAR MENDES, INGO SARLET e LÊNIO STRECK, Comentários à Constituição do Brasil, Saraiva/Almedina, 2013, p. 1.092-1.093 - sem grifo no original).

4.2.3. Entendimento jurisprudencial sobre o tema

69. A jurisprudência não diverge sobre a necessidade de declaração

de inconstitucionalidade de Leis que não observam o procedimento previsto nos regimentos das respectivas casas legislativas, inclusive quando se despreza o dever de que os temas tratados pelas Leis sejam efetivamente matéria de debate e parecer elaborados pelas Comissões Permanentes.

70. Em caso muito semelhante, o E. STF declarou inconstitucional

Medida Provisória na qual não se verificou parecer elaborado pela Comissão Mista, mas apenas por um relator designado para emitir parecer para o plenário:

(...) AÇÃO DIRETA PARCIALMENTE PROCEDENTE (...) 5. O art. 6º da Resolução nº 1 de 2002 do Congresso Nacional, que permite a emissão do parecer por meio de Relator nomeado pela Comissão Mista, diretamente ao Plenário da Câmara dos Deputados, é inconstitucional. A Doutrina do tema é assente no sentido de que"'O parecer prévio da Comissão assume condição de instrumento indispensável para regularizar o processo legislativo porque proporciona a discussão da matéria, uniformidade de votação e celeridade na apreciação das medidas provisórias'. Por essa importância, defende-se que qualquer ato para afastar ou frustrar os trabalhos da Comissão (ou mesmo para substituí-los pelo pronunciamento de apenas um parlamentar) padece de inconstitucionalidade. (...) Cabe ao Judiciário afirmar o devido processo legislativo, declarando a inconstitucionalidade dos atos normativos que desrespeitem os trâmites de aprovação previstos na Carta. Ao agir desse modo, não se entende haver intervenção no Poder Legislativo, pois o Judiciário justamente contribuirá para a saúde democrática da comunidade e para a consolidação de um Estado Democrático de Direito em que as normas são frutos de verdadeira discussão, e não produto de troca entre partidos e poderes."(In: CLÈVE, Clèmerson Merlin. Medidas Provisórias. 3a ed. São Paulo: RT, 2010. p. 178-180. V. tb. CASSEB, Paulo Adib. Processo Legislativo - atuação das comissões permanentes e temporárias. São Paulo: RT, 2008. p. 285) (STF, Plenário, ADI 4.029, Rel. Min. Luiz Fux, DJe em 27.6.2012, original sem destaque).

71. No mesmo sentido, porém analisando legislação municipal, o E.

TJPR declarou inconstitucional Lei do Município de Ibiporã por não ter sido submetida ao crivo das comissões permanentes:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO AOS ARTIGOS 1º, 3º, 10, 13 E ANEXO I DA LEI MUNICIPAL Nº 2.676/2013 DE IBIPORÃ. REVISÃO DO VALOR VENAL DE IMÓVEIS PARA FINS DE ATUALIZAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO IPTU. ALEGADO VÍCIO NO PROCESSO LEGISLATIVO. INEXISTÊNCIA DE PARECER DAS COMISSÕES PERMANENTES SOBRE O SEGUNDO SUBSTITUTIVO APRESENTADO . VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NO ARTIGO 62, § 2º, I, DA CONSTITUIÇÃO PARANAENSE. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA . PROCEDÊNCIA

DA AÇÃO (TJPR - Órgão Especial, ADI 00000-00, Rel. Des. Renato Lopes Paiva, j. 6.10.2014, original sem destaque).

72. Neste caso, o art. 62 da Constituição Estadual do Parana possui redação análoga ao art. 13 da Constituição Estadual de São Paulo, fundamento do pedido de declaração de inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 16.768/2018. 4.3. Ausência de participação direta da sociedade e das instituições interessadas por meio de audiência pública

73. A tramitação inconstitucional do veto e sua deliberação pela Assembleia, sem o seu devido exame pelas comissões da Assembleia Legislativa, ocasionou graves falhas da deliberação a respeito do veto oposto pelo Executivo.

74. O § 1º do art. 13 da Constituição do Estado de São Paulo estabelece o rol de competências atribuídas às comissões permanentes, inclusive de realizar audiências públicas (alínea 6).

75. O art. 31, inc. VIII, do Regimento Interno da Assembleia estabelece como competência das Comissões Permanentes a realização de audiência pública . Tal previsão está em consonância com o princípio da soberania popular.

76. Como a deliberação a respeito do veto ao projeto da Lei Estadual nº 16.768/2018 não foi devidamente submetido às comissões, tal etapa, que garante a participação da sociedade no procedimento legislativo, foi indevidamente suprimida. Assim, feriu-se o art. 4º da Constituição do Estado de São Paulo, no momento em que foi fulminada qualquer possibilidade de que a sociedade organizada e as instituições responsáveis pelo setor fossem consultadas sobre as razões para o eventual afastamento do veto apresentado pelo Executivo.

77. Em outros termos, o afastamento do veto à Lei não oportunizou nenhuma possibilidade de participação direta da sociedade e das diversas instituições interessadas e afetadas pelas imposições nela previstas. Não houve qualquer exame sério ou objetivo a respeito do impacto que a nova legislação acarreta.

78. O resultado é que a Lei impõe sérias restrições ao funcionamento e administração das rodovias concedidas, gerando graves impactos aos contratos que

regem as concessões. No entanto, em nenhum momento se ouviu nem mesmo a Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo - ARTESP, responsável pela regulação das concessões de rodovias e pela fiscalização dos contratos, sobre as consequências das medidas adotadas.

79. Note-se que o art. 4º da Constituição Estadual prevê que:"nos procedimentos administrativos, qualquer que seja o objeto, observar-se-ão, entre outros requisitos de validade, a igualdade entre os administrados e o devido processo legal , especialmente quanto à exigência da publicidade, do contraditório, da ampla defesa e do despacho ou decisão motivados".

80. Obviamente, nada disso foi observado no processo de deliberação a respeito do veto apresentado pelo Poder Executivo ao projeto da Lei ora impugnada, o que impediu um debate efetivo.

81. Com isso, houve ofensa ao devido processo legal, que também se aplica ao processo legislativo. Nesse sentido, segundo leciona UADI LAMMÊGO BULOS: (...) a elaboração de qualquer espécie normativa deverá estar de acordo com o princípio da legalidade, cujo desrespeito enseja o controle de constitucionalidade no caso concreto e na hipótese abstrata, a depender da situação. O Superior Tribunal de Justiça decidiu a respeito desse importante corolário aplicado ao processo legislativo:"O princípio do due processo of law estende-se à gênese da lei. Uma lei malformada, vítima de defeitos no processo que a gerou, é ineficaz e a ninguém pode obrigar"(STJ, RMS 7.313-0/RS, rel. Min. Humberto Gomes de Barros, 1a Turma, DJ 1, de 5-5-1997, Ementário 18:395 ) (Constituição Federal anotada , 10a ed., Saraiva, 2012, p. 876).

82. No mesmo sentido, cite-se lição de NomeDE MORAES: O desrespeito às normas de processo legislativo constitucionalmente prevista acarretará a inconstitucionalidade formal da lei ou ato normativo, produzido, possibilitando pleno controle repressivo de constitucionalidade por parte do Poder Judiciário (...) ( Constituição do Brasil interpretada, 8a ed., Atlas, 2011, p. 1.020).

83. Portanto, sem prejuízo da própria impossibilidade da edição de lei de iniciativa do Legislativo para regular a matéria, há também inconstitucionalidade formal da Lei Estadual nº 16.768/2018.

5. VIOLAÇÃO DA PROIBIÇÃO DE CONFISCO E DA GARANTIA DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO

84. A inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 16.768/2018 também deriva de outro aspecto. 5.1. Risco de evasão e não pagamento da tarifa

85. Ao determinar a retirada da cancela de praças de pedágio em que haja sistemas de cobrança automática, a Lei estimula a evasão e passagem de veículos sem pagamento pelas praças de pedágio - isso, sem considerar os aspectos de velocidade excessiva e segurança nas praças.

86. Quanto a isso, ressalte-se que o percentual de evasão ao pagamento de tarifa de pedágio já é elevado, mesmo com a utilização de cancelas em todas as praças de pedágio 2 .

87. Basta verificar que mesmo os veículos trafegando sem o sistema de cobrança automática poderão se valer das praças de pedágio sem cancela, burlando a cobrança de pedágio.

88. Ainda que haja mecanismos para aplicação de sanções administrativas (multas de trânsito) pela passagem sem pagamento pelas praças, não há mecanismo jurídico eficaz para a cobrança do próprio valor da tarifa de pedágio pelas concessionárias. 5.2. Violação à garantia constitucional do equilíbrio econômico-financeiro das concessões

89. Por isso, a Lei impugnada viola a garantia do equilíbrio econômico-financeiro. Ao dispor sobre a utilização de cancelas, eleva o risco de

2 Confiram-se as seguintes notícias a respeito do tema:

 https://são-paulo.estadao.com.br/noticias/geral,a-cada-minuto-sete-motoristas-furam-pedagio-

em-rodovias-paulistas,(00)00000-0000 ;

 http://g1.globo.com/jornal-nacional/noticia/2017/11/evasao-de-pedagio-aumenta-500-em-oito-

meses-em-rodovias-de-sp.html ; e

evasão e não pagamento de tarifa pelos usuários, atingindo o equilíbrio econômico- financeiro dos contratos de concessão.

90. O equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão constitui garantia prevista tanto na Constituição Federal (art. 37, inc. XXI), como na Constituição Estadual (art. 117). Artigo 117 - Ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública, que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei , o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. (original sem destaque)

91. O tema já foi enfrentado pelo Plenário do E. STF, que por unanimidade reputou inconstitucional lei que instituía isenção a determinada categoria de usuários, com violação à garantia do equilíbrio econômico-financeiro, editada pelo Estado do Espírito Santo. Confira-se a ementa do acórdão: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.304/02 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. EXCLUSÃO DAS MOTOCICLETAS DA RELAÇÃO DE VEÍCULOS SUJEITOS AO PAGAMENTO DE PEDÁGIO. CONCESSÃO DE DESCONTO, AOS ESTUDANTES, DE CINQUENTA POR CENTO SOBRE O VALOR DO PEDÁGIO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATROS CELEBRADOS PELA ADMINISTRAÇÃO. VIOLAÇÃO. PRINCÍPIO DA HARMONIA ENTRE OS PODERES. AFRONTA. 1. A lei estadual afeta o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão de obra pública, celebrado pela Administração capixaba, ao conceder descontos e isenções sem qualquer forma de compensação. 2. Afronta evidente ao princípio da harmonia entre os poderes, harmonia e não separação, na medida em que o Poder Legislativo pretende substituir o Executivo na gestão dos contratos administrativos celebrados. 3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente. (ADI 2.733-6, v.u., Rel. Min. EROS GRAU, j. 26.10.2005).

1. A lei estadual afeta o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão de obra pública, celebrado pela Administração capixaba, ao conceder descontos e isenções sem qualquer forma de compensação.

2. Afronta evidente ao princípio da harmonia entre os poderes, harmonia e não separação, na medida em que o Poder Legislativo pretende substituir o Executivo na gestão dos contratos administrativos celebrados.

3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente. (ADI 2.733-6, v.u., Rel. Min. EROS GRAU, j. 26.10.2005).

5.3. Risco de confisco em desfavor das concessionárias associadas à Autora

92. Por outro lado, a Lei acaba por impor às concessionárias verdadeiro confisco, diante da impossibilidade de reaver os valores não pagos pelos veículos que passarem pelas praças.

93. Trata-se de situação expressamente vedada pela Constituição do Estado (art. 163, inc. IV, da Constituição Estadual).

5.4. A imposição de despesas ao Poder Concedente - violação ao art. 25 da Constituição do Estado

94. Mais do que isso, com o desequilíbrio dos contratos, a Lei impugnada acaba impondo ao Executivo despesas não previstas, que serão necessárias para a compensação do equilíbrio econômico-financeiro das concessões que serão atingidas pela medida determinada.

95. Isso confirma a invasão da competência reservada pela Constituição à Administração Estadual, além de violar expressamente o contido no art. 25 da Constituição Estadual. O referido dispositivo estabelece que: Artigo 25 - Nenhum projeto de lei que implique a criação ou o aumento de despesa pública será sancionado sem que dele conste a indicação dos recursos disponíveis, próprios para atender aos novos encargos

96. Como não há qualquer indicação dos recursos necessários para a compensação da perda de arrecadação de tarifas acarretada pela medida imposta pela Lei impugnada, há também inconstitucionalidade em razão de violação do referido dispositivo da Constituição Estadual. 5.5. Violação da isonomia

97. As circunstâncias descritas revelam também outro aspecto reprovável da Lei em questão.

98. Além de estimular a evasão, impõe indiretamente à coletividade em geral, por meio de eventual medida de reequilíbrio contratual, o ônus econômico pela conduta do usuário infrator. Como não há mecanismo eficaz de cobrança do pedágio não pago, o usuário infrator será beneficiado de modo infundado na exata medida da oneração especial da coletividade.

99. Há flagrante violação da isonomia aos administrados, consagrada pelo art. 4º da Constituição Estadual.

100. A ofensa à isonomia também se verifica na medida em que a Lei

impugnada acaba por instituir regime diferenciado entre as rodovias concedidas pelo Estado e rodovias federais concedidas - que permanecerão utilizando o sistema de cancelas, mesmo no caso de pista com cobrança automática. O comando da Lei cria diferenciação descabida, violando a isonomia e acarretando dúvida ao usuário, aumentando o risco de acidentes.

6. A NECESSIDADE DE SUSPENSÃO LIMINAR DA EFICÁCIA DA LEI

101. É imprescindível que a eficácia da Lei Estadual ora impugnada

seja imediatamente suspensa. Estão presentes os requisitos autorizadores para concessão de tutela provisória de urgência pelo d. Des. Relator (art. 300 e ss. do CPC/15; art. 10 e ss. da Lei Federal nº 9.869/99; e art. 230 do Regimento Interno desse E. TJSP).

102. De um lado, como se verificou em detalhes nos tópicos anteriores,

há evidente probabilidade do direito ( fumus boni iuris ), consubstanciado na inconstitucionalidade da Lei Estadual impugnada.

103. Afinal, há evidente (1) violação ao princípio da separação dos

poderes; (2) intromissão na competência constitucionalmente reservada ao Executivo estadual; (3) vício de iniciativa legislativa; (4) incompetência legislativa da Assembleia Legislativa; (5) afronta ao devido processo legislativo; (6) violação da garantia constitucional do equilíbrio econômico-financeiro e (7) imposição de despesa não prevista ao Executivo sem a correspondente determinação da fonte de custeio (art. 25, da C. Estadual).

104. Por outro lado, também está presente o perigo de ocorrência de

gravíssimos danos ( periculum in mora ) caso a Lei Estadual nº 16.768/2018 não tenha sua eficácia suspensa de imediato. Isso por diversos motivos.

105. Em primeiro lugar , a Lei já está gerando efeitos concretos.

106. A agência reguladora competente (ARTESP) editou ofício

circular em cumprimento à norma impugnada, determinando que as empresas deem atendimento imediato ao estabelecido na Lei (CIR.DOP.0013.18, de 19.6.2018 , doc. 8 anexo).

107. Em segundo lugar , ao se possibilitar que a Lei crie, sem qualquer

critério objetivo ou discussão técnica, obrigação que afeta diretamente a gestão e administração dos serviços concedidos pelo Executivo, abre-se enorme risco aos usuários e à própria segurança na operação das praças de pedágio.

108. Afinal, conforme se verificou, a definição há anos adotada pelo

Executivo segue critérios técnicos e precisos, definidos pela agência reguladora competente após processo administrativo específico. Tais critérios são decorrentes dos editais e contratos de concessão e de decisão da agência reguladora (ARTESP), que são aplicados há muito tempo.

109. Não cabe à Lei editada pelo Legislativo, após afastar

imotivadamente o veto oposto pelo Executivo dois anos antes, influir sobre esses critérios.

110. Enquanto a Lei Estadual estiver surtindo efeitos, os usuários das

rodovias estarão correndo o risco de serem submetidos a critérios de utilização de cancela estabelecidos sem qualquer embasamento técnico.

111. Prova disso é a sugestão, externada pelo ofício circular emitido

pela ARTESP já referido, de que as concessionárias busquem implantar" ações operacionais ou tecnológicas que possam proporcionar segurança aos usuários da rodovia e aos colaboradores da concessionária "e mitigar a ocorrência de evasões.

112. Em terceiro lugar , além do risco à segurança dos usuários de

rodovias e dos prestadores de serviços das concessionárias, a Lei também impõe despesas não previstas ao Executivo, que terá que arcar com o não pagamento das tarifas de pedágio não pagas em razão da medida determinada pela Lei, de modo a garantir o equilíbrio econômico-financeiro das concessões.

113. O reequilíbrio de tais contratos e o respectivo custo implicariam

aumento da tarifa paga pelo usuário, ainda que a Lei haja (invalidamente) omitido a indicação dos mecanismos de reequilíbrio e da respectiva fonte de custeio. Em outras palavras, todos os usuários, valham-se ou não dos sistemas de cobrança automática, acabarão sofrendo os efeitos negativos e incalculáveis da Lei Estadual inconstitucional ora questionada.

114. Em quarto lugar , a Lei estabelece obrigação que dificulta às

concessionárias a cobrança de pedágio. No caso de evasão - que será facilitada pela ausência de qualquer mecanismo de contenção, como a cancela - as empresas não terão como recuperar o valor não pago, impondo ao Poder Público (vale dizer, à coletividade em geral) obrigação de ressarcimento de tais valores.

115. Essa dificuldade já foi reconhecida em precedentes do E. STJ: Os usuários da rodovia, ao invés das agravantes, terão como recuperar o valor do pedágio caso pago indevidamente (Agravo da Petição 00.000 OAB/UF, Rel. Min. NILSON NAVES, j. 19.12.2002).

ao contrário dos pagantes que mantiverem seus recibos para garantir eventual ressarcimento, a concessionária não terá como recuperar o valor dos pedágios que deixar de recolher (Agravo na SL 34/PR, Rel. Min. NILSON NAVES, j. 19.05.2004, maioria, DJU 20.09.2004).

116. Aliás, essa é uma orientação que já havia anteriormente ficado

sedimentada no E. STF:

se risco de dano existe no pagar o pedágio, o mesmo acontece na frustração do seu recebimento, com a diferença, apenas, de que, na primeira hipótese, não é ele de todo irreparável, como ocorre na segunda (STF , Pleno, ADINMC 800/RS, Min. ILMAR GALVÃO, j. 26.11.1992, DJU 18.12.1992).

117. Portanto, não há dúvidas acerca da presença do perigo de

gravíssimos danos e riscos ao resultado útil do presente processo, caso a Lei Estadual nº 16.768/2018 não tenha sua eficácia suspensa de imediato.

118. Por outro lado, a suspensão da eficácia da Lei Estadual não

provoca nenhum dano a quem quer que seja.

119. O critério definido há muitos anos pelo órgão regulador

competente será mantido, sem qualquer prejuízo ao funcionamento do serviço ou à segurança dos usuários. Basta ver que o próprio veto ora derrubado foi praticado há mais de dois anos pelo Executivo e só agora foi afastado pelo Legislativo estadual.

120. Assim, a Autora pede respeitosamente a concessão liminar da

tutela de urgência, com o fim de suspender para todos os fins e efeitos a eficácia da Lei nº 16.768/2018 do Estado de São Paulo, até o julgamento final da presente ação direta de inconstitucionalidade .

7. CONCLUSÃO

121. Em vista do exposto e do muito que será suprido, a Autora requer

a citação do Estado de São Paulo (pessoa jurídica de direito público interno com sede na Endereço, Morumbi, São Paulo (SP), a ser citado na pessoa de seu Nome-Geral, com endereço na EndereçoCEP 00000-000, para que, querendo, apresente resposta.

122. Requer, outrossim, a intimação do Exmo. Sr. Governador do

Estado e do Exmo. Nome, para que prestem informações (art. da Lei Federal 9.868/1999).

123. Encontram-se anexos os documentos suficientes a corroborar as

alegações ora aduzidas, até mesmo porque o controle de constitucionalidade pode ser feito em tese, em vista da inequívoca afronta do texto legal ora questionado às Constituições Federal e Estadual. A Autora protesta, ademais, pela produção de todas as provas em direito admitidas (art. , §§ 1º a , da Lei nº 9.868/1999).

124. Ao final, pede para que seja proferida decisão que declare a

inconstitucionalidade formal e material da integralidade da Lei Estadual nº 16.768/2018, do Estado de São Paulo, pelos motivos expostos acima.

125. Dá à causa o valor de R$ 00.000,00, para fins

fiscais.

Pede deferimento.

São Paulo, 20 de junho de 2018.

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NomeA. Guimarães Pereira

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Marina Kukiela Nome 00.000 OAB/UF 00.000 OAB/UF

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