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7 de Dezembro de 2021

Peça extraída do processo n°XXXXXXX-XX.2020.4.03.6102

Petição - Ação Concessão

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ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL

PROCURADORIA SECCIONAL FEDERAL EM RIBEIRÃO PRETO/SP

EQUIPE DE ATUAÇÃO TÉCNICA ESPECIALIZADA EM MATÉRIA PREVIDENCIÁRIA - EATE /

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EndereçoCEP 00000-000, RIBEIRÃO PRETO (SP) TEL.: (00)00000-0000ENDEREÇO ELETRÔNICO: email@email.com

EXCELENTÍSSIMO (A) SENHOR (A) JUIZ (A) DO (A) 6a VARA FEDERAL DE RIBEIRÃO PRETO

NÚMERO: 0000000-00.0000.0.00.0000

PARTE (S): Nome

PARTES (S): NomeE OUTROS

Nome, pessoa jurídica de direito público, Estado Civilpelo membro da Advocacia-Geral da União infra-assinado, vem, respeitosamente, à presença de Vossa Excelência, requerer o que segue.

O PEDIDO E A CAUSA DE PEDIR

Trata-se de mandado de segurança impetrado com a finalidade de compelir a autoridade coatora a imediata análise do seu requerimento de benefício. Alega haver escoado tempo limite para resposta.

Data venia razão não assiste a parte impetrante.

CONSIDERAÇÕES INICIAIS

As Informações neste Mandado de Segurança serão prestadas pela autoridade impetrada.

Sem prejuízo, requer nos termos do art. , II, da Lei 12.016/09 o ingresso do INSS no feito, com a consequente intimação desta Procuradoria Federal acerca dos atos processuais, com o fim de acompanhar a tramitação do processo e adotar eventuais medidas jurídicas pertinentes.

DA AUSÊNCIA DOS REQUISITOS PARA DEFERIMENTO DA LIMINAR

O artigo , inciso III da Lei nº 12.016/09 só autoriza a concessão de liminar quando for (a) relevante o fundamento e (b) do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja indeferida. Noutro sentir, tais parâmetros se exigem concomitantes, de sorte que, ausente qualquer um deles não cabe concessão da medida liminar.

No caso dos autos, é evidente a falta de concomitância dos requisitos necessários ao deferimento da liminar. O que deve ser ressaltado desde já é que não existe qualquer prejuízo a parte impetrante uma vez que o deferimento do benefício opera de forma retroativa relativamente às parcelas vencidas desde a DER.

Destarte, não são raros os casos em que o próprio segurado não instrui corretamente o requerimento administrativo ou não cumpre com as solicitações do INSS, tais como apresentação de documentos, submissão à perícia, comparecimento à entrevista, etc., fatores que certamente influenciam a conclusão do processo administrativo e que portanto, devem ser levados em consideração pelo Juízo quando da apreciação do pedido de liminar.

De outro lado, vale lembrar que por expressa vedação legal não se concede liminar, de caráter eminentemente satisfativo, que esgote, no todo ou em parte, por si só, o objeto do writ , ou quando houver perigo de

irreversibilidade dos efeitos da decisão.

Portanto, inexiste fundamento a amparar pedido de liminar no caso dos autos, por ausência dos requisitos legais.

MÉRITO

DA DEMORA NA APRECIAÇÃO DO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. SISTEMÁTICA GERAL DE OBTENÇÃO PERANTE A AUTARQUIA

PREVIDENCIÁRIA. IMPOSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DE PRAZO POR AUSÊNCIA DE

FUNDAMENTO LEGAL

A obtenção de benefício perante o Regime Geral de Previdência Social - RGPS requer do segurado a

apresentação de requerimento administrativo capaz de permitir à Administração a avaliação do cumprimento dos requisitos previstos em lei, realizando a verdadeira execução da política pública.

Não se pode perder de vista que a ausência neste caso do ato administrativo de indeferimento impede, por regra, a busca da tutela jurisdicional, na medida em que se deve resguardar a atuação dos Poderes dentro das searas de competências definidas pelo legislador constitucional.

O Supremo Tribunal Federal decidiu, sob a sistemática de repercussão geral, no julgamento do Recurso

Extraordinário nº 00.000 OAB/UF(rel. Min. Roberto Barroso, jul. 03/09/2014, DJe 07/11/2014), que era

imprescindível, como regra, a manifestação administrativa antes do segurado instar o Poder Judiciário sobre o pretenso direito a benefício previdenciário.

O que pretende o segurado é a imposição judicial de prazo intransponível e peremptório de avaliação do requerimento pela Autarquia, sem que sejam levados em considerações critérios inerentes ao desempenho das funções administrativas pelo Poder Público.

Assim, o pleito não pode prosperar, pelos fundamentos que se passa a expor.

PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL

No sistema de tripartição dos poderes de Montesquieu, compete ao Poder Executivo velar pela execução das normas, sobretudo em se tratando da execução de política pública, cuja definição é feita pelos protagonistas escolhidos pela sociedade, no caso os agentes políticos do Executivo e do Legislativo.

A Constituição Federal claramente estabelece que os Poderes são independentes e harmônicos entre si (art. 2º), de sorte que não existe qualquer espaço para submissão entre quaisquer deles, existindo definições normativas sobre as suas searas de atuação.

No caso presente, dúvidas não há quanto ao direito-dever da Autarquia Previdenciária em apreciar os

requerimentos administrativos de benefícios previdenciários, sendo esta a sua função essencial definida pelo legislador, estando dentro da seara de competência do Poder Executivo.

Acontece que os recursos públicos são finitos e a Administração precisa eleger prioridades de atuação, inclusive sendo necessário tempo para realizar as devidas adequações necessárias para garantir o desempenho satisfatório de suas atividades nas hipóteses de intercorrências que fogem do controle do gestor.

É público e notório que a Autarquia Previdenciária vem passando por dificuldades administrativas, sobretudo pela quantidade acentuada de servidores que se aposentaram, diminuindo massivamente o seu quadro de pessoal. Por consequência lógica, tais nuances impactam sobremaneira no desempenho das funções

administrativas, dentre as quais as análises de requerimentos de benefícios.

Em janeiro de 2019, o INSS possuía 31.572 servidores na ativa, dos quais 10.804 já preenchiam os requisitos de aposentação (

http://www.osul.com.br/o-numero-de-aposentadorias-de-servidores-do-inss-quadruplica-no-inicio-00.000 OAB/UF/ ). Somente no ano de 2019 (até maio), aproximadamente 3 mil destes servidores efetivamente ingressaram na inatividade, ou seja, se perdeu aproximadamente 10% da força de trabalho apenas no ano em questão, sem olvidar de processo de esvaziamento já constatado nos anos de 2017 e 2018.

Com o intuito de minorar os efeitos desta questão administrativa, a Autarquia Previdenciária tem adotado medidas para solucionar eventuais atrasos nas análises de benefícios, tais como:

Criação do INSS DIGITAL e do Gerenciador de Tarefas - GET;

Implantação das Centrais de Análises de Benefícios, visando ganhar eficiência diante da expertise dos seus integrantes e da padronização das análises;

Implementação de ferramentas de concessão automática de benefícios;

Instituição das Centrais Especializadas de Alta Performance - CEAP .

Ademais, com a entrada em vigor da Lei nº 13.846/2019, decorrente da conversão da Medida Provisória nº 871/2019, restou prevista a concessão de retribuição pecuniária ("bônus") para que os servidores realizem a análise de benefícios após a jornada ordinária de trabalho, visando otimizar a atuação do INSS e garantir celeridade no atendimento das demandas administrativas dos segurados.

Vê-se, portanto, que o INSS não tem ficado inerte com a problemática em questão, porém é indubitável a necessidade de tempo para adoção das adequações necessárias ao ordenamento da atuação administrativa.

Incide no caso o princípio da reserva do possível , na medida em que a Autarquia sofreu as consequências de aposentadorias em massa de servidores públicos, porém os recursos são escassos para resolução imediata dos problemas. Assim, cabe aos gestores, que de fato já estão fazendo, adotar medidas capazes de solucionar ou minorar drasticamente os efeitos destas questões.

Neste ponto, elucidativa foi a manifestação do Desembargador Federal Edilson Pereira Nobre Júnior, do Tribunal Regional Federal da 5a Região, na condição de relator do processo n. 0801806-81.2014.4.05.8500, ao dispor sobre a atuação da Administração dentro de suas possibilidades:

"Não se pode olvidar que o princípio da eficiência não pode ser concebido senão na intimidade do princípio da legalidade, como bem diz Celso Antonio Bandeira de Mello (Curso de Direito Administrativo, 26a edição, Ed. Malheiros, 2009, p. 122-123).

Ademais, o princípio da eficiência exige que a Administração atenda a contento os pleitos dos administrados, mas de acordo com os meios e recursos de que aquela dispõe.

É sabido que a Administração não é inteiramente livre, não podendo o gestor investir

funcionários livremente ou, da mesma forma, realizar contratos administrativos. A medida imposta pelo Judiciário, sem atentar para as condições dos órgãos administrativos, configura uma intromissão indevida na função administrativa.

No caso concreto, seria preciso a admissão de mais peritos, o que, além de exigir cargos vagos e dotação orçamentária, requer a realização de concurso, o qual não se realiza num só átimo, singularidades do cotidiano administrativo que parece o MPF desconhecer por completo." (grifos acrescidos)

Destarte, cai como uma luva encomendada no presente caso o enquadramento do princípio da reserva do possível feito pelo Ministro Teori Zavaski quando do julgamento do Recurso Extraordinário n. 00.000 OAB/UF(jul. 16/02/2017):

Faz sentido considerar tal princípio em situações em que a concretização de certos direitos constitucionais fundamentais a prestações, nomeadamente os de natureza social, depende da adoção e da execução de políticas públicas sujeitas à intermediação legislativa ou à intervenção das autoridades administrativas. Em tais casos, pode-se afirmar que o direito subjetivo individual a determinada prestação, que tem como contrapartida o dever jurídico estatal de satisfazê-la, fica submetido, entre outros, ao pressuposto indispensável da reserva do possível, em cujo âmbito se insere a capacidade financeira do Estado de prestar o mesmo benefício, em condições igualitárias, em favor de todos os indivíduos que estiverem em iguais condições.

Ora, não se mostra crível impor ao INSS a análise em prazo exíguo do requerimento administrativo de determinado segurado por ordem judicial, quando inexistem condições fáticas e momentâneas de aplicar o mesmo entendimento para todos os demais casos pendentes de apreciação.

Nesse contexto, atenta contra a separação dos poderes à imposição pelo Poder Judiciário de realização pelo INSS de análise de requerimento administrativo, por exemplo, em 30 ou 45 dias, estando esta avaliação na seara da reserva de administração, utilizando-se das ferramentas disponíveis ao Poder Público.

DO PRINCÍPIO DA ISONOMIA E DA IMPESSOALIDADE

A Carta Magna de 1988, também conhecida como Constituição Cidadã, estabelece a igualdade no rol de direitos e garantias fundamentais, estando o referido conceito espalhado por diversas previsões constitucionais, desde o preâmbulo até a inserção como um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil.

Na abertura do Título "Dos Direitos e Garantias Fundamentais", consta a seguinte disposição:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade , à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (grifos acrescidos)

Importante asseverar que a concretização da isonomia resulta não apenas em tomar decisões por critério aspectos meramente formais (igualdade formal), mas sim uma efetiva garantia de tratamento igualitário (igualdade material), mantendo-se tratamento equânime entre todos os integrantes da sociedade.

Na mesma trilha, o legislador constituinte originário entendeu pertinente incluir a impessoalidade como um dos princípios norteadores da Administração Pública, senão vejamos:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,

impessoalidade , moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte : (grifos acrescidos)

Portanto, não há como o Poder Público, no exercício do seu mister, distanciar-se das balizas estruturantes do tratamento isonômico e impessoal, estando a referida norma voltada para todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário).

Ao tratar do princípio da impessoalidade, urge trazer à baila as lições de Celso Antônio Bandeira de Melo:

"Nele se traduz a ideia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismos nem perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie. O princípio em causa não é senão o próprio princípio da igualdade ou isonomia."

No que importa ao tema em debate, garantir na via da tutela jurisdicional que o requerimento da parte autora seja apreciado em exíguo lapso temporal acarreta o tratamento díspar com aqueles cidadãos que aguardam o pronunciamento da Autarquia Previdenciária, constituindo uma verdadeira burla na fila cronológica de análise dos requerimentos.

Determinados cidadãos serão prejudicados porque não foram ao Poder Judiciário e aguardam a decisão administrativa sobre o seu direito ao benefício previdenciário, ao passo que a Autarquia terá que redirecionar sua força de trabalho para atender à decisão judicial que determinou a análise do requerimento em, por exemplo, 30 ou 45 dias.

Por outro lado, a persistir o entendimento de ser válida a imposição dos prazos acima indicados, o Poder Judiciário vai atrair para seus escaninhos todos os requerimentos administrativos de benefícios

previdenciários, diante de problemática administrativa momentânea e pontual, abarrotando ainda mais as filas de processos judiciais.

Importante ter em mente as ponderações do Ministro Roberto Barroso quando do julgamento do RE nº 00.000 OAB/UF:

"Como se percebe, o Judiciário simplesmente não tem - e nem deveria ter - a estrutura

necessária para atuar paralelamente ao INSS, como instância originária de recepção e

processamento de pedidos de concessão de benefícios. Pretender transferir aos juízes e tribunais a enorme demanda absorvida pela Previdência implicaria em total colapso do sistema

judiciário. Nota-se ainda que a instância administrativa, mesmo com todas as suas falhas e carências, é gratuita, fornece respostas em média muito mais rápidas e é integrada por

servidores especializados."

Mutatis mutandis , é o que acontecerá, ao fim e ao cabo, com a atração de todos os requerimentos para pronunciamento do Poder Judiciário, caso persista o entendimento de que o prazo de 30 ou 45 dias é suficiente para demonstrar eventual recalcitrância da Autarquia em apreciar os pedidos de benefícios

Nesse contexto, não é justo que se permita a determinado segurado, mais instruído e/ou com mais condições de acesso ao Judiciário, o direito de análise célere do seu requerimento administrativo em detrimento daqueles cidadãos que aguardam resignadamente o pronunciamento da Autarquia Previdenciária.

Entender pela possibilidade de imposição desta ultrapassagem na fila temporal de análise dos pleitos de benefícios viola o disposto nos artigos , caput , e 37, caput , ambos da Constituição Federal de 1988, os quais garantem o tratamento isonômico e impessoal a todos os brasileiros.

DA INAPLICABILIDADE DOS PRAZOS DEFINIDOS NOS ARTIGOS 49 DA LEI nº 9.784/99 E 41-A DA LEI nº 8.213/91 PARA OS FINS PRETENDIDOS PELOS SEGURADOS

Os segurados têm corriqueiramente invocado as disposições da Lei Orgânica da Previdência Social - LOPS (Lei n. 8.213/91) e da Lei de Processo Administrativo Federal (Lei n. 9.784/99) como sustentáculos normativos para a imposição de prazo peremptório de análise dos requerimentos administrativos pelo INSS.

Acontece que os diplomas legais em questão não dispõem sobre a temática ora em debate, conforme se passa a expor.

Inicialmente, merece colação os dispositivos legais que supostamente garantem a pretensão dos segurados:

Lei n. 8.213/91

Art. 41-A. O valor dos benefícios em manutenção será reajustado, anualmente, na mesma data do reajuste do salário mínimo, pro rata, de acordo com suas respectivas datas de início ou do último reajustamento, com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC, apurado pela Fundação NomeBrasileiro de Geografia e Estatística - IBGE. ( Incluído pela Lei n. 11.430, de 2006 )

§ 5º O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão. ( Incluído pela Lei n. 11.665, de 2008 )

Lei n. 9.784/99

Art. 49. Concluída a instrução do processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

No que concerne ao disposto na LOPS, é de bom alvitre inferir que a referida norma não impõe prazo peremptório para análise do requerimento administrativo, com Nomeinicial a partir da apresentação do mesmo à Autarquia Previdenciária.

Em verdade, o que a legislação traz é um prazo mínimo para início do pagamento administrativo após a integral disponibilização da documentação necessária à concessão do benefício, o que exige, sem sombra de dúvidas, uma análise preliminar pela Administração.

Ou seja, trata-se de prazo contado da conclusão da análise administrativa, quando já se concluiu pelo direito ao benefício com a averiguação da apresentação pelo segurado de todas as informações necessárias, para que o INSS inicie o pagamento do benefício, não sendo incomum a necessidade de complementação da instrução pelo segurado com a requisição de novos documentos.

Com relação ao artigo 49 da Lei n. 9.784/99, da leitura do dispositivo já se evidencia que o referido prazo de 30 dias não é o lapso temporal de que dispõe a Administração para iniciar e concluir o processo administrativo, mas sim de prazo concedido para decidir após a conclusão de toda instrução processual .

Ora, no caso em apreço sequer ocorreu a integral instrução processual, muito menos a sua conclusão, razão pela qual é inaplicável o prazo de 30 dias como lapso temporal máximo de apreciação de requerimento de benefício.

Este, inclusive, foi o pronunciamento do Tribunal Regional Federal da 4a Região no Agravo de Instrumento nº 5014993-47.2019.4.04.00.000 OAB/UF:

"Contudo, em melhor exame da questão, observo que o prazo previsto na Lei n. 9.784/99 é para proferir decisão após encerrada a instrução. Pela experiência desta Relatora, mostra-se comum a solicitação com apresentação da documentação incompleta, havendo necessidade de

expedição de carta de exigências, assim como a realização de diligências instrutórias. E quanto a isso, não há comprovação nos autos de que não tenha havido necessidade de instrução do

processo administrativo ou mesmo que a fase instrutória já tenha se encerrado."

Logo, inaplicáveis os referidos prazos no presente caso.

PROVIDÊNCIAS ADMINISTRATIVAS DO INSS PARA SOLUÇÃO DE PROBLEMAS

MOMENTÂNEOS. AUSÊNCIA DE INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO

Conforme apontado em linhas pretéritas, longe de se admitir que o INSS disporia de prazo ad eternum para apreciar os requerimentos de benefícios formulados pelos segurados, até porque se reconhece a importância da política pública previdenciária e assistencial para garantia de vida digna aos cidadãos.

No entanto, situações excepcionais merecem tratamento especial, inclusive pelo Poder Judiciário, o qual não pode se furtar em avaliar as consequências de suas decisões na organização da Autarquia Previdenciária, sob pena de instaurar caos administrativo em evidente prejuízo a todos os segurados.

Aplica-se ao caso o disposto nos artigos 21 e 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, verbis :

Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a

invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas . ( Incluído pela Lei n. 13.655, de 2018 )

Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso,

indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas

que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos . ( Incluído pela Lei n. 13.655, de 2018 )

Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados .

Nesse contexto, o INSS tem adotado providências para a regularização da análise dos requerimentos

administrativos de benefícios, com implementação das Centrais de Análises, implantação do INSS Digital, implementação de concessão automática de determinados benefícios, instituição do trabalho remoto aos servidores com exigência de maior produtividade, entre outros.

Vê-se, portanto, que não há qualquer inércia ou desídia da Autarquia na solução da problemática apontada.

No entanto, impor a análise de requerimento administrativo do segurado que optou por judicializar em detrimento daqueles que aguardam as ações do fluxo administrativo fere de morte o princípio da isonomia, além de incrementar a já assustadora judicialização da política previdenciária.

Conforme constatado em auditoria do Tribunal de Contas da União (Processo n. 022.354/2014-4-Acórdão n. 2894/2018), somente em 2017 foram pagos 92 bilhões de reais em benefícios previdenciários e assistenciais decorrentes de ordens judiciais, o que representa mais de 15% da despesa total com benefícios no exercício em questão.

Desta forma, não se pode, sob qualquer ângulo, adotar determinada diretriz jurídica sem avaliar os impactos dela decorrentes, sobretudo se estimular a judicialização da temática.

Por todo o exposto, subsiste mais uma razão para indeferimento do pedido contido na exordial.

DO PEDIDO SUBSIDIÁRIO. APLICAÇÃO DO PARÂMETRO TEMPORAL ADOTADO PELO STF NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO n. 00.000 OAB/UF

Admitindo-se o acolhimento do pleito do segurado, o que se admite a título argumentativo, requer o INSS que seja adotado como parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário n. 00.000 OAB/UF, o qual seria mais razoável frente aos demais prazos discorridos em linhas pretéritas.

Nunca é demais repisar que a Autarquia Previdenciária passa por situação excepcionalíssima em termos de estruturação administrativa, de sorte que não se pode decidir judicialmente desvencilhando de tal realidade, ressaltando-se a necessidade de prazo razoável para atendimento da conjuntura especial.

PREQUESTIONAMENTO

Em caso de acolhimento da tese apontada na exordial, o que se admite tão-somente para fins de

argumentação, uma vez que a decisão estaria contrariando dispositivos legais e constitucionais expressos, quais sejam, arts. , , caput , 37, caput , todos da Constituição Federal; art. 49, da Lei nº 9.784/99; art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91; e arts. 20, 21 e 22 do Decreto-Lei nº 4.657/1942, a matéria deverá ser enfrentada na decisão, ficando, portanto, desde já, PREQUESTIONADA para fins recursais.

CONCLUSÃO

Pelo exposto, requer a denegação do pedido, com a consequente condenação da parte impetrante no ônus da sucumbência.

Provará o alegado por todos os meios de prova em direito admitidos, especialmente a prova documental.

Termos em que, pede deferimento.

Ribeirão Preto, 29 de abril de 2020.

Nome

PROCURADOR FEDERAL