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4 de Julho de 2022

Peça extraída do processo n°XXXXXXX-XX.2020.8.26.0587

Contestação - TJSP - Ação Transporte Terrestre - Procedimento Comum Cível

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EXCELENTÍSSIMO (A) SENHOR (A) JUIZ (A) FEDERAL DA 3a VARA DE BELO HORIZONTE - SEÇÃO JUDICIÁRIA DE MINAS GERAIS

Processo nº.: 1027611-88.2020.4.01.3800

Mandado de Segurança

Impetrante: BUSER BRASIL TECNOLOGIA LTDA.

Impetrado: SUPERINTENDENTE DA POLÍCIA RODOVIÁRIA FEDERAL EM MINAS GERAIS E OUTRO

PARECER (Tipo A)

MM. Juiz (a) Federal,

Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, por meio do qual a parte impetrante requer provimento jurisdicional que determine às autoridades impetradas que se abstenham de criar óbice, impedir ou interromper as viagens por ela intermediadas sob o fundamento de prestação clandestina de serviço público, ou qualquer outro que extrapole a regular fiscalização de trânsito e de segurança.

A parte impetrante informa que é uma startup de intermediação que vem ganhando notoriedade por viabilizar a contratação de viagens coletivas privadas por fretamento, via plataforma tecnológica. Em suas palavras:

"O sistema de intermediação viabiliza ao usuário da plataforma escolher entre duas opções: (i) criar seu grupo de outro usuário da plataforma.

Assim, a ferramenta tecnológica da Buser permite conectar, de um lado, grupos de pessoas interessadas em viajar para um destino em comum e, de outro, um fornecedor de transporte privado na modalidade fretamento eventual (se interestadual, prevista no art. 2º, I, da Resolução ANTT nº 4777, de 6 de julho de 2015).

A conexão viabilizada pela Buser permite que os interessados promovam o rateio do custo total de um ônibus fretado. É assim o chamado" fretamento colaborativo ", em que não há preço fixo para a viagem, mas mera estimativa mínima do valor que será desembolsado por aquele trajeto.

(...)

A viagem só acontece se o grupo for confirmado, isto é, se houver quórum mínimo e se for localizada empresa de transporte privado que tenha disponibilidade; fica, portanto, sujeita a condições futuras e incertas.

Uma vez confirmadas todas as variáveis, os interessados reúnem-se em um ponto de encontro (um local privado) e embarcam no ônibus da fretadora, sendo que a Buser faz apenas essa aproximação por meio da plataforma tecnológica."

A impetrante ressalta não ser uma empresa de transporte rodoviário, não possuir ônibus e não vender passagens, tampouco possuir rotas ou itinerários fixos. Menciona que os grupos de viagens são formados pelos consumidores cadastrados na plataforma, não pela Buser.

Aduz que, apesar de desempenhar atividade econômica livre, de intermediação, vem sofrendo movimento contrário à sua atuação, pois as autoridades impetradas têm interrompido viagens por ela intermediadas sob a justificativa de que o serviço prestado constituiria usurpação de serviço público - transporte coletivo de passageiros clandestino.

A requerente esclarece, ainda, que se cuida de repetição de demanda, uma vez que, em 2018, impetrou mandado de segurança idêntico a este. Após a impetração, foi suscitado conflito negativo de competência entre o Juízo da 3a Vara Federal da Seção Judiciária de Minas Gerais e a 19a Vara Federal da Seção Judiciária de São Paulo. O Superior Tribunal de Justiça estabeleceu a competência da Justiça Federal em São Paulo para o julgamento do processo. A despeito disso, a requerente informa que o Tribunal Regional Federal da 3a Região, ao examinar agravo de instrumento deferido à Buser pela JFMG e ratificada pela JFSP, entendeu que as autoridades mineiras seriam partes ilegítimas para figurar no polo passivo de writ sob os cuidados da Justiça Federal de São Paulo.

Diante do exposto, a impetrante chegou a manejar reclamação junto ao STJ, sem obter sucesso. Afirma, assim, que se faz indispensável a repetição da demanda em Minas Gerais.

Tendo em vista a prevenção determinada pela renovação da impetração, o feito foi remetido à 3a Vara Federal da Seção Judiciária de Minas Gerais, tendo, logo em seguida, sido deferida a liminar pleiteada para determinar:

"(...) às Autoridades impetradas que se abstenham de criar qualquer óbice, impedir ou interromper viagens intermediadas pela Impetrante sob o fundamento de prestação clandestina de serviço público ou qualquer outro que extrapole a regular fiscalização de trânsito e segurança, ficando ditas Autoridades advertidas de que deverão fiscalizar as viagens intermediadas pela BUSER como qualquer outro fretamento contratado por meios tradicionais."

O Juízo ainda ordenou que se desse ciência do deferimento da liminar ao Comando Geral da Polícia Militar de Minas

Gerais e ao Superintendente Regional da Polícia Rodoviária Federal em Minas Gerais.

Adiante, o Diretor-Geral do Departamento de Edificações e Estradas de Rodagem do Estado de Minas Gerais - DEER/MG prestou informações.

O Sindicato das Empresas de Transporte de Passageiros no Estado de Minas Gerais - SINDPAS requereu seu ingresso na lide na qualidade de assistente litisconsorcial dos impetrados. Em seguida, apresentou contestação e pedido de reconsideração da liminar deferida à impetrante.

A Buser impugnou o pleito de ingresso do SINDPAS nos autos.

Em decisão interlocutória, o ingresso do SINDPAS como assistente dos impetrados foi admitido, bem como a sua contestação. O Juízo também afirmou a sua competência para o processamento do processo, in verbis :

"(...) haja vista que os Impetrados são autoridades administrativas com atribuições e sede funcional nos limites territoriais do Estado de Minas Gerais, e figuram na lide ao lado do responsável pelos serviços de transporte de passageiros da ANTT, autarquia federal, circunstância que faz despontar a competência absoluta do juízo federal, nos termos do art. 109, I da CF."

O DEER/MG informou que interpôs agravo de instrumento contra a decisão que deferiu a liminar. O mesmo fez a Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT.

Mais a frente, os impetrados integrantes da ANTT apresentaram informações.

A decisão liminar, agravada pela ANTT e pelo DEER/MG, foi mantida pelo Juízo.

A Buser se manifestou novamente nos autos. Logo em seguida, apresentou nova petição em que informa suposto descumprimento, pelo DEER/MG, da liminar proferida neste writ , haja vista a autuação, por uma das empresas de fretamento que realizava viagem contratada por meio da plataforma da Buser.

O Juízo, em atenção à manifestação da impetrante, determinou a expedição de ofício ao DEER/MG com urgência para que cumpra a liminar, sob pena de multa diária no valor de R$ 00.000,00.

A Buser informou a interposição de agravo de instrumento em face da decisão que admitiu o ingresso da SINDPAS nos autos na condição de assistente litisconsorcial dos impetrados.

No Id. (00)00000-0000, a empresa de transporte coletivo de passageiros Paraibuna Transportes Ltda. afirma descumprimento da liminar pela impetrante. Os pedidos contidos na referida petição foram indeferidos.

Novamente, a Buser noticiou suposto descumprimento da liminar, dessa vez pela ANTT, tendo pleiteado ainda a remessa de ofício ao Ministério Público Federal para apuração do crime de desobediência e abuso de autoridade.

O DEER/MG impugnou a alegação da impetrante de que tenha havido descumprimento da liminar de sua parte, alegando que a fiscalização que culminou na autuação de uma das viagens intermediadas pela Buser se deu por fundamento diverso do vedado pela decisão judicial.

O Juízo proferiu decisão em que se ordenou a expedição de ofício à ANTT para que a entidade promova o pleno acatamento da liminar, sob pena de multa diária de R$ 00.000,00. Foi ordenado, ainda, o desentranhamento das petições de Ids. (00)00000-0000e (00)00000-0000e documentos de Ids. (00)00000-0000, (00)00000-0000, (00)00000-0000, (00)00000-0000, por advirem de terceiro estranho à lide.

Por fim, vieram os autos ao Ministério Público Federal.

É o relato.

I. DA COMPETÊNCIA DO JUÍZO EM RELAÇÃO ÀS AUTORIDADES ESTADUAIS

Em relação às autoridades estaduais incluídas no polo passivo, o Ministério Público Federal opina pela extinção do processo sem resolução de mérito, tendo em vista que a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, da Constituição Federal, somente se instaura nas hipóteses em que presente na relação processual a União, suas fundações, autarquias e empresas públicas e, em sede de mandado de segurança, se for o impetrado autoridade federal (art. 109, VIII). Ademais, os atos de fiscalização que a impetrante reputa serem indevidos, tendo em vista o seu objeto social, não são compostos nem complexos, podendo plenamente serem realizados de modo independente os atos fiscalizatórios federais e os estaduais.

De mais a mais, nos mandados de segurança que cotidianamente são submetidos à análise do Parquet , mormente naqueles em que os requerentes são as próprias empresas de fretamento buscando o afastamento da medida de apreensão de seus veículos, nota-se que a Justiça Federal tem decidido majoritariamente no sentido de indeferir a petição inicial em relação às autoridades estaduais.

Não vislumbra o MPF motivo para que, no presente caso, se decida de de modo diverso.

Assim, no que se refere às autoridades do DEER/MG, poderá a impetrante buscar a prestação jurisdicional junto à Justiça Estadual Mineira.

II. DA LEGITIMIDADE DA IMPETRANTE

Não há que se cogitar de ilegitimidade da impetrante pelo fato de ela realizar apenas a intermediação entre consumidores e empresas de fretamento, isto é, por não possuir ônibus e não realizar de modo direto a prestação do serviço de transporte.

Caso as viagens que são intermediadas pela requerente passem a ser mal sucedidas de forma reiterada, em razão das medidas de fiscalização que alega serem indevidas, ficará a sociedade impetrante virtualmente impossibilitada de exercer a sua atividade econômica. O prejuízo a ser sustentado pela sociedade empresarial, causado em virtude de uma atividade inadequada do Estado, seria tamanho que ela provavelmente seria compelida a encerrar a suas atividades.

Além disso, a impetrante também acaba por enfrentar abalos em sua imagem e na confiança depositada pelos usuários/consumidores.

Desse modo, não restam dúvidas sobre o interesse da Buser para a presente impetração.

III. DO MÉRITO

De início, cabe deixar firme a premissa de que a impetrante se constitui em empresa de tecnologia que tem como atividade econômica a aproximação e a intermediação entre pessoas que desejam realizar a mesma viagem e empresas que prestam serviço de transporte privado na modalidade de fretamento, as quais possuem as devidas autorizações para realizar esse tipo de transporte. Essa intermediação ocorre por meio de uma plataforma digital, sendo indispensável prévio cadastramento. Uma vez atingido o número mínimo necessário de interessados em uma viagem, o grupo assume o fretamento que é proposto pela Buser.

É relevante notar que a contratação do fretamento é realizada pelo grupo de pessoas e não pela Buser, sendo que o valor do frete é rateado pelos interessados. Inclusive, não há sequer a garantia, desde o início da formação do grupo, de que o trajeto pretendido será realizado, pois somente serão concretizadas as viagens uma vez atingido um número mínimo de passageiros.

Com isso, o aplicativo da Buser oferece uma alternativa no transporte privado, o que efetivamente torna mais fáceis e muitas vezes melhores as condições para o consumidor. Não existe margem para que se alegue que a impetrante ofereça transporte público.

No entender ministerial, não existe base legal para que

as viagens contratadas sob a forma acima mencionada sejam impedidas apenas pela forma de sua contratação. Eventuais autuações das empresas que realizam o transporte sob regime de fretamento, intermediado pela impetrante, sob alegação de realização de transporte de passageiros sem autorização ou permissão, são descabidas.

Adotando-se a concepção de mercado de transporte terrestre apresentada pela ANTT em suas informações, em que as viagens são divididas em quatro grupos, é possível verificar que a impetrante realiza a intermediação das chamadas viagens viáveis e opcionais do "grupo 3", ou seja, não exerce interferência no transporte regular.

Pelas características da operação da impetrante, amplamente explicitadas nos autos, não procede a alegação de atuação mascarada da impetrante, afinal, os usuários da plataforma sequer possuem a garantia de que conseguirão contratar o transporte almejado.

Tampouco há demonstração efetiva de que a atividade explorada pela impetrante interfere no ramo das viagens necessárias, sejam elas as viáveis (grupo 4) ou inviáveis economicamente (grupo 2).

Cuida-se, na realidade, de transporte coletivo terrestre sob demanda. Inexistindo regra específica sobre esse tipo de transporte coletivo de passageiros, o modelo de negócios da impetrante e de suas parceiras fretadoras mais se assemelha à modalidade de transporte coletivo terrestre não regular (art. 13, V, a, da Lei nº 10.233/2001).

Noutro giro, não existe qualquer exigência legal no sentido de que as viagens em regime de fretamento devam ser realizadas em "circuito fechado", como alega a Superintendência da ANTT. Veja-se o conceito:

"Circuito fechado: viagem de um grupo de passageiros com motivação comum que parte em um veículo de local de origem a um ou mais locais de destino e, após percorrer todo o itinerário, observado os tempos de permanência estabelecidos nesta Resolução, este grupo de passageiros retorna ao local de origem no mesmo veículo que efetuou o transporte na viagem de ida;"

A Resolução nº 4.777/15, ao determinar que as viagens em regime de fretamento sejam realizadas somente em "circuito fechado", extrapola os limites da lei. A Lei nº 10.233/2001 exige somente a autorização para as viagens intermediadas pela impetrante:

Art. 13. Ressalvado o disposto em legislação específica, as outorgas a que se refere o inciso I do caput do art. 12 serão realizadas sob a forma de:

(...)

V - autorização, quando se tratar de:

a) prestação não regular de serviços de transporte terrestre coletivo de passageiros;

Ademais, ainda que os atos infralegais nos quais se pauta a ANTT fossem legítimos, mostra-se ilegal restringir a atuação da impetrante, uma vez que a lei não dispensa tratamento diferenciado ao transporte regular ou não, estando ambos sujeitos à autorização pelo Poder Público (art. 13, V, a e e, Lei nº 10.233/2001).

Por outro lado, não há no atual paradigma constitucional lugar para o monopólio ou para a exclusividade do regime público. Desse modo, a atividade se abre à livre iniciativa (art. 170, caput , da Constituição), ao livre exercício da atividade econômica (art. e art 150, parágrafo único, da Constituição) e à defesa do consumidor (art. 170, V, da Constituição).

Fato é que, no caso sob análise, a interferência estatal no setor privado tem sido abusiva e desnecessária. A resistência das empresas tradicionais de transporte, manifestada por meio de seus sindicatos, como ocorre nestes autos, acaba por se converter em prejuízo para aqueles que buscam trazer inovação para o mercado brasileiro. Há de se ter prudência para que as normas reguladoras atualmente existente não sejam deturpadas e aplicadas de modo que se crie verdadeira reserva de mercado.

Não há dúvidas de que o serviço prestado pela impetrante aumenta o leque de escolhas daqueles que utilizam o transporte coletivo, privilegiando a defesa do consumidor. Contribui, também, para que menos pessoas utilizem seus veículos particulares em viagens - tendo em vista os preços mais competitivos e as facilidades trazidas pelo aplicativo - o que é desejável na proteção ao meio ambiente. Certamente contribuirá, por meio da livre concorrência, para melhorias do transporte público regular, que deverá se aprimorar para fazer frente a uma nova modalidade de transporte coletivo.

Nessa toada, parece oportuno trazer à baila as diretrizes recentemente introduzidas pelo Decreto 10.157, de dezembro de 2019, que institui a Política Federal de Estímulo ao Transporte Rodoviário Coletivo Interestadual e Internacional de Passageiros:

Art. 2º São princípios da Política Federal de Estímulo ao Transporte Rodoviário Coletivo Interestadual e Internacional de Passageiros:

I - livre concorrência;

II - liberdade de preços, de itinerário e de frequência;

III - defesa do consumidor; e

Art. 3º São diretrizes da regulamentação do transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros:

(...)

III - vedação à instituição de reserva de mercado em prejuízo dos demais concorrentes e à imposição de barreiras que impeçam a entrada de novos competidores nacionais ou estrangeiros no mercado.

A partir da análise do sobredito decreto presidencial, o qual, em síntese, representa a vontade política do Estado, conclui-se que a ANTT, em sua função reguladora, não pode conhecer o aplicativo Buser, por si só, como uma forma clandestina de viagens, em respeito à livre concorrência e à regulamentação mínima necessária.

Em atenção à coordenação pretendida pela diretiva política atual, a qual incorpora à dinâmica econômica tecnologia, liberdade e regulação mínima e que, de fato, é acolhida em grande parte dos outros países, a clandestinidade tornou-se termo de aplicação reduzida. Exemplo recente é o caso Uber, aplicativo utilizado por motoristas particulares para oferecer o serviço de transporte privado, que teve reconhecida sua regularidade pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF 449.

Nesse contexto, os órgãos fiscalizadores, em casos semelhantes, devem se concentrar na observância quanto à segurança dos transportados, fiscalização de trânsito e o controle dos deveres fiscais.

Ante o exposto, restando demonstrado que a impetrante exerce suas atividades dentro da legalidade, que representa um benefício à sociedade, propiciado pelo avanço tecnológico, bem como que a liberdade de exploração das atividades econômicas é a regra a ser observada, o Ministério Público Federal opina pela concessão da segurança, de modo que as viagens intermediadas pela impetrante não sejam impedidas sob o pretexto de tratar-se de transporte coletivo sem autorização - resguardada a possibilidade de exigência, das empresas de fretamento, de autorização para prestação não regular de serviços de transporte terrestre coletivo de passageiros (fretamento).

Belo Horizonte, data da assinatura.

(assinado digitalmente)

Nome

Procurador da República