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6 de Julho de 2022

Peça extraída do processo n°XXXXXXX-XX.2021.4.01.3606

Petição - TRF01 - Ação Benefício Assistencial (Art. 203,V Cf/88) - Mandado de Segurança Cível - contra Instituto Nacional do Seguro Social Inss

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EXCELENTÍSSIMO (A) SENHOR (A) JUIZ (A) DO (A) VARA FEDERAL CÍVEL E CRIMINAL DA SSJ DE JUÍNA-MT

NÚMERO: 0000000-00.0000.0.00.0000

PARTE (S): INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS

PARTES (S): NomeE OUTROS

INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS , pessoa jurídica de direito público, representado (a) pelo membro da Advocacia-Geral da União infra-assinado, vem, respeitosamente, à presença de Vossa Excelência, requerer o que segue.

DA ILEGITIMIDADE PASSIVA DA AUTORIDADE COATORA

A) Tratando-se de requerimento pendente de análise pelo Conselho de Recursos do Seguro Social - CRSS , a impetrada solicita desde já o reconhecimento de sua ilegitimidade passiva, já que esse órgão sempre fez parte da administração direta da União.

A Lei nº 13.341/2016 integrou o referido Conselho ao Ministério do Desenvolvimento Social , a partir de 2019 com a MP nº 870 de 2019 em seguida convertida na Lei nº 13.844/2019 o vinculou ao Ministério da Economia nos termos do artigo 32, XXXI cabendo a representação processual do órgão e da autoridade coatora dessa demanda a Procuradoria da União .

B) Tratando-se da demora da análise do requerimento administrativo:

b.1 ) relativas às atividades médico-periciais de que trata o art. 30, § 3º, da Lei n. 11.907, de 2 de fevereiro de 2009, na redação da Lei n. 13.846, de 18 de junho de 2019;

b.2 ) relativas à gestão da Perícia Médica Federal de que trata o art. 77 do Decreto n. 9.745/2019;

b.3) que demandem o adimplemento de obrigação de fazer a cargo da Subsecretaria da Perícia Médica Federal.

A legitimidade é da União ou de qualquer de suas autoridades para responder ações relacionadas às carreiras de Perito Médico Federal, de Perito Médico da Previdência Social e de Supervisor Médico Pericial, de que tratam os arts. 18 e 19 da Medida Provisória n. 871, de 18 de janeiro de 2019 (publicada no DOU extra de 18.01.2019), convertida na Lei n. 13.846, de 18 de junho de 2019, cabendo a atuação processual a Procuradoria da União como órgão de representação processual, conforme inclusive Portaria anexa.

MÉRITO

1. DA DEMORA NA APRECIAÇÃO DO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. SISTEMÁTICA GERAL DE OBTENÇÃO PERANTE A AUTARQUIA PREVIDENCIÁRIA. IMPOSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DE PRAZO POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTO LEGAL.

A obtenção de benefício perante o Regime Geral de Previdência Social - RGPS requer do segurado a apresentação de requerimento administrativo capaz de permitir à Administração a avaliação do cumprimento dos requisitos previstos em lei, realizando a verdadeira execução da política pública.

Não se pode perder de vista que a ausência neste caso do ato administrativo de indeferimento impede, por regra, a busca da tutela jurisdicional, na medida em que se deve resguardar a atuação dos Poderes dentro das searas de competências definidas pelo legislador constitucional.

O Supremo Tribunal Federal decidiu, sob a sistemática de repercussão geral, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 00.000 OAB/UF(rel. Min. Roberto Barroso, jul. 03/09/2014, DJe 07/11/2014), que era imprescindível, como regra, a manifestação administrativa antes do segurado instar o Poder Judiciário sobre o pretenso direito a benefício previdenciário.

O que pretende o segurado é a imposição judicial de prazo intransponível e peremptório de avaliação do requerimento pela Autarquia, sem que sejam levados em considerações critérios inerentes ao desempenho das funções administrativas pelo Poder Público.

Assim, o pleito não pode prosperar, pelos fundamentos que se passa a expor.

1.1 PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL.

No sistema de tripartição dos poderes de Montesquieu, compete ao Poder Executivo velar pela execução das normas, sobretudo em se tratando da execução de política pública, cuja definição é feita pelos protagonistas escolhidos pela sociedade, no caso os agentes políticos do Executivo e do Legislativo.

A Constituição Federal claramente estabelece que os Poderes são independentes e harmônicos entre si (art. 2º), de sorte que não existe qualquer espaço para submissão entre quaisquer deles, existindo definições normativas sobre as suas searas de atuação.

No caso presente, dúvidas não há quanto ao direito-dever da Autarquia Previdenciária em apreciar os requerimentos administrativos de benefícios previdenciários, sendo esta a sua função essencial definida pelo legislador, estando dentro da seara de competência do Poder Executivo.

Acontece que os recursos públicos são finitos e a Administração precisa eleger prioridades de atuação, inclusive sendo necessário tempo para realizar as devidas adequações necessárias para garantir o desempenho satisfatório de suas atividades nas hipóteses de intercorrências que fogem do controle do gestor.

É público e notório que a Autarquia Previdenciária vem passando por dificuldades administrativas, sobretudo pela quantidade acentuada de servidores que se aposentaram, diminuindo massivamente o seu quadro de pessoal. Por consequência lógica, tais nuances impactam sobremaneira no desempenho das funções administrativas, dentre as quais as análises de requerimentos de benefícios.

Em janeiro de 2019, o INSS possuía 31.572 servidores na ativa, dos quais 10.804 já

preenchiam os requisitos de aposentação (http://www.osul.com.br/o-numero-de-aposentadorias-de- servidores-do-inss-quadruplica-no-inicio-00.000 OAB/UF/). Somente no ano de 2019 (até maio), aproximadamente 3 mil destes servidores efetivamente ingressaram na inatividade, ou seja, se perdeu aproximadamente 10% da força de trabalho apenas no ano em questão, sem olvidar de processo de esvaziamento já constatado nos anos de 2017 e 2018.

Com o intuito de minorar os efeitos desta questão administrativa, a Autarquia Previdenciária tem adotado medidas para solucionar eventuais atrasos nas análises de benefícios, tais como:

Criação do INSS DIGITAL e do Gerenciador de Tarefas - GET;[1]

Implantação das Centrais de Análises de Benefícios, visando ganhar eficiência diante da expertise dos seus integrantes e da padronização das análises;[2]

Implementação de ferramentas de concessão automática de benefícios; [3] Instituição das Centrais Especializadas de Alta Performance - CEAP .[4]

Ademais, com a entrada em vigor da Lei nº 13.846/2019, decorrente da conversão da Medida Provisória nº 871/2019, restou prevista a concessão de retribuição pecuniária ("bônus") para que os servidores realizem a análise de benefícios após a jornada ordinária de trabalho, visando otimizar a atuação do INSS e garantir celeridade no atendimento das demandas administrativas dos segurados.

Vê-se, portanto, que o INSS não tem ficado inerte com a problemática em questão, porém é indubitável a necessidade de tempo para adoção das adequações necessárias ao ordenamento da atuação administrativa.

Incide no caso o princípio da reserva do possível, na medida em que a Autarquia sofreu as consequências de aposentadorias em massa de servidores públicos, porém os recursos são escassos para resolução imediata dos problemas. Assim, cabe aos gestores, que de fato já estão fazendo, adotar medidas capazes de solucionar ou minorar drasticamente os efeitos destas questões.

Neste ponto, elucidativa foi a manifestação do Desembargador Federal Nome, do Tribunal Regional Federal da 5a Região, na condição de relator do processo n. 0801806- 81.2014.4.05.8500, ao dispor sobre a atuação da Administração dentro de suas possibilidades:

"Não se pode olvidar que o princípio da eficiência não pode ser concebido senão na intimidade do princípio da legalidade, como bem diz Nome(Curso de Direito Administrativo, 26a edição, Ed. Malheiros, 2009, p. 122-123).

Ademais, o princípio da eficiência exige que a Administração atenda a contento os pleitos dos administrados, mas de acordo com os meios e recursos de que aquela dispõe .

É sabido que a Administração não é inteiramente livre, não podendo o gestor investir funcionários livremente ou, da mesma forma, realizar contratos administrativos. A medida imposta pelo Judiciário, sem atentar para as condições dos órgãos administrativos, configura uma intromissão indevida na função administrativa.

No caso concreto, seria preciso a admissão de mais peritos, o que, além de exigir cargos vagos e dotação orçamentária, requer a realização de concurso, o qual não se realiza num só átimo, singularidades do cotidiano administrativo que parece o MPF desconhecer por completo." (grifos acrescidos)

Destarte, cai como uma luva encomendada no presente caso o enquadramento do princípio da reserva do possível feito pelo Ministro Teori Zavaski quando do julgamento do Recurso Extraordinário

n. 00.000 OAB/UF(jul. 16/02/2017):

Faz sentido considerar tal princípio em situações em que a concretização de certos direitos constitucionais fundamentais a prestações, nomeadamente os de natureza social, depende da adoção e da execução de políticas públicas sujeitas à intermediação legislativa ou à intervenção das autoridades administrativas. Em tais casos, pode-se afirmar que o direito subjetivo individual a determinada entre outros, ao pressuposto indispensável da reserva do possível, em cujo âmbito se insere a capacidade financeira do Estado de prestar o mesmo benefício, em condições igualitárias, em favor de todos os indivíduos que estiverem em iguais condições .

Ora, não se mostra crível impor ao INSS a análise em prazo exíguo do requerimento administrativo de determinado segurado por ordem judicial, quando inexistem condições fáticas e momentâneas de aplicar o mesmo entendimento para todos os demais casos pendentes de apreciação.

Nesse contexto, atenta contra a separação dos poderes à imposição pelo Poder Judiciário de realização pelo INSS de análise de requerimento administrativo, por exemplo, em 30 ou 45 dias, estando esta avaliação na seara da reserva de administração, utilizando-se das ferramentas disponíveis ao Poder Público.

1.2 DO PRINCÍPIO DA ISONOMIA E DA IMPESSOALIDADE.

A Carta Magna de 1988, também conhecida como Constituição Cidadã, estabelece a igualdade no rol de direitos e garantias fundamentais, estando o referido conceito espalhado por diversas previsões constitucionais, desde o preâmbulo até a inserção como um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil.

Na abertura do Título "Dos Direitos e Garantias Fundamentais", consta a seguinte disposição:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade , à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (grifos acrescidos)

Importante asseverar que a concretização da isonomia resulta não apenas em tomar decisões por critério aspectos meramente formais (igualdade formal), mas sim uma efetiva garantia de tratamento igualitário (igualdade material), mantendo-se tratamento equânime entre todos os integrantes da sociedade.

Na mesma trilha, o legislador constituinte originário entendeu pertinente incluir a impessoalidade como um dos princípios norteadores da Administração Pública, senão vejamos:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade , moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (grifos acrescidos)

Portanto, não há como o Poder Público, no exercício do seu mister, distanciar-se das balizas estruturantes do tratamento isonômico e impessoal, estando a referida norma voltada para todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário).

Ao tratar do princípio da impessoalidade, urge trazer à baila as lições de Nomede Melo:

"Nele se traduz a ideia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismos nem perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie. O princípio em causa não é senão o próprio princípio da igualdade ou isonomia."[5]

No que importa ao tema em debate, garantir na via da tutela jurisdicional que o requerimento da parte autora seja apreciado em exíguo lapso temporal acarreta o tratamento díspar com aqueles cidadãos que aguardam o pronunciamento da Autarquia Previdenciária, constituindo uma verdadeira burla na fila cronológica de análise dos requerimentos.

Determinados cidadãos serão prejudicados porque não foram ao Poder Judiciário e aguardam a decisão administrativa sobre o seu direito ao benefício previdenciário, ao passo que a Autarquia terá que redirecionar sua força de trabalho para atender à decisão judicial que determinou a análise do requerimento em, por exemplo, 30 ou 45 dias.

Por outro lado, a persistir o entendimento de ser válida a imposição dos prazos acima indicados, o Poder Judiciário vai atrair para seus escaninhos todos os requerimentos administrativos de benefícios previdenciários, diante de problemática administrativa momentânea e pontual, abarrotando ainda mais as filas de processos judiciais.

Importante ter em mente as ponderações do Ministro Roberto Barroso quando do julgamento do RE nº 00.000 OAB/UF:

"Como se percebe, o Judiciário simplesmente não tem - e nem deveria ter - a estrutura necessária para atuar paralelamente ao INSS, como instância originária de recepção e processamento de pedidos de concessão de benefícios. Pretender transferir aos juízes e tribunais a enorme demanda absorvida pela Previdência implicaria em total colapso do sistema judiciário. Nota-se ainda que a instância administrativa, mesmo com todas as suas falhas e carências, é gratuita, fornece respostas em média muito mais rápidas e é integrada por servidores especializados."

Mutatis mutandis , é o que acontecerá, ao fim e ao cabo, com a atração de todos os requerimentos para pronunciamento do Poder Judiciário, caso persista o entendimento de que o prazo de 30 ou 45 dias é suficiente para demonstrar eventual recalcitrância da Autarquia em apreciar os pedidos de benefícios.

Nesse contexto, não é justo que se permita a determinado segurado, mais instruído e/ou com mais condições de acesso ao Judiciário, o direito de análise célere do seu requerimento administrativo em detrimento daqueles cidadãos que aguardam resignadamente o pronunciamento da Autarquia Previdenciária.

Entender pela possibilidade de imposição desta ultrapassagem na fila temporal de análise dos pleitos de benefícios viola o disposto nos artigos , caput, e 37, caput , ambos da Constituição Federal de 1988, os quais garantem o tratamento isonômico e impessoal a todos os brasileiros.

1.3 DA INAPLICABILIDADE DOS PRAZOS DEFINIDOS NOS ARTIGOS 49 DA LEI n. 9.784/99 E 41-A DA LEI n. 8.213/91 PARA OS FINS PRETENDIDOS PELOS SEGURADOS.

Os segurados têm corriqueiramente invocado as disposições da Lei Orgânica da Previdência Social - LOPS (Lei n. 8.213/91) e da Lei de Processo Administrativo Federal (Lei n. 9.784/99) como sustentáculos normativos para a imposição de prazo peremptório de análise dos requerimentos administrativos pelo INSS.

Acontece que os diplomas legais em questão não dispõem sobre a temática ora em debate, conforme se passa a expor. Inicialmente, merece colação os dispositivos legais que supostamente garantem a pretensão dos segurados:

Lei n. 8.213/91

Art. 41-A. O valor dos benefícios em manutenção será reajustado, anualmente, na mesma data do reajuste do salário mínimo, pro rata , de acordo com suas respectivas datas de início ou do último reajustamento, com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC, apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE. (Incluído pela Lei n. 11.430, de 2006)

§ 5º O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão. (Incluído pela Lei n. 11.665, de 2008)

Lei n. 9.784/99

Art. 49. Concluída a instrução do processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

No que concerne ao disposto na LOPS, é de bom alvitre inferir que a referida norma não impõe prazo peremptório para análise do requerimento administrativo, com marco inicial a partir da apresentação do mesmo à Autarquia Previdenciária.

Em verdade, o que a legislação traz é um prazo mínimo para início do pagamento administrativo após a integral disponibilização da documentação necessária à concessão do benefício, o que exige, sem sombra de dúvidas, uma análise preliminar pela Administração.

Ou seja, trata-se de prazo contado da conclusão da análise administrativa, quando já se concluiu pelo direito ao benefício com a averiguação da apresentação pelo segurado de todas as informações necessárias, para que o INSS inicie o pagamento do benefício, não sendo incomum a necessidade de complementação da instrução pelo segurado com a requisição de novos documentos.

Com relação ao artigo 49 da Lei n. 9.784/99, da leitura do dispositivo já se evidencia que o referido prazo de 30 dias não é o lapso temporal de que dispõe a Administração para iniciar e concluir o processo administrativo, mas sim de prazo concedido para decidir após a conclusão de toda instrução processual.

Ora, no caso em apreço sequer ocorreu a integral instrução processual, muito menos a sua conclusão, razão pela qual é inaplicável o prazo de 30 dias como lapso temporal máximo de apreciação de requerimento de benefício.

Este, inclusive, foi o pronunciamento do Tribunal Regional Federal da 4a Região no Agravo de Instrumento nº 5014993-47.2019.4.04.00.000 OAB/UF:

"Contudo, em melhor exame da questão, observo que o prazo previsto na Lei n. 9.784/99 é para proferir decisão após encerrada a instrução. Pela experiência desta Relatora, mostra-se comum a solicitação com apresentação da documentação incompleta, havendo necessidade de expedição de carta de exigências, assim como a realização de diligências instrutórias. E quanto a isso, não há comprovação nos autos de que não tenha havido necessidade de instrução do processo administrativo ou mesmo que a fase instrutória já tenha se encerrado."

Logo, inaplicáveis os referidos prazos no presente caso.

1.4 PROVIDÊNCIAS ADMINISTRATIVAS DO INSS PARA SOLUÇÃO DE PROBLEMAS MOMENTÂNEOS. AUSÊNCIA DE INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO.

Conforme apontado em linhas pretéritas, longe de se admitir que o INSS disporia de prazo ad eternum para apreciar os requerimentos de benefícios formulados pelos segurados, até porque se reconhece a importância da política pública previdenciária e assistencial para garantia de vida digna aos cidadãos.

No entanto, situações excepcionais merecem tratamento especial, inclusive pelo Poder Judiciário, o qual não pode se furtar em avaliar as consequências de suas decisões na organização da Autarquia Previdenciária, sob pena de instaurar caos administrativo em evidente prejuízo a todos os segurados.

Aplica-se ao caso o disposto nos artigos 21 e 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, verbis :

aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos . (Incluído pela Lei n. 13.655, de 2018).

Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

Nesse contexto, o INSS tem adotado providências para a regularização da análise dos requerimentos administrativos de benefícios, com implementação das Centrais de Análises, implantação do INSS Digital, implementação de concessão automática de determinados benefícios, instituição do trabalho remoto aos servidores com exigência de maior produtividade, entre outros.

Vê-se, portanto, que não há qualquer inércia ou desídia da Autarquia na solução da problemática apontada.

No entanto, impor a análise de requerimento administrativo do segurado que optou por judicializar em detrimento daqueles que aguardam as ações do fluxo administrativo fere de morte o princípio da isonomia, além de incrementar a já assustadora judicialização da política previdenciária.

Conforme constatado em auditoria do Tribunal de Contas da União (Processo n. 022.354/2014-4-Acórdão n. 2894/2018), somente em 2017 foram pagos 92 bilhões de reais em benefícios previdenciários e assistenciais decorrentes de ordens judiciais, o que representa mais de 15% da despesa total com benefícios no exercício em questão.

Desta forma, não se pode, sob qualquer ângulo, adotar determinada diretriz jurídica sem avaliar os impactos dela decorrentes, sobretudo se estimular a judicialização da temática.

Por todo o exposto, subsiste mais uma razão para indeferimento do pedido contido na exordial.

1.5 DO PEDIDO SUBSIDIÁRIO. APLICAÇÃO DO PARÂMETRO TEMPORAL ADOTADO PELO STF NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO n. 00.000 OAB/UF.

Admitindo-se o acolhimento do pleito do segurado, o que se admite a título argumentativo, requer o INSS que seja adotado como parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário n. 00.000 OAB/UF, o qual seria mais razoável frente aos demais prazos discorridos em linhas pretéritas.

Nunca é demais repisar que a Autarquia Previdenciária passa por situação excepcionalíssima em termos de estruturação administrativa, de sorte que não se pode decidir judicialmente desvencilhando de tal realidade, ressaltando-se a necessidade de prazo razoável para atendimento da conjuntura especial.

PREQUESTIONAMENTO

Em caso de acolhimento da tese apontada na exordial, o que se admite tão-somente para fins de argumentação, uma vez que a decisão estaria contrariando dispositivos legais e constitucionais expressos, quais sejam, arts. , , caput, 37, caput, todos da Constituição Federal; art. 49, da Lei nº 9.784/99; art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91; e arts. 20, 21 e 22 do Decreto-Lei nº 4.657/1942, a matéria deverá ser enfrentada na decisão, ficando, portanto, desde já, PREQUESTIONADA para fins recursais.

Ante o exposto vem manifestar com fulcro no art. , II da Lei nº 12.016/2009, interesse no

ingresso do feito, apresentando desde já as presentes considerações iniciais e reservando-se no direito de ser intimada de todos os atos pertinentes ao deslinde do mesmo.

Notas

1 . (h t t p s : / / w w w . i n s s . g o v . b r / i n s s - d i g i t a l - n o v a - f o r m a - d e - a t e n d e r - a o s - segurados/#nitf_custom_galleria);

2. Portaria Conjunta nº 2/DIRBEN/DIRAT/INSS, de 23 de outubro de 2018.

3. Portaria Conjunta n. 6/PRES/DIRBEN/DIRAT/INSS, de 27 de julho de 2017.

4. Resolução nº 681/PRES/INSS, de 24 de maio de 2019.

5. MELLO, Nomede. Curso de Direito Administrativo, São Paulo:

Malheiros, 2007, p. 110.

Termos em que pede deferimento.

NomeRenan Bastos Sena Procuradora Federal Procurador Federal

Nome Nome

Procurador Federal Procurador Federal

Cuiabá, 25 de janeiro de 2022.

Nome

PROCURADOR FEDERAL