Isenção não pode ser concedida por meio de resolução do Poder Legislativo (Informativo 378)
Informativo n. 0378
Período: 24 a 28 de novembro de 2008.
As notas aqui divulgadas foram colhidas nas sessões de julgamento e elaboradas pela Assessoria das Comissões Permanentes de Ministros, não consistindo em repositórios oficiais da jurisprudência deste Tribunal. Primeira Seção
ISENÇÃO. RESOLUÇÃO LEGISLATIVA.
A isenção de tributos municipais exige lei em sentido estrito. Dessarte, não se enquadra nessa categoria a resolução editada pelo Poder Legislativo que aprova convênio no qual a isenção foi prevista (art. 176 do CTN). Anote-se, também, que o exame dos requisitos de admissibilidade do REsp embargado extrapola o âmbito do conhecimento dos embargos de divergência. EREsp 723.575-MG , Rel. Min. Teori Albino Zavascki, julgados em 26/11/2008.
NOTAS DA REDAÇÃO
Trata-se de isenção de tributo municipal "instituída em Convênio, celebrado entre o Estado de Minas Gerais, o Município de Belo Horizonte e a COMAG - Companhia Mineira de Águas e Esgotos, antecessora da COPASA, aprovado por meio da Resolução Legislativa nº 265 /73, da Câmara Municipal, e pela Resolução nº 1065 /73, da Assembléia Legislativa" (trecho do voto do relator, Min. Teori Albino Zavascki, no EREsp 723.575-MG) .
A isenção não possui conceituação livre de embargos, portanto, apresentaremos brevemente a definição elaborada por alguns autores respeitados.
A doutrina tradicional, tendo como expoente Amílcar de Araújo Falcão, define isenção tributária como dispensa legal do pagamento do tributo, ou seja, apesar de ocorrer o fato gerador e, conseqüentemente o nascimento da obrigação tributária, há dispensa legal do pagamento.
Como bem observa Roque Antonio Carraza [ 1 ], "Na verdade, a idéia de 'dispensa legal do pagamento do tributo devido' não se aplica à isenção tributária, mas à remissão tributária, como bem percebeu João Augusto Filho: 'Se, nos casos de isenção, já ocorreu antes o 'fato gerador', se, portanto, o tributo já é devido, seria um contra-senso analisar o fato isento sob o prisma do surgimento dos fatos jurídicos. Ao contrário, tal postura somente ensejaria a abordagem do tema das isenções sob o aspecto errôneo e restrito da exclusão do crédito tributário. E, como conseqüência fatal, confundem-se num só os conceitos de isenção e remissão tributária" [ 2 ].
Noutra posição, Souto Maior Borges entende que a isenção é hipótese de não-incidência tributária, legalmente qualificada. Nesse sentido, não há nascimento da obrigação tributária, pois não houve incidência da norma.
Roque Antonio Carraza [ 3 ], apesar do respeito pelo doutrinador, entende que "Positivamente, soa absurdo que a lei tributária que concede uma isenção dispense o pagamento do tributo. Afinal, a lei de isenção é logicamente anterior à ocorrência do fato que, se ela não existisse, aí, sim, seria imponível" .
Por fim, Paulo de Barros Carvalho define a isenção como a supressão de um ou mais critérios da regra-matriz de incidência, quais sejam os aspectos material, espacial, temporal, pessoal e quantitativo.
De modo que, em síntese, para Paulo de Barros Carvalho, isenção é a limitação do âmbito de abrangência de critério do antecedente ou do conseqüente da norma jurídica tributária, que impede que o tributo nasça (naquele caso abrangido pela norma jurídica isentiva). [ 4 ]
O artigo1500 § 6ººº daConstituiçãoo da República enuncia que a isenção somente poderá ser concedida mediante lei em sentido estrito, senão, vejamos: § 6.º Qualquer subsídio ou isenção , redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica , federal, estadual ou municipal , que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 1555,§ 2.ºº, XII, g. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3 , de 1993) (negritos nossos)
Nesse diapasão, o artigo977 , VI e 176, ambos doCTNN , dispõem que a isenção tributária somente pode ser concedida mediante lei, in verbis :
Art. 97. Somente a lei pode estabelecer:
(...)
VI - as hipóteses de exclusão, suspensão e extinção de créditos tributários, ou de dispensa ou redução de penalidades.
Art. 176. A isenção, ainda quando prevista em contrato, é sempre decorrente de lei que especifique as condições e requisitos exigidos para a sua concessão, os tributos a que se aplica e, sendo caso, o prazo de sua duração.
Desta feita, assim concluiu o relator:
"Sem razão a recorrente. Ao se referir a"lei", os dispositivos transcritos estão se referindo, não a preceito normativo genericamente considerado, mas sim a lei em sentido estrito, assim considerado o ato do Poder Legislativo editado em processo legislativo próprio (projeto de lei, aprovação e sanção ou veto pelo Poder Executivo). Sobre o tema, a doutrina especializada anota que:
'Existe uma conexão necessária entre o regime jurídico-material da tributação e o das isenções. O princípio da legalidade atua como um elo, interligando a disciplina das isenções e da tributação.
A técnica de elaboração legislativa revela essa conexão porque, via de regra, embora não necessariamente, as leis concessivas de isenção integram a lei tributária material.
O poder de isentar, portanto, somente se manifesta através da lei. Assim como a relação jurídico-tributária é relação obrigacional ex lege, a relação jurídica de isenção submete-se, por seu turno, ao princípio da reserva de lei.
A necessidade de lei para o estabelecimento de isenções deriva do próprios princípio da legalidade tributária. Formulada constitucionalmente a reserva de lei para o estabelecimento do tributo, essa reserva estende-se inevitavelmente -salvo se outra coisa diga o próprio texto constitucional -às isenções.
O regime de produção de normas isentivas suscita praticamente os mesmos problemas de regime de estabelecimento ou modificação de tributos. A problemática do princípio da legalidade se desenvolve, em toda plenitude, não no campo reservado ao estudo das isenções mas no momento em que se estuda a implantação dos tributos, porque as isenções constituem tão-somente uma modificação ou limitação parcial das normas tributárias gerais. Que as isenções somente podem ser estabelecidas em lei é ponto assentado sem discrepâncias pela doutrina nacional e estrangeira' (MAIOR BORGES, José Souto. Teoria Geral da Isenção Tributária, São Paulo: Ed. Malheiros, 3ª ed., p. 38-39)
Ora, a resolução legislativa, como ensina Hely Lopes Meirelles, 'é deliberação do plenário sobre matéria de sua exclusiva competência e de interesse interno da Câmara, promulgada por seu presidente. Não é lei, nem simples ato administrativo: é deliberação político-administrativa.
Obedece ao processo legislativo da elaboração das leis mas não se sujeita a sanção e veto do Executivo. Presta-se à aprovação do regimento interno da Câmara; criação, transformação e extinção dos seus cargos e funções e fixação da respectiva remuneração; concessão de licença a vereador; organização dos serviços da Mesa; e regência de outras atividades internas da Câmara' (Direito Municipal Brasileiro, São Paulo: Malheiros Editores, 14ª ed. 2006, p. 660)"
1. In Curso de Direito Constitucional Tributário. 19ª edição. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 755.
2. Isenções e Exclusões Tributárias , São Paulo, José Bushatsky Editor, 1979, p. 61.
3. In Curso de Direito Constitucional Tributário. 19ª edição. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 756.
4. In Curso de Direito Constitucional Tributário. 19ª edição. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 761.