PJE XXXXX-56.2011.4.05.8100 EMENTA ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESERVA EXTRATIVISTA BATOQUE. IMÓVEIS PARTICULARES ANTERIORES À CRIAÇÃO DA RESEX. ÁREA FORTEMENTE ANTROPIZADA. DETERMINAÇÕES CONSTANTES DA SENTENÇA. INDEVIDA INTROMISSÃO DO JUDICIÁRIO NO MÉRITO ADMINISTRATIVO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS. REFORMA DA SENTENÇA. 1. Apelações e remessa necessária em face de sentença que julgou procedentes em parte os pedidos formulados na inicial de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal, para determinar: a) ao ICMBIO e à União Federal que concluam, em até dois anos após o trânsito em julgado, a regularização fundiária da RESEX do Batoque na forma da lei aplicável. Neste interregno deve o ICMBIO e a União Federal (SPU) manter os marcos e as placas delimitadoras da reserva do Batoque sempre em perfeito estado de conservação, substituindo-as quando sofrerem as ações de intempéries, do tempo e da maresia; b) ao ICMBIO que somente expeça licença na RESEX do Batoque mediante análise de compatibilidade com as normas de fls. 1191/1201, bem como apresentação de prévia EIA-RIMA pelo requerente, por se tratar de unidade de conservação em zona costeira; c) ao ICMBIO, ao IBAMA, à União e ao Município de Aquiraz/CE que não concedam autorização de licença para obra ou qualquer outro tipo de intervenção em toda a área da RESEX do Batoque que configure área de preservação permanente, principalmente dunas fixas e dunas vegetadas, mangues e mangues de recursos hídricos. As pequenas obras de reforma para evitar desmoronamento ou pequenas ampliações nas residências do pessoal da comunidade da RESEX do Batoque, como construção de banheiros e reforços de paredes, tudo conforme estabelecido e esclarecido nas decisões de fls. 1.171/1.174 e fls. 1.308/1.309, poderão ser efetuadas mediante autorizações expressas e verificação de compatibilidade por parte do ICMBIO, jamais contemplando qualquer tipo benfeitoria, sejam benfeitorias desnecessárias ou voluptuárias, como construções ou ampliações de residências de veranistas e turistas, como piscinas, deck, etc. Nesses casos, o ICMBIO poderá providenciar administrativamente as demolições de obras construídas ou ampliadas de forma irregular, em obediência ao art. 19 do Decreto 6.514 /2008, até que se conclua a regularização fundiária da reserva; d) ao Município de Aquiraz que não conceda mais nenhuma licença de construção ou reforma na área da RESEX do Batoque, sob pena de responsabilização pessoal da autoridade responsável na forma do art. 11 , inciso II , da Lei 8.429 /1992, constituindo ato de improbidade administrativa, sem prejuízo de outras sanções civis e penais aplicáveis, salvo se autorizadas pelo ICMBIO ou pela União, através do SPU, em conjunto com o ICMBIO; e) a condenação do Cartório Joaquim Pereira de Aquiraz à obrigação de não fazer, consistindo em se abster de realizar qualquer tipo de averbação ou registro imobiliário relacionado com os imóveis compreendidos na área da RESEX do Batoque, devendo comunicar e consultar sempre o ICMBIO e o SPU quando houver pedidos desta natureza, compreendidos na área georreferenciada da RESEX do Batoque. A não observância do aqui determinado implicará multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais), sem prejuízo de demais sanções civis e penais, notadamente do art. 11 , inciso II , da Lei 8.429 /1992, constituindo ato de improbidade administrativa do notário. Tal determinação deve perdurar até a completa regularização fundiária da RESEX do Batoque aqui prevista. Sem condenação em honorários sucumbenciais (art. 18 da Lei 7.347 /1985). 2. Em suas razões, sustenta o ICMBIO, em síntese, que é insuficiente o prazo de dois anos para conclusão da regularização fundiária da RESEX do Batoque, devendo esse capítulo da sentença ser reformado, para: i) ampliar o referido prazo, o qual só deve ser computado após a adoção das providências que cabem à União Federal (definição da Linha do Preamar); ii) reconhecer que a autarquia não poderá ser responsabilizada, sancionada com multa ou outros meios coercitivos, caso a demora no cumprimento se deva à dificuldade na obtenção dos recursos orçamentários, à demora dos processos judiciais de desapropriação ou a qualquer outra providência que dependa de terceiros; iii) conceder ao ICMBIO oportunidade para, após concluído o procedimento da definição da Linha do Preamar, apresentar um cronograma factível para as diversas etapas do processo de regularização fundiária, sempre atentando para os limites da reserva do possível e para as situações excepcionais (percalços, contratempos, obstáculos imprevisíveis) que surjam ao longo da execução e prejudiquem o cronograma. Argumenta, ainda, que não possui competência para cumprir o item b da parte dispositiva da sentença, acima transcrito, cabendo ao IBAMA a expedição de licenças ambientais. Alega, por fim, que a sentença recorrida viola o princípio da separação de poderes, ao obrigar o ICMBIO a concluir o processo de regularização fundiária em curto espaço de tempo, inexistindo ato ilegal a ensejar a responsabilidade civil da autarquia. 3. Por sua vez, a Associação dos Preservadores do Batoque sustenta que: a) deve ser admitida no feito como assistente simples; b) deve ser permitida a realização de quaisquer reformas nas residências dos veranistas e moradores locais, com o propósito de evitar desmoronamento, por se tratar de proteção dos direitos constitucionais à vida e à propriedade, principalmente dos veranistas integrantes da Associação recorrente que já possuíam imóveis em data anterior a constituição da RESEX do Batoque (05 de junho de 2003), cabendo, caso contrário, indenização aos proprietários; c) é incabível a pretensão do MPF de responsabilizar a recorrente pela inobservância do plano de manejo da RESEX do Batoque, sendo que o referido plano sequer existe; d) deve ser autorizada a concessão de licenças para obras e intervenções nas situações excepcionais previstas no Código Florestal e na Resolução CONAMA 369/2006; e) inexiste comprovação de dano ambiental, de modo que é incabível o pagamento de indenização a esse título. 4. A União Federal, por fim, sustenta que inexiste omissão injurídica que lhe possa ser imputada. 5. Eis o teor da sentença: "Postula-se, nesta ação, a defesa dos interesses difusos ao meio ambiente equilibrado e a defesa do patrimônio público; além da proteção às populações beneficiadas pela Reserva Extrativista do Batoque e a regularização fundiária da RESEX do Batoque, a demarcação física dos terrenos de marinha dentro da referida área. A presente ação civil tem por base o Relatório Técnico nº 03/09/RESEX BATOQUE/ICMBIO/CE (fls. 168/193), que trata sobre a situação fundiária da Reserva Extrativista do Batoque/CE e edificações irregulares no território da referida Unidade de Conservação, encaminhado à Procuradoria da República mediante Ofício nº 034/2009/ RESEX BATOQUE/ICMBIO/CE (fls. 166/167). De acordo com o Relatório Técnico nº 03/09/RESEX BATOQUE/ICMBIO/CE, a Reserva Extrativista do Batoque/CE, Unidade de Conservação de Uso Sustentável, criada por Decreto Presidencial em 05 de junho de 2003 (fls. 44), vem enfrentando problemas de ordem fundiária,"em especial problemas relacionados à grilagem de terras públicas, ocupação de Áreas de Preservação Permanente (APP), construções irregulares, divergência entre a informação sobre os terrenos de marinha existentes na Unidade, contida em seu Decreto de criação e a real situação dominial da área atestada pela Gerência Regional do Patrimônio da União - GRPU". A Reserva Extrativista do Batoque fica localizada em uma área litorânea da região metropolitana de Fortaleza/CE e está sujeita à especulação imobiliária, que compromete a situação da população destinatária da referida Unidade de Conservação (UC), restringindo os espaços disponíveis para uso e ocupação pela população tradicional para quem foi criada a Reserva Extrativista do Batoque/CE. Com efeito, a Reserva Extrativista do Batoque é uma Unidade de Conservação federal do Brasil categorizada como Reserva Extrativista, criada por Decreto Presidencial em 05 de junho de 2003 (fls. 44), sendo de domínio público da União,"com uso concedido às populações extrativistas tradicionais"(art. 18 , § 1º , Lei nº 9.985 /2000 (SNUC)), bem como com uso e posse regulados por contrato (art. 23 , Lei nº 9.985 /2000). A Reserva Extrativista é uma das categorias de Unidades de Conservação de Uso Sustentável, denominada pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC)," utilizada por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações, e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade "(art. 18 , caput, Lei nº 9.985 /2000). A nova ordem constitucional de 1988 trouxe para o plano constitucional as principais regras contidas na Política Nacional do Meio Ambiente, recepcionando, mediante o art. 225 da CF/88, a Lei nº 6.938 /81. Dispõe o art. 225 da CF/88: Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Assim, o meio ambiente é bem de uso comum do povo, cabendo a sua defesa tanto ao Poder Público como à coletividade, com vistas à sua preservação para as presentes e futuras gerações. A Política Nacional do Meio Ambiente no Brasil tem por objetivo o desenvolvimento socioeconômico com qualidade ambiental, ou seja, o desenvolvimento sustentável, em horizonte temporal (visando às presentes e futuras gerações) mediante a utilização de 13 (treze) instrumentos descritos no art. 9º da Lei nº 6.938 /81 (dentre eles o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras - inciso IV) pelas chamadas"instituições nacionais competentes". Dispõe o art. 9º da Lei nº 6.938 /81: Art. 9º São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: I - o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; II - o zoneamento ambiental; III - a avaliação de impactos ambientais; IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; V - os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental; VI - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas; VII - o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente; VIII - o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental; IX - as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental. X - a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA; XI - a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quando inexistentes; XII - o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais. XIII - instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e outros. A Política Nacional do Meio Ambiente no Brasil, estabelecida pela Lei nº 6.938 /81, concebeu o conjunto de órgãos e entidades federais, estaduais, distritais e municipais, instituídos por leis, que possuem a capacidade para tornar efetivas as normas de proteção ambiental (instituições nacionais competentes) sob a forma de um sistema, o SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente). O SISNAMA é de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nos termos do art. 23, inciso VI, da Constituição Federal, verbis: Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...) VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas O Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA possui em sua estrutura: órgão superior, que é o próprio Ministério do Meio Ambiente; órgão consultivo e deliberativo, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA); órgão central, que é o próprio Ministério do Meio Ambiente (MMA), já que a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República - SEMA foi extinta; órgão executor, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), e o ICMBio, responsável pela gestão das Unidades de Conservação (UCs) federais; Órgãos Seccionais, os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental; Órgãos Locais, os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições. Observa-se que o SISNAMA possui como órgão executor de política ambiental, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA). Todavia, os estados federativos também possuem órgãos estaduais executores de Política Ambiental. No Estado do Ceará, temos a Superintendência Estadual do Meio Ambiente - SEMACE, criada através da Lei Estadual 11.411 (DOE - 04/01/88), de 28 de dezembro, alterada pela Lei nº 12.274 (DOE - 08/04/94), de 05 de abril de 1994. A SEMACE é uma instituição pública vinculada ao Conselho de Políticas e Gestão do Meio Ambiente (CONPAM), que tem a responsabilidade de executar a Política Ambiental do Estado do Ceará e integra, como órgão Seccional, o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA). Também integra o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), autarquia em regime especial, criada no dia 28 de agosto de 2007 pela Lei nº 11.516 /07, com a finalidade de executar as ações do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (UC), podendo propor, implantar, gerir, proteger, fiscalizar e monitorar as UCs instituídas pela União, bem como fomentar e executar programas de pesquisa, proteção, preservação e conservação da biodiversidade e, ainda, exercer o poder de polícia ambiental para a proteção das Unidades de Conservação federais. Pois bem. Outro instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente estabelecido no art. 9º da Lei nº 6.938 /81 é "a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas" (inciso VI). Os espaços territoriais especialmente protegidos não são definidos pelo ordenamento jurídico brasileiro, cabendo à doutrina fazê-lo. Na verdade, qualquer espaço territorial protegido por diploma legal (ato, portaria, decreto, lei, etc)é considerado área protegida, nos termos do inciso VI , do art. 9º , da Lei nº 6.938 /1981. Os fatos geradores da proteção dos espaços são diversos: existência de ecossistemas raros; existência de vegetação remanescente de um bioma degradado; incidência de fragilidades ambientais, que deixa o meio ambiente susceptível de sofrer qualquer tipo de dano, inclusive poluição; necessidade de proteção de bens ambientais específicos; necessidade de manutenção da cobertura vegetal protetora de recursos hídricos e da estrutura do solo, como é o caso das Áreas de Preservação Permanente (APP), definidas no art. 2º do Código Florestal ; necessidade de manutenção da cobertura vegetal, nas propriedades privadas, com o objetivo de evitar o uso excessivo do solo e proteger a biodiversidade, como é o caso da Reserva Legal; necessidade de compatibilizar a existência de populações tradicionais e a proteção de áreas com riqueza em biodiversidade, com é o caso da Reserva Extrativista (GRANZIERA, Maria Luiza Machado . Direito Ambiental, 2.ed. revista e atualizada/ Maria Luiza Machado Granziera . - São Paulo: Atlas, 2011). Dentre as áreas protegidas pela Política Nacional do Meio Ambiente encontram-se as Unidades de Conservação (UCs), instituídas pela Lei nº 9.985 , de 18 de julho de 2000, bem como as Áreas de Preservação Permanente (APPs) disciplinadas no Código Florestal (Lei nº 4.771 , de 15 de setembro de 1965). O Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza foi instituído pela Lei nº 9.985 , de 18 de julho de 2000, a chamada Lei do SNUC (regulamentada pelo Decreto nº 4.340 , de 22.8.2002). O Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC é constituído pelo conjunto das unidades de conservação federais, estaduais e municipais (Art. 3º). De acordo com o art. 6º da Lei nº 9.985 /2000, o SNUC é gerido pelos seguintes órgãos, com as respectivas atribuições: I - órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente - Conama, com as atribuições de acompanhar a implementação do Sistema; II - órgão central: o Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de coordenar o Sistema; e III - órgãos executores: o Instituto Chico Mendes e o Ibama, em caráter supletivo, os órgãos estaduais e municipais, com a função de implementar o SNUC, subsidiar as propostas de criação e administrar as unidades de conservação federais, estaduais e municipais, nas respectivas esferas de atuação. Parágrafo único. Podem integrar o SNUC, excepcionalmente e a critério do Conama, unidades de conservação estaduais e municipais que, concebidas para atender a peculiaridades regionais ou locais, possuam objetivos de manejo que não possam ser satisfatoriamente atendidos por nenhuma categoria prevista nesta Lei e cujas características permitam, em relação a estas, uma clara distinção. As unidades de conservação integrantes do SNUC dividem-se em dois grupos, com características específicas, quais sejam: as Unidades de Proteção Integral e as Unidades de Uso Sustentável (art. 7º da Lei nº 9.985 /2000) O art. 8º da Lei nº 9.985 /2000 enumera as categorias de unidade de conservação que fazem parte do grupo das Unidades de Proteção Integral. São elas: I - Estação Ecológica; II - Reserva Biológica; III - Parque Nacional; IV - Monumento Natural; V - Refúgio de Vida Silvestre. As categorias de unidade de conservação do grupo de Uso Sustentável estão previstas no artigo 14. São elas: I - Área de Proteção Ambiental; II - Área de Relevante Interesse Ecológico; III - Floresta Nacional; IV - Reserva Extrativista; V - Reserva de Fauna; VI - Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e VII - Reserva Particular do Patrimônio Natural. Observa-se que a Reserva Extrativista é uma das Unidades de Conservação de Uso Sustentável, devendo, pois, ser defendida e protegida pelo Poder Público e por toda a Sociedade. Os arts. 18 e 23 da Lei nº 9.985 /2000 dispõem sobre a Reserva Extrativista, verbis: Art. 18. A Reserva Extrativista é uma área utilizada por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações, e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade. § 1º A Reserva Extrativista é de domínio público, com uso concedido às populações extrativistas tradicionais conforme o disposto no art. 23 desta Lei e em regulamentação específica, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei. (...) Art. 23. A posse e o uso das áreas ocupadas pelas populações tradicionais nas Reservas Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentável serão regulados por contrato, conforme se dispuser no regulamento desta Lei. Extrai-se da legislação supra mencionada que a Reserva Extrativista é uma Unidade de Conservação de Uso Sustentável, que tem por objetivo a preservação das comunidades tradicionais, inclusive nos aspectos culturais, assegurando-lhes o uso sustentável dos recursos naturais da unidade. Como a Reserva Extrativista é de domínio público, possui regime incompatível com a existência de áreas particulares, devendo estas serem desapropriadas, ou seja, deve-se proceder à regularização fundiária, para que toda a área particular existente dentro do polígono destinado à Reserva Extrativista seja arrecadada pela União. Todavia, as populações extrativistas tradicionais podem utilizar as áreas da UC para subsistência baseada no extrativismo, agricultura e criação de animais de pequeno porte. Com efeito, a Reserva Extrativista do Batoque foi criada para assegurar o uso sustentável e a conservação dos recursos naturais renováveis, protegendo os meios de vida e a cultura da população extrativista local. Porém, de acordo com o laudo do ICMBio, a Reserva Extrativista do Batoque vem apresentando graves problemas de descaso por parte da população e do poder público. A especulação imobiliária, principalmente por parte dos próprios moradores é constante, visto que estão vendendo suas propriedades e terras para pessoas de outros locais, inclusive de Fortaleza. A população nativa, a quem compete o uso sustentável da referida área da RESEX, não resistindo à especulação imobiliária, vem promovendo a venda de suas casas para terceiros a quem não são destinadas as áreas da RESEX. Ademais, a compra e venda de terrenos por parte de pessoas que não são consideradas beneficiárias da Reserva é totalmente proibida, sendo proibido, portanto, qualquer registro imobiliário da referida transação comercial. Por outro lado, dentro do espaço territorial destinado à Reserva Extrativista (UC) do Batoque, existem outras áreas de proteção ambiental, como por exemplo, as Áreas de Preservação Permanente (APPs). A Área de Preservação Permanente (APP) é conceituada pelos arts. 2º e 3º da Lei nº 4.771 , de 15 de setembro de 1965, o Código Florestal . As APP previstas no art. 2º possuem proteção ambiental tão somente em função de sua localização, nos limites previstos no próprio Código Florestal . Logo, as APP podem incidir tanto sobre o patrimônio público como sobre o particular, de acordo com o domínio das áreas onde se localizam as APPs. A localização, os parâmetros, as definições e os limites das APP são estabelecidos tanto pelo art. 2º Lei nº 4.771 /1965, quanto pela Resolução CONAMA nº 303, de 20.3.2002. Constitui APP a área situada em faixa marginal de cursos d'água, ao redor de nascente ou olho d'água, ao redor de lagos e lagoas naturais, em vereda e faixa marginal de espaço brejoso e encharcado, no topo de morros e montanhas, nas linhas de cumeada, em encosta, nas escarpas e nas bordas dos tabuleiros e chapadas, nas restingas, em manguezal, em duna, em altitude superior a 1.800 metros, nos locais de refúgio ou reprodução de aves migratórias, nos locais de refúgio ou reprodução de exemplares da fauna ameaçada de extinção, nas praias, em locais de nidificação e reprodução da fauna silvestre. Constitui, ainda, APP as áreas assim declaradas por ato do Poder Público em função das finalidades previstas no art. 3º do Código Florestal . Diferentemente dos espaços objeto do art. 2º, as APP previstas no art. 3º devem ser declaradas por ato específico ( GRANZIERA, Maria Luiza Machado . Direito Ambiental, 2.ed. revista e atualizada/ Maria Luiza Machado Granziera . - São Paulo: Atlas, 2011). Ressalte-se que, quando ocorre APP em propriedade privada, embora o proprietário permaneça na posse do espaço, não poderá fazer intervenções na área em desacordo com as normas legais (Resolução CONAMA nº 369, de 28 de março de 2006), sendo de uso limitado pelo Poder Público. Com efeito, a Resolução CONAMA nº 369/2006 define os casos excepcionais em que o órgão ambiental competente pode autorizar a intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente- APP para a implantação de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social, ou para a realização de ações consideradas eventuais e de baixo impacto ambiental (art. 1º). In casu, a Reserva Extrativista do Batoque, Unidade de Conservação federal, possui em seu polígono Áreas de Preservação Permanente (APP), tais como: dunas móveis e vegetadas, lagoas, lagos e manguezais e, de acordo com o laudo do ICMBio, vem sofrendo intervenções em desacordo com a lei e o uso previsto para a proteção da área. Decerto, os empreendimentos imobiliários localizados nas zonas costeiras, com ocupações voltadas para o turismo ou para segunda residência, promovem a produção de esgotos que terminam por contaminar a praia e o mar, causando poluição e degradação de todo o meio ambiente praieiro. Com a degradação das dunas, compromete-se o ciclo de vida de várias espécies da fauna e flora, da mesma forma ocorre com os mangues e margens de lagos e lagoas naturais. Ainda conforme o laudo do ICMBio, o Município de Aquiraz tem expedido licenças para construção na RESEX do Batoque, sem a devida consulta prévia ao órgão gestor da unidade de conservação (UC), ou seja, do ICMBio, registrando que o licenciamento ambiental nestas áreas de preservação ambiental devia ser precedido do prévio estudo de impacto ambiental - EIA, e da apresentação do respectivo Relatório de Impacto Ambiental - RIMA, devidamente aprovado, nos termos da Lei nº 7.661 /88. Assim, diferentemente do que se possa imaginar, a localização do empreendimento/atividade - se situado em bem da União, do Estado, do Distrito Federal, ou do Município -, por si só, não é suficiente para fixar a competência para o licenciamento. Assim, o licenciamento ambiental dá-se em razão da abrangência do impacto no meio ambiente, e não em decorrência do bem atingindo, porquanto o direito ao meio ambiente sadio é um direito difuso que atinge a todos indistintamente, já que de acordo com o art. 225, da CF, todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida. Sobre o licenciamento ambiental, prevê a Lei Complementar nº 140 , de 8 de dezembro de 2011, que fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII dodo parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei nº 6.938 , de 31 de agosto de 1981: Art. 7º São ações administrativas da União: XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades: d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs) A Resolução CONAMA Nº 237/1997 dispõe que a competência para licenciamento ambiental em Unidade de Conservação federal é do IBAMA. Confira-se: Art. 4º - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938 , de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber: I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União. Por sua vez, a Resolução CONAMA nº 428, de 17/12/2010, dispõe, no âmbito do licenciamento ambiental, sobre a autorização do órgão responsável pela administração da Unidade de Conservação (UC), de que trata o § 3º do artigo 36 da Lei nº 9.985 de 18 de julho de 2000, bem como sobre a ciência do órgão responsável pela administração da UC no caso de licenciamento ambiental de empreendimentos não sujeitos a EIA-RIMA e dá outras providências. Confira-se: Art. 1º O licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental que possam afetar Unidade de Conservação (UC) específica ou sua Zona de Amortecimento (ZA), assim considerados pelo órgão ambiental licenciador, com fundamento em Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), só poderá ser concedido após autorização do órgão responsável pela administração da UC ou, no caso das Reservas Particulares de Patrimônio Natural (RPPN), pelo órgão responsável pela sua criação. § 1º Para efeitos desta Resolução, entende-se por órgão responsável pela administração da UC, os órgãos executores do Sistema Nacional de Unidade de Conservação (SNUC), conforme definido no inciso III, art. 6º da Lei nº 9.985 de 18 de julho de 2000. (...) Art. 2º A autorização de que trata esta Resolução deverá ser solicitada pelo órgão ambiental licenciador, antes da emissão da primeira licença prevista, ao órgão responsável pela administração da UC que se manifestará conclusivamente após avaliação dos estudos ambientais exigidos dentro do procedimento de licenciamento ambiental, no prazo de até 60 dias, a partir do recebimento da solicitação. § 1º A autorização deverá ser solicitada pelo órgão ambiental licenciador, no prazo máximo de 15 dias, contados a partir do aceite do EIA/RIMA. § 2º O órgão ambiental licenciador deverá, antes de emitir os termos de referência do EIA/RIMA, consultar formalmente o órgão responsável pela administração da UC quanto à necessidade e ao conteúdo exigido de estudos específicos relativos a impactos do empreendimento na UC e na respectiva ZA, o qual se manifestará no prazo máximo de 15 dias úteis, contados do recebimento da consulta. § 3º Os estudos específicos a serem solicitados deverão ser restritos à avaliação dos impactos do empreendimento na UC ou sua ZA e aos objetivos de sua criação. § 4º O órgão responsável pela administração da UC facilitará o acesso às informações pelo interessado. § 5º Na existência de Plano de Manejo da UC, devidamente publicado, este deverá ser observado para orientar a avaliação dos impactos na UC específica ou sua ZA. § 6º Na hipótese de inobservância do prazo previsto no caput, o órgão responsável pela administração da UC deverá encaminhar, ao órgão licenciador e ao órgão central do SNUC, a justificativa para o descumprimento. Art. 3º O órgão responsável pela administração da UC decidirá, de forma motivada: I - pela emissão da autorização; II - pela exigência de estudos complementares, desde que previstos no termo de referência; III - pela incompatibilidade da alternativa apresentada para o empreendimento com a UC; IV - pelo indeferimento da solicitação. § 1º A autorização integra o processo de licenciamento ambiental e especificará, caso necessário, as condições técnicas que deverão ser consideradas nas licenças. (...) Deduz-se, pois, que o órgão competente para expedir licença ambiental para fins de intervenção na Reserva Extrativista do Batoque é o IBAMA, tendo em vista que a RESEX é uma Unidade de Conservação federal, bem como que o licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental que possam afetar Unidade de Conservação (UC) específica ou sua Zona de Amortecimento (ZA) dependerá da autorização do órgão responsável pela administração da UC. De fato, o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade ICMBio foi criado para fazer a gestão das Unidades de Conservação, competindo, pois, ao ICMBio a autorização para o licenciamento ambiental. Dispõe a Lei nº 11.516 , de 28 de agosto de 2007, que criou o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade ICMBio: Art. 1º Fica criado o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes, autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de: I - executar ações da política nacional de unidades de conservação da natureza, referentes às atribuições federais relativas à proposição, implantação, gestão, proteção, fiscalização e monitoramento das unidades de conservação instituídas pela União; II - executar as políticas relativas ao uso sustentável dos recursos naturais renováveis e ao apoio ao extrativismo e às populações tradicionais nas unidades de conservação de uso sustentável instituídas pela União; III - fomentar e executar programas de pesquisa, proteção, preservação e conservação da biodiversidade e de educação ambiental; IV - exercer o poder de polícia ambiental para a proteção das unidades de conservação instituídas pela União; e V - promover e executar, em articulação com os demais órgãos e entidades envolvidos, programas recreacionais, de uso público e de ecoturismo nas unidades de conservação, onde estas atividades sejam permitidas. Parágrafo único. O disposto no inciso IV do caput deste artigo não exclui o exercício supletivo do poder de polícia ambiental pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA. Desta feita, o ICMBio tem competência para outorga de Licenças Ambientais, que deverá ser expedida por ele e também, de forma "supletiva", pelo IBAMA, nos casos de intervenções em Unidades de Conservação federal, como é o caso da Reserva Extrativista do Batoque. Não há dúvida de que a gestão e disciplinamento do poder de polícia ambiental nessas reservas cabe ao ICMbio, neste sentido: (...) Portanto, pelo mesmo fundamento acima elencado, o MUNICIPIO DE AQUIRAZ não está autorizado a expedir licenciamento ambiental para intervenções na Reserva Extrativista do Batoque. De mais a mais, de acordo com o laudo do ICMBio, a RESEX do Batoque vem enfrentando o problema de grilagem (modo fraudulento de formar títulos de propriedade sobre terras) de terras de domínio da União, localizados na Zona Costeira, que estão sendo cercados e vendidos para veranistas e terceiros que não são entendidos como destinatários da referida RESEX. Como visto anteriormente, a legislação pertinente (Lei nº 9.985 /2000), que trata também das Reservas Extrativistas, dispõe que estas são de domínio público, bem como que "a posse e o uso das áreas ocupadas pelas populações tradicionais nas Reservas Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentável serão regulados por contrato, conforme se dispuser no regulamento desta Lei" (art. 23). Logo, deve a União arrecadar as áreas compreendidas nos limites traçados no ato da criação da RESEX e, caso haja propriedade privada na referida área (que não esteja estabelecida de forma irregular, como por exemplo, em Áreas de Preservação Permanente), deve a União promover as devidas desapropriações, ultimando o processo de arrecadação dos imóveis da RESEX e provendo a sua regularização fundiária. Atente-se para o fato de que, dentro da área delimitada para criação da RESEX já existem bens cuja titularidade já é da União, como é o caso das praias e dos terrenos de marinha. Ultimadas as providências, a área da Reserva Extrativista é entregue à população nativa para uso e utilização sustentável do solo. Por fim, consta no laudo do ICMBio às fls.168/190, que, de acordo com o Decreto de criação, a Reserva Extrativista do Batoque, que perfaz uma área de 601,05 hectares, está integralmente inserida em terrenos de marinha. Todavia, em tendo sido instada a GRPU para se manifestar sobre a dominialidade dos terrenos existentes na área, os técnicos da GRPU realizaram vistoria no local, em que foi atestado que apenas 327,25 hectares da RESEX estão inseridos em terrenos de marinha e acrescidos, sendo o restante constituído por terrenos alodiais. Registre-se que os terrenos de marinha e seus acrescidos pertencem à União, a teor do art. 20, VII, da CF/88, e do art. 1º , do Decreto-Lei nº 9.760 /46. O conceito de terrenos de marinha e seus acrescidos pode ser extraído dos arts. 2º e 3ºdo mencionado Decreto-Lei: Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831: a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés; b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés. Parágrafo único. Para os efeitos deste artigo a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano. Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha. Nos artigos 9º a 12 Decreto-Lei nº 9.760 /46, depreende-se que o procedimento para a demarcação dos terrenos de marinha, através da determinação da posição das linhas da preamar médio de 1831 e da média das enchentes ordinárias é de competência do Serviço de Patrimônio da União-SPU. A controvérsia cinge-se à demarcação dos terrenos de marinha e seus acrescidos que se encontram na Reserva Extrativista do Batoque, visto que não obstante a demarcação tenha sido determinada por norma legal datada de 1946 (Art. 9º do Decreto-Lei nº 9.760 , de 5/9/1946), ainda não foi realizada, em sua totalidade, no território nacional, pela União. Saliente-se, ainda, a importância da delimitação da faixa de praia existente na Reserva do Batoque, que é bem de uso comum do povo, como forma de evitar novos expedientes de ocupação indevida de espaços públicos. Com a especificação da faixa praial, poder-se-á identificar a existência de edificações nestas áreas, o que demandará suas respectivas demolições. Nesse sentido: (...) Logo, deve a União delimitar o seu domínio na área da RESEX, através da delimitação dos terrenos de marinha e promover, após isso, a regularização fundiária dos imóveis particulares restantes que podem ser indenizados. Porém questão que está gerando mais dificuldade nesta ação é a regularização fundiária, a delimitação precisa da área da reserva a partir da definição precisa da linha da preamar média na área em questão, de responsabilidade do Serviço de Patrimônio da União. Este juízo em várias ocasiões desde 2012 e também o TRF da 5ª Região, em dois agravos, o XXXXX/CE e XXXXX/CE também tentou tal definição, mas em vão. A AGU, respondendo pelo SPU, alega que a dificuldade se encontra na falta de pessoal e recursos para concluir a tarefa. Às fls. 853/855 o ICMBIO apresenta o seguinte esclarecimento: "O ICMBIO cumpriu integralmente o item b da liminar do processo mencionado, bem como comprovação que a demarcação da área da Reserva Extrativista do Batoque, bem como a sinalização dos seus limites territoriais já foi procedida pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, não obstante a necessidade de se realizar a recolação de alguns marcos e da sinalização do mesmo, devido a ação das intempéries e da depredação realizada por indivíduos ainda não identificados, bem como a definição de dominialidade dos bens da União inseridos dentro dos limites da Unidade de Conservação Federal, ação de competência da Secretaria do Patrimônio da União - SPU, conforme estabelecido na liminar. Encaminhamos ainda documentação comprobatória que o Plano de Manejo Participativo da Unidade, se encontra em fase de elaboração, tendo inclusive o seu Zoneamento Ambiental já finalizado, definindo as diferentes feições da paisagem local, inclusive sua Zona de Praia. Informamos que tal estudo foi realizado por consultores contratados pelo ICMBIO, conforme documentação em anexo." Concluímos então, que, o pouco que ainda resta para o cumprimento da liminar e dos objetivos desta ação proposta pelo MPF que estavam a cargo do ICMBIO já foram cumpridas. O que resta e que é responsabilidade da União, através da SPU deve ficar a fase de cumprimento de sentença. Portanto cabe ao ICMBIO a responsabilidade integral da gestão da reserva em todos os seus aspectos, conforme disciplina a lei 11.516 /2007, acima citada, para isso mantenho integralmente as decisões de fls. 437/455 (tutela liminar de urgência), decisão posterior de complementação e esclarecimentos (fls. 1171/1174) e embargos de declaração desta mesma decisão (fls. 1308/1309). Após a regularização fundiária e conclusão final da reserva extrativista só poderão permanecer as pessoas da comunidade, excluídos os veranistas e turistas, atendendo assim aos objetivos da formação da reserva, devendo a União proceder à desapropriação, demolição e restauração das áreas e imóveis considerados impróprios para a reserva. Tudo isso após o trânsito em julgado e na fase de cumprimento de sentença. O ICMBIO também poderá, nos termos do que foi aqui decidido estabelecer outros controles e limitações administrativas, bem como demolições de obras construídas ou ampliadas de forma irregular, em obediência ao Decreto 6514 /2008, art. 19 (fl. 1103, vol. 5). As petições do Sr. Manuel José Rodrigues não têm qualquer pertinência no presente processo, pois o mesmo já foi excluído do feito pelo TRF da 5ª Região, no agravo XXXXX/CE, fls. 818/824. Deve, pois, aguardar a regularização fundiária da Reserva para, se for o caso e apurada a regularidade da sua aquisição e título, reivindicar indenização à União. Já que muitas aquisições na área da reserva foram irregulares e se constatou em alguns casos, o que se costuma chamar de grilagem de terras, conforme documentos de fls. 52/161 e fls. 168/193, vol. 1., isso após concluída a regularização fundiária. As demais reivindicações da DPU e de particulares e associações de moradores deverão ser dirigidas e resolvidas diretamente pelo ICMBIO observado os limites estabelecidos em decisões deste processo, fls. 437/455, fls. 1171/1174 e fls. 1308/1309, a Lei 11.516 /2007 e demais regulamentos que disciplinam as reservas extrativistas em unidades de conservação". 6. Em que pesem os fundamentos deduzidos na instância de origem, esta Segunda Turma já se posicionou em sentido contrário, em situações análogas à presente (em ações civis públicas ajuizadas pelo MPF contra particulares), sob o fundamento de que as construções particulares na Reserva do Batoque são bastante antigas, anteriores ao decreto presidencial que a instituiu, além de se tratar de área fortemente antropizada. 7. O julgado foi unânime em assentir com os fundamentos externados pelo Des. Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima , nos seguintes termos:"A meu sentir a questão é de fácil desate. Trata-se de ação proposta pelo IBAMA com o objetivo de fazer cessar a posse que aduz ser irregular do recorrente, em área da reserva extrativista do Batoque, com a demolição de imóvel lá edificado, bem assim com a restauração da vegetação e das dunas nativa. O juiz julgou procedente a ação, condenando o réu a satisfazer os pedidos constantes da inicial, bem assim a pagar multa. Independentemente da forte prova produzida pelo réu, máxime através de fotografias, no sentido de ser a área amplamente antropizada, contendo inúmeras edificações, é fato inconteste que o recorrente adquiriu o terreno onde construiu uma casa, em 1998. Também não há dúvida de que a edificação se fez em 2002. Por último, também não há dúvida de que a Reserva Extrativista do Batoque somente foi instituída através de decreto presidencial datado de 05 de junho de 2003. É verdade que o IBAMA alude a que o réu, mesmo depois de notificado, teria implementado alterações no imóvel, em data posterior à instituição da reserva. Contudo, se alterações foram introduzidas, elas não alteraram a área da construção e, por isso mesmo, não implicaram novas agressões ao meio ambiente. Assim, quando a reserva foi instituída, já lá se encontrava o imóvel com as dimensões que hoje têm edificadas regularmente em terreno próprio do construtor. A sentença, contudo, fundou-se no argumento de que não há direito adquirido contra a conservação do meio ambiente. Não é bem assim, data vênia. Não é possível condenar o proprietário a demolir o imóvel que edificou regularmente, em área própria para tal, em face de instituição posterior de reserva ambiental. Para tanto, seria de rigor a desapropriação do imóvel com a prévia indenização do proprietário. Demais disso, no caso dos autos, como já destacado, cuida-se de área fortemente antropizada. Penso, portanto, com as vênias devidas a quem pense de modo diverso, que o recorrente não cometeu qualquer transgressão às normas de Direito Ambiental, daí que não pode ser indevidamente punido"(TRF5, 2ª Turma, PJE XXXXX-09.2008.4.05.8100 , Rel. Des. Federal Paulo Machado Cordeiro , julgado em 28/09/2021). 8. Por outro lado, deve ser rejeitada integralmente a pretensão do MPF também porque a sentença, se confirmada, levará a que o Judiciário imponha obrigação à Administração sem considerar as limitações de ordem orçamentária e técnica, e as escolhas ou decisões político-administrativas que estão legitimamente contidas nos espaços constitucional e legal de atuação do Executivo. 9. Não baste isso, há de ser verificado que a forma pela qual o Estado/Administração deve garantir o direito ao meio ambiente está condicionada às políticas sociais e econômicas, o que implica entender que toda atuação nesse sentido deve observar os parâmetros sociais, econômicos e orçamentários, como, por exemplo, estatuem os arts. 165 e 167 da Constituição Federal de 1988. 10. Assim, o caso é de indevida intromissão do Judiciário no mérito da atuação do Executivo, sem observar o nível dos recursos para a atuação administrativa. 11. Apelações e remessa necessária providas, para julgar improcedente a demanda. Sem condenação em honorários sucumbenciais (art. 18 da Lei 7.347 /1985). mbf