Taxa de incêndio e pânico de Brasília é inconstitucional
Falhou mais uma tentativa do Governo do Distrito Federal (GDF) de ver reconhecida a legalidade da cobrança da Taxa de Fiscalização, Prevenção e Extinção de Incêndio e Pânico. A Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) não aceitou a alegação apresentada pela Procuradoria-Geral do DF de que a ação direta de inconstitucionalidade movida pelo Ministério Público (MP) do DF não contestava individualmente cada uma das normas das leis complementares distritais que tratam do tema.
Pela redação legal, a taxa seria cobrada, anualmente, de todos os proprietários ou possuidores, a qualquer título, de imóveis no DF pelo uso efetivo ou potencial do serviço do Corpo de Bombeiros. O Tribunal de Justiça do DF, em novembro de 2004, ao julgar a ação proposta pelo MP, entendeu que, como compete à União organizar e manter o Corpo de Bombeiros do DF, deveria ser declarada a inconstitucionalidade do trecho da Lei Complementar 336 /2000 que modificou a Lei Complementar 1 /1994 , o qual instituiu a taxa.
O GDF ingressou com recursos no STJ e no Supremo Tribunal Federal. No STJ, alegava que a petição inicial da ação direta de inconstitucionalidade seria inepta (não cumpria determinações formais), porque o MP teria deixado de refutar vários preceitos da lei complementar, fazendo apenas uma “impugnação genérica”, o que violaria lei federal.
O relator do recurso, ministro Castro Meira, afirmou que foi acertada a decisao do TJ/DF que não aceitou a alegação de inépcia, já que o pedido do MP argüiu especificamente as normas distritais que instituíram a taxa de incêndio, inexistindo a alegação genérica de inconstitucionalidade.
Para o ministro Castro Meira, a petição inicial confronta os dispositivos da norma com as regras da Lei Orgânica do DF para legislar sobre a manutenção do serviço público desempenhado pelo Corpo de Bombeiros. O voto do relator foi seguido por unanimidade pelos demais ministros da Segunda Turma.
Processo Resp Nº 785.893
Leia, abaixo, a íntegra da decisão:
"RECURSO ESPECIAL Nº 785.893 - DF (2005/0163520-9)
RELATOR : MINISTRO CASTRO MEIRA
RECORRENTE : DISTRITO FEDERAL
PROCURADOR : MARIA DOLORES S DE MELLO MARTINS E OUTROS
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS E OUTRO
RECORRIDO : CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL
ADVOGADO : GERALDO MARTINS FERREIRA
RELATÓRIO
O EXMO. SR. MINISTRO CASTRO MEIRA (Relator): Cuida-se de recurso
especial fundado na alínea a do inciso III do art. 105 da Constituição da República , interposto contra acórdão do Conselho Especial do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, assim
ementado:
"CONSTITUCIONAL - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - TAXA DE FISCALIZAÇÃO, PREVENÇÃO E EXTINÇÃO DE INCÊNDIO E PÂNICO - COMPETÊNCIA DA UNIÃO – INDIVISIBILIDADE E INESPECIFICIDADE DO SERVIÇO – DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL EM FACE DOS ARTS. 14 E 125 , II DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL – DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL EM FACE DO ART. 21 , XIV DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL . 1 – Pelo disposto no art. 21 , XIV , da Constituição Federal de 1988 compete à União organizar e manter o Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal e dos Territórios. Por isso, o inciso II do art. 4º da Lei Complementar nº. 04 /1994 , com a redação dada pela Lei Complementar nº. 336 /2000 , assim também a expressão 'II e' contida no art. 2º, bem como os arts. 3º , 4º , 5º , 6º e 7º da Lei Complementar nº. 336 /2000 , que instituiu a Taxa de Fiscalização, Prevenção e Extinção de Incêndio e Pânico são formalmente inconstitucionais em face do art. 14 da LODF . 2 – A Taxa de Fiscalização, Prevenção e Extinção de Incêndio e Pânico tem por base serviço indivisível e inespecífico, pelo que é materialmente inconstitucional em face do art. 125 , II , da LODF . 3 – Declarada a inconstitucionalidade incidental da Lei Complementar nº. 336 /2000 , no que alterou a Lei Complementar nº. 04 /94 e instituiu a Taxa de Fiscalização, Prevenção e Extinção de Incêndio e Pânico, por se tratar de
competência exclusiva da União"(fl. 160).
O recorrente aponta ofensa aos arts . 3º da Lei 9.868 /99 e 295, inciso I, do Código de Processo Civil- CPC . Segundo entende, a petição inicial da ação direta de inconstitucionalidade
seria inepta"porque não obstante, o autor pedir a decretação de inconstitucionalidade da íntegra do diploma legislativo, deixou de impugnar os vários preceitos da norma cuja inconstitucionalidade sustentava. Não trouxe, o autor, para cada artigo, fundamentação impugnando-os. Incorreu na chamada impugnação genérica do texto normativo, que não é aceito em sede de controle concentrado"(fl. 180).
O recurso extraordinário foi interposto simultaneamente (fls. 187-195).
As contra-razões foram apresentadas às fls. 197-202.
Admitido o recurso especial na origem (fls. 212-214), subiram os autos a esta Corte de Justiça.
Instada a manifestar-se, a Subprocuradora-Geral da República Dra. Gilda Pereira de Carvalho opinou pelo improvimento do recurso especial. O parecer encontra-se sintetizado na
seguinte ementa:
"RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INOCORRÊNCIA DE INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL.
1. Não prospera a alegação de inépcia da petição inicial porque o autor apontou os dispositivos tidos por inconstitucionais, demonstrou o vício da inconstitucionalidade material da norma distrital que instituiu a taxa de fiscalização, prevenção e extinção de incêndio e pânico e formulou o pedido de inconstitucionalidade.
2. Pelo improvimento do recurso especial"(fl. 220).
É o relatório.
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI DISTRITAL EM FACE DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL . PETIÇÃO INICIAL. INÉPCIA. INOCORRÊNCIA.
1. Não é inepta a petição inicial da ação declaratória de inconstitucionalidade que especifica cada uma das normas impugnadas e fundamenta a pretensa inconstitucionalidade material. Inteligência dos arts. 295 , inciso I , do CPC e art. 3º , inciso I , da Lei 9.868 /99 .
2. A peça vestibular cuidou de fundamentar a incompatibilidade material das normas distritais que instituíram e disciplinaram a Taxa de Fiscalização, Prevenção e Extinção de Incêndio e Pânico. Asseverou ser inconstitucional a instituição, pelo Distrito Federal, de taxa alusiva a serviço de competência da União.
3. Recurso especial improvido.
VOTO
O EXMO. SR. MINISTRO CASTRO MEIRA (Relator): Prequestionada a tese sobre a qual gravitam dispositivos legais tidos por vulnerados, conheço do recurso pela alínea a do permissivo constitucional.
Passo a analisá-lo.
A controvérsia dos autos consiste em determinar se a petição inicial da ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo recorrido é inepta por não atacar individualmente cada uma das normas impugnadas por suposto vício de incompatibilidade vertical com a Lei Orgânica do Distrito Federal .
Não há reparos a fazer no acórdão hostilizado. A Corte de origem afastou a preliminar de inépcia da inicial nos seguintes termos:
"Não merece guarida a preliminar de inépcia da petição inicial suscitada pelo Senhor Governador do Distrito Federal e pelo Procurador-Geral do Distrito Federal, sob o argumento de que a impugnação é genérica e afronta o disposto no art. 3º da Lei nº. 9.868 /99 .
Ora, os dispositivos impugnados na inicial são:
"Art. 4º , II da Lei Complementar nº. 004 /1994
Art. 4º - O Distrito Federal cobrará as seguintes taxas, em razão do exercício regular do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição:
(...)
II - Taxa de Fiscalização, Prevenção e Extinção de Incêndio e Pânico;
Art. 2º (expressão II e); arts. 3º , 4º , 5º , 6º e 7º da Lei Complementar nº 336 /2000
Art. 2º – As taxas de que tratam os incisos II e IV a VIII do art. 4º da Lei Complementar nº. 004 , de 30 de dezembro de 1994, obedecerão as disposições estabelecidas nesta Lei Complementar.
Art. 3º – A Taxa de Fiscalização, Prevenção e Extinção de Incêndio e Pânico tem como fatos geradores a utilização potencial ou efetiva dos serviços de combate a incêndio e pânico, e o poder de polícia exercido por meio da fiscalização do cumprimento das normas de segurança contra incêndio e pânico relacionadas com o anexo desta Lei Complementar.
Art. 4º – O contribuinte da Taxa de Fiscalização, Prevenção e Extinção de Incêndio e Pânico é o proprietário ou possuidor, a qualquer título, de imóvel, submetido ao poder de polícia, bem como quem utilize, efetiva ou potencialmente, serviço público, específico e divisível, prestado ou posto à sua disposição pelo Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, nas categorias estabelecidas na Tabela I.
Art. 5º – A Taxa de Fiscalização, Prevenção e Extinção de Incêndio e Pânico será cobrada de acordo com a Tabela I do anexo único a esta Lei Complementar.
§ 1º – O disposto no caput aplica-se também ao exercício, em caráter excepcional, de atividades em épocas especiais.
§ 2º – A tabela a que se refere o caput tomará por base o Cadastro Imobiliário Fiscal do Distrito Federal sempre que possível.
Art. 6º – Sendo anual o período de incidência, considera-se ocorrido em 1º de janeiro de cada exercício o fato gerador da Taxa de Fiscalização, Prevenção e Extinção de Incêndio e Pânico.
Art. 7º – A receita tributária derivada da taxa a que se refere este
Capítulo reverterá para o Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal.Parágrafo único. O descumprimento do disposto no caput caracteriza a conduta prevista no art. 101 , IV , da Lei Orgânica do Distrito Federal .
Esses dispositivos cuidam, exclusivamente, da Taxa de Fiscalização, Prevenção e Extinção de Incêndio e Pânico, instituída pela Lei Complementar nº. 336 /2000 e, sem sombra de dúvida, foram devidamente impugnados na exordial, onde o requerente apontou a divergência dos mesmos em relação aos arts. 14 e 125 , II da Lei Orgânica do Distrito Federal e 21, XIV e 144 da Constituição Federal " (fls. 164-165).
Sem razão, portanto, o recorrente. A petição inicial da ação direta de inconstitucionalidade traz, no primeiro tópico, as leis impugnadas na via do controle concentrado de constitucionalidade. Nesse sentido, calha reproduzir o seguinte excerto da inicial:
"2. Nesta Ação Direta de Inconstitucionalidade demonstrar-se-á a incompatibilidade vertical frente ao artigo 14 e 125 e seu inciso II , da Lei Orgânica do Distrito Federal , que tem status de Constituição local , do inciso II do artigo 4º da Lei Complementar n.º 4 , de 1994 , na redação que lhe foi dada pela Lei Complementar n.º 336 , de 2000 , e da expressão"II e", contida no artigo 2º, e dos artigos 3º , 4º , 5º , 6º e 7º , da Lei Complementar n.º 336 , de 2000 . Eis a íntegra dos dispositivos legais impugnados:
v Lei Complementar n.º 4 , de 1994 , na redação que lhe foi dada pela Lei
Complementar n.º 336, de 2000:
Art. 4º (...) (...)
II . Taxa de Fiscalização, Prevenção e Extinção de Incêndio e Pânico;
v Lei Complementar n.º 336 , de 2000:
Art. 2º II e (...)
CAPÍTULO I
Da Taxa de Fiscalização, Prevenção e Extinção de Incêndio e Pânico
SEÇÃO I
Da Obrigação Principal
Art. 3º A Taxa de Fiscalização, Prevenção e Extinção de Incêndio e Pânico tem como fatos geradores a utilização potencial ou efetiva dos serviços de combate a incêndio e pânico, e o poder de polícia exercido por meio da fiscalização do cumprimento das normas de segurança contra incêndio e pânico relacionadas com o anexo desta Lei Complementar.
Art. 4º O contribuinte da Taxa de Fiscalização, Prevenção e Extinção de Incêndio e Pânico é o proprietário ou possuidor, a qualquer título, de imóvel, submetido ao poder de polícia, bem como quem utilize, efetiva ou potencialmente, serviço público, específico e divisível, prestado ou posto à sua disposição pelo Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, nas categorias estabelecidas na Tabela I.
SEÇÃO II
Do Pagamento
Art. 5º A Taxa de Fiscalização, Prevenção e Extinção de Incêndio e Pânico será cobrada de acordo com a Tabela I do anexo único a esta lei Complementar.
§ 1 º O disposto no caput aplica-se também ao exercício, em caráter excepcional, de atividades em épocas especiais.
§ 2º A tabela a que se refere o caput tomará por base o Cadastro Imobiliário Fiscal do Distrito Federal sempre que possível.
Art. 6º Sendo anual o período de incidência, considera-se ocorrido em 1º de janeiro de cada exercício o fato gerador da Taxa de Fiscalização, Prevenção e Extinção de Incêndio e Pânico.
SEÇÃO III
Das Penalidades
Art. 7º A receita tributária derivada da taxa a que se refere este
Capítulo reverterá para o Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal.
Parágrafo único. O descumprimento do disposto no caput caracteriza a conduta prevista no art. 101 , IV , da lei Orgânica do Distrito Federal " (fls. 3-4).
Como se vê, inexiste impugnação genérica dos diplomas legais. O pedido postula de modo específico a inconstitucionalidade das normas distritais que instituíram e disciplinaram a combatida Taxa de Fiscalização, Prevenção e Extinção de Incêndio e Pânico.
Por outro lado, no segundo tópico, a peça vestibular cuida de fundamentar a incompatibilidade material dos dispositivos impugnados com os arts. 14 e 125 , inciso II , da Lei Orgânica do Distrito Federal . O recorrido alegou, em síntese, que:
"3. Os dispositivos retrotranscritos apresentam incompatibilidade vertical com os artigos 14 e 125 e seu inciso 11 , da Lei Orgânica do Distrito Federal , segundo os quais:
Art. 14. Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios, cabendo-lhe exercer, em seu território, todas as competências que não lhe sejam vedadas pela Constituição Federal .
Art. 125. Compete ao Distrito Federal instituir os seguintes tributos:
(...)
II. taxas em razão do exercício do poder de policia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos de sua atribuição, específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
4. Os dispositivos impugnados das Leis Complementares do Distrito Federal nº 4 , de 1994 e 336 , de 2000 , ao instituírem Taxa de Fiscalização, Prevenção e Extinção de Incêndio e Pânico, dispuseram acerca de manutenção do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, serviço público que não é de atribuição do próprio Distrito Federal.
5. Com efeito, por força do artigo 1º , da Lei federal n.º 8.255 , de 20 de novembro de 1991 ,"o Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal (...) destina-se a realizar serviços específicos de bombeiros na área do Distrito Federal".
E compete à União"organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal", consoante a dicção do inciso XIV do artigo 21 , da Constituição da Republica Federativa do Brasil .
6. A propósito, acerca da impossibilidade de o Distrito Federal legislar sobre organização e manutenção do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, já decidiu o Supremo Tribunal Federal. Veja-se:
(...)
II. Distrito Federal: polícia civil e militar: organização e manutenção
da União: significado.
Ao prescrever a Constituição (art. 21, inc. XIV) que compete à União organizar e manter a polícia do Distrito Federal - apesar do contra-senso de entregá-la depois ao comando do Governador ( art. 144, § 6.º ) - parece não poder a lei distrital dispor sobre o essencial do verbo"manter", que é prescrever quanto custará os quadros de servidores policiais: desse modo a liminar do Tribunal de Justiça local, que impõe a equiparação de vencimentos entre policiais - servidores mantidos pela União - e servidores do Distrito Federal parece que, ou impõe a este despesa que cabe à União ou, se a imputa a esta, emana de autoridade incompetente e, em qualquer hipótese, acarreta risco de grave lesão à ordem administrativa. (TribunaL Pleno, AGRSS n.º 846-3/DF, reI. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE,julg. em 29.5.1996, publ. no DIU de 8.11.1996. No mesmo sentido: AGRSS n.º 1154/DF, reI. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, julgo em 30.4.1997, publ. no DIU de 6.6.1997, pág. 212, e in http:/ /www.stf.gov.br)
Polícia do DF e Competência Legislativa
Concluído o julgamento de recurso extraordinário interposto pelo Distrito Federal, em que se alega inexistir isonomia possível entre os vencimentos das carreiras de Delegado de Polícia Civil e Procurador do Distrito Federal (v. Informativo 163). O Tribunal, por maioria, votou no sentido de conhecer e dar provimento ao recurso, ao entendimento de que falece ao Distrito Federal competência legislativa para a fixação de vencimentos dos membros da Polícia Civil do DF, cabendo esta prerrogativa à União, a quem a CF atribuiu competência para sua organização e manutenção ( CF , art. 21 , XIV ). Salientou, ainda, que a pretendida isonomia também não seria possível pelo fato de os servidores da Polícia Civil serem mantidos pela União e os Procuradores, pelo DF, já que não existe isonomia possível entre carreiras que pertençam a diferentes Unidades de Federação. Vencidos os Ministros limar Galvão, Março Aurélio, Néri da Silveira, que votaram no sentido de manter o acórdão recorrido, o qual, por entender competir ao DF a concessão de aumento aos servidores da sua Polícia Civil, considerou legítima a equiparação de vencimentos entre as carreiras de Procurador do DF e de Delegado de Polícia, instituída pela Lei Distrital 851 /95. RE 241.494-DF , reI. Min. Octavio Gallotti, 27.10.99. (Informativo n.O 168 - 25 a 29.10.1999, e in http://www.stf.gov.br Grifos acrescentados.)
Distrito Federal: serviços locais de segurança pública (Polícia Militar, Polícia Civil e Corpo de Bombeiros): competência privativa da União para organizar manter os organismos de segurança pública do Distrito Federal, que envolve a de legislar com exclusividade sobre a sua estrutura administrativa o regime jurídico do seu pessoal:
jurisprudência do STF consolidada no RE 241494 : cautelar deferida para suspender a vigência da LD 1481 /97. (Tribunal Pleno, ADIMC n.O 2.102/DF, reI. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, julgo em 16.2.2000, unânime, publ. no DIU de 7.4.2000, pág. 44, e in http:/ /www.stf.gov.br - Grifos acrescentados.)
7. E, mais recentemente, o Supremo Tribunal Federal reafirmou tal entendimento. Veja-se: Lei do Distrito Federal , de iniciativa parlamentar, instituidora de vantagens a servidores militares daquela Unidade da Federação, a serviço da Casa Militar e da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República.
Inconstitucionalidade declarada, por invasão da iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, bem como da competência da União, para legislar sobre a remuneração dos servidores integrantes dos organismos de segurança do Distrito Federal. (Tribunal Pleno, ADI n.o 1.475/DF , rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI, julgo em 19.10.2000, maioria, publ. no DIU de
4.5.2001, pág. 2 - Grifos acrescentados.)
8. Como se percebe, o Supremo Tribunal Federal já pacificou o entendimento de que o Distrito Federal não pode legislar sobre organização administrativa das Polícias Civil e Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, tendo chegado a suspender, inclusive, a eficácia de dispositivos da Lei Orgânica do Distrito Federal que tratavam do assunto, exatamente os artigos 45, 117, §§ 4º e 5º, 119, §§ 1º a 3º e 7º, 120, 121 , assim como o artigo 51 , do Ato de Disposições Transitórias .
9. Todos esses dispositivos da Lei Orgânica foram suspensos pela Excelsa Corte por ocasião do julgamento da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 1.045/DF, consoante se verifica pela ementa da decisão da mencionada ação:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALlDADE - LIMINAR.
Concorrendo o sinal do bom direito e o risco de manter-se com plena eficácia os atos normativos atacados, impõe-se a concessão da liminar. Isto ocorre relativamente aos artigos 45 , 117 , pars.4. e 5., 119, pars.1. (quanto a expressão 'autonomia funcional'), 2. e 3.,120 e 121 da parte permanente e 51 das disposições transitórias da lei Orgânica do Distrito Federal , considerados os integrantes das Polícias Civil, Militar e do Corpo de Bombeiros Militar.
Viabilidade de explicitação, no campo da liminar, do alcance de dispositivos de uma certa lei, sem afastamento da eficácia no que se mostre consentânea com a Constituição Federal .
Observância da premissa quanto aos pars.1., 2. e 3. do artigo 117 e ao artigo 118 da lei Orgânica do Distrito Federal , para excluir interpretação que conduza a conclusão de que a eles estão submetidos os integrantes da Policia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar.
(Tribunal Pleno, reI. Min. MARÇO AURELIO,julg. em 25.3.1994, unânime, publ. no DIU de 6.5.1994, pág. 10485, e Ín http://www.stf.gov.br )
10. O exame detalhado dos dispositivos impugnados das Leis Complementares do Distrito Federal nºs 4 , de 1994, e 336 , de 2000 , evidencia que cuidam eles, sem exceção, de instituição de denominada Taxa de Fiscalização, Prevenção e Extinção de Incêndio e Pânico, tributo que deveria reverter ao Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, fixando seu fato gerador, contribuintes e base de cálculo, o que ofende a competência da União para legislar sobre a manutenção do serviço público em questão. Estão passíveis, pois, de serem profligados do mundo jurídico" (fls. 4-8, grifos no original).
Dos fragmentos supra transcritos, depreende-se claramente inexistir alegação genérica de inconstitucionalidade na petição inicial. O recorrido contrasta, de modo fundamentado, as normas impugnadas com as regras contidas nos arts. 14 e 125 , inciso II , da Lei Orgânica do Distrito Federal , entendo inconstitucional a instituição pelo Distrito Federal de taxa alusiva a serviço da União.
Desta feita, a peça vestibular da presente ação direta de inconstitucionalidade atende, pois, aos requisitos contidos nos arts. 295 , inciso I , do CPC e 3º da Lei 9.868 /99 , de seguintes conteúdos:
"Art. 295. A petição inicial será indeferida:
I - quando for inepta; (...)"
"Art. 3º. A petição inicial indicará: I - o dispositivo da lei ou do ato normativo impugnado e os fundamentos jurídicos do pedido em relação a cada uma das impugnações; (...)"
Ante o exposto, nego provimento ao recurso especial.
É como voto ."