4. AÇÃO POPULAR: O CIDADÃO EM DEFESA DE DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS

Sumário: 4.1. Origem e Evolução legislativa. 4.2. A natureza Transindividual dos interesses Tutelados. 4.3. Objeto da Ação Popular: “Anular Ato lesivo”. 4.4. Lesividade e ilegalidade do Ato. 4.5. Lesão à Moralidade Administrativa. 4.6. Lesão ao Meio Ambiente e ao Patrimônio Histórico e Cultural. 4.7. Tutela Preventiva e Providências de recomposição do Estado Anterior. 4.8. Medidas Cautelares e Antecipatórias. 4.9. Aspectos Processuais da Ação Popular.

4.1. Origem e Evolução Legislativa

A ação popular entrou em nosso constitucionalismo pela Carta Política de 1934, nele se mantendo até hoje, com um único intervalo, na vigência da Carta de 1937, outorgada pelo Estado novo. E desde seus primórdios, duas de suas linhas estruturais se mantiveram praticamente inalteradas: a da legitimidade ativa (= in- variavelmente atribuída a “qualquer cidadão”) e a da finalidade (= de “pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos” ao patrimônio público). Mudou, no correr do tempo, o rol das entidades cujo patrimônio fica sujeito à sua tutela, mudança que acompanhou, sob esse aspecto, a evolução do sistema da administração pública (= paulatinamente descentralizada) e do perfil dos organismos estatais (= crescentemente intervencionistas). 1 A Constituição de 1934 considerava tutelável por ação popular apenas o patrimônio da união, dos Estados e dos Municípios (= art. 113, inc. 38); na Constituição de 1946 foi acrescentado o das entidades autárquicas e das sociedades de economia mista (= art. 141, § 38); e as Constituições de 1967 (= art. 150, § 31) e 1969 (= art. 153, § 31) referiam-se, genericamente, a “atos lesivos ao patrimônio de entidades públicas”. A essa altura, todavia, já se achava em vigor a Lei 4.717, de 29.06.1965, que até hoje “regula a ação popular”, em cujo art. 1.º o sentido de patrimônio público ficara detalhado e ampliado: “(...) patrimônio da união, do distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (...), de sociedades mútuas de seguro nas quais a união represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de 50% (= cinqüenta por cento) do patrimônio ou da receita anual de empre- sas incorporadas ao patrimônio da união, do distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos”.

Uma substancial e significativa alteração do conceito de patrimônio público foi introduzida pela Lei 6.513, de 20.12.1977, que deu a seguinte redação ao § 1.º do art. 1.º da Lei da Ação Popular: “Consideram-se patrimônio público, para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico”. Era o primeiro e importante passo em direção à formalização, em texto legislativo, da tutela jurisdicional de interesses tipicamente transindividuais (= não pertencentes ao patrimônio jurídico próprio de qualquer pessoa, pública ou privada), constituindo motivo de justo orgulho para nossas instituições: “Com os defeitos que possa ter”, dizia em 1985 Barbosa Moreira, “o instrumento da ação popular faz honra à criatividade do nosso legislador e dispensa o direito brasileiro, no particular, de receber lições estrangeiras”. 2

Foi assim que chegamos à Constituição de 1988, que deu à ação popular o seu contorno atual: “Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência” (= art. 5.º, LXXIII). Chamam a atenção dois significativos acréscimos aos bens tuteláveis: a moralidade administrativa e o meio ambiente. é reflexo natural da valorização desses bens jurídicos pelo novo regime constitucional, que erigiu a moralidade como princípio de administração pública (= art. 37) e que alçou o meio ambiente ecologicamente equilibrado à condição de “bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (= art. 225).

4.2. A natureza Transindividual dos Interesses Tutelados

O que caracteriza a ação popular, desde as suas mais remotas origens romanas, “é o exercício da ação por qualquer membro da coletividade, com maior ou menor amplitude, para adefesade interesses coletivos”. 3 Essa peculiaridade é extremamente significativa, tanto do ponto de vista processual quanto do ponto de vista da cidadania. Processualmente, atribuir a alguém a legitimidade ativa para defender direito de que não é …