50. Meios Extraprocessuais de Cobrança da Dívida Ativa Tributária

Flávia Sousa Dantas Pinto 1

1. Introdução

Em que pese o fato das execuções fiscais serem objeto de preocupação da comunidade jurídica há pelo menos 10 (dez) anos, 2 na qual se inclui o CNJ, que, inclusive, inseriu o “impulso” às mesmas como um dos Macrodesafios lançados para o interregno 2015/2020, o impacto gerado na redução ou na efetividade dessas demandas é ainda insignificante.

De acordo com o Relatório Justiça em Números de 2020 do CNJ, em 2019, as execuções fiscais responderam por 39% do total de casos pendentes (aproximadamente 30 milhões de demandas) e com taxa de congestionamento de 87%, ou seja, de cada 100 processo de execução fiscal em tramitação em 2019, apenas treze foram baixados. 3 E tamanho impacto negativo na gestão do Judiciário ocorreu mesmo a despeito dos esforços envidados no último quinquênio, de uma sutil diminuição dos processos de execução pendentes de baixa pelo segundo ano consecutivo em 2019 (-3,3%), da redução de casos novos em -5,1% e do encolhimento da taxa de congestionamento com relação ao ano anterior da ordem de 2,9 pontos percentuais. 4

Observe-se que os números não destoam muito daqueles constantes do mesmo Relatório alusivo ao ano de 2010, ocasião em que as execuções fiscais correspondiam a 32% do universo de processos em tramitação nos órgãos judiciários nacionais, totalizando, aproximadamente, 27 milhões de demandas. 5

Esses dados revelam o inolvidável: que o atual modelo de cobrança exclusivamente judicial de dívidas tributárias encontra-se esgotado e mostra-se ineficiente. E essa ineficiência não se reflete exclusivamente na arrecadação tributária que deixa de se efetivar ou demora a se realizar; 6 nos elevados custos para a manutenção do contencioso administrativo e do judicial, 7 que se sobrepõem, indo de encontro à almejada eficiência administrativa (arts. 5º, LXXVIII, e 37, caput, da CRFB/1988); ou na insegurança jurídica por parte dos contribuintes, que, em razão da demora, se veem em voltas com a necessidade constante de obtenção de certidões negativas de débito fiscal. 8 Esse modelo ineficiente leva junto consigo parte significativa da força de trabalho do Judiciário, que é direcionada para o andamento de feitos com baixíssima possibilidade de êxito e com quase nenhuma discussão envolvendo direitos fundamentais, já que, de acordo com o IPEA:

“A defesa é pouco utilizada e é baixo seu acolhimento: a objeção de preexecutividade (sic) ocorre em 4,4% dos casos e os embargos à execução em 6,4%, sendo seu índice de acolhimento, respectivamente, de 7,4% e 20,2%. Observe-se que, do total de processos da amostra deste estudo, a procedência destes mecanismos de defesa foi reconhecida em apenas 1,3% dos casos”. 9

A despeito do lapso temporal havido entre a pesquisa do IPEA e o presente momento, considerando-se a estabilidade das cifras alusivas às execuções fiscais ao longo dos relatórios Justiça em Números até hoje apresentados, assim como a paridade existente entre a jurisdição estadual e federal neste específico tocante, pode-se concluir que pouca coisa mudou nesse ínterim, bem como, que a realidade dos executivos fiscais estaduais não destoa dos federais.

É evidente a saturação do Judiciário às custas da canalização de recursos humanos, tecnológicos e mesmo financeiros para um gama infinda de tentativas pouco efetivas de recuperação de crédito fiscal, nas quais o papel de garante dos direitos fundamentais, que lhe é constitucionalmente reservado, é minimamente demandado, figurando o Poder Judiciário muito mais como balcão burocrático de cobrança de dívidas insolúveis.

Assim é que, após inúmeras discussões, grupos de trabalho, pesquisas e projetos de lei, a falência do modelo atual é uma unanimidade na doutrina. Todavia, a força da unanimidade quanto ao problema se esvai à medida que o assunto se direciona às soluções, havendo forte divergência quanto ao (s) modelo (s) ou instrumentos alternativo (s) que poderia (m) ou deveria (m) ser adotado (s), o que vem impedindo que a questão seja enfrentada da forma como deveria, a fim de se alcançar uma solução satisfatória a curto prazo.

Talvez esse delay faça parte do saudável jogo democrático e da lenta adaptação social a mudanças mais radicais. Mas uma coisa é certa: uma solução séria e palpável passa pela reflexão acerca do Estado que podemos ter e, por que não, do Judiciário que queremos ter.

Como acentuado por Ricardo Varsano, o Estado concebido em 1988 se propunha a tarefas muito maiores que a sua capacidade de financiá-las:

“A Assembléia Nacional Constituinte, a despeito da amplitude do debate que promoveu, ao fracionar a discussão do papel do Estado por quase todas as comissões – enquanto em uma delas se desenhava, isoladamente, o sistema tributário –, criou um sistema de financiamento insuficiente para o tamanho do Estado implicitamente definido nas diversas comissões. Este, por sua vez, não se fundamentou em uma previsão realista da disponibilidade de recursos para o financiamento de suas ações. A situação de desequilíbrio orçamentário que já existia, ao invés de ser eliminada, consolidou-se”. 10

Essa pretensão de “agigantamento” do Estado em sua feição garantista, observada na Constituição de 1988, reflete-se também no rol de “garantias” previstas para os contribuintes devedores em face do Erário e na forma que as interpretamos e aplicamos.

Logo, a redefinição do tamanho do Estado, especificamente no tocante ao sistema de cobrança de dívidas tributárias (Estado que podemos ter), tem influência direta sobre a redefinição do Judiciário e a melhoria do seu desempenho (Judiciário que queremos ter), considerando-se o impacto que essas demandas têm no funcionamento deste órgão como um todo.

A par das questões extrajurídicas que impedem a implementação de alterações cirúrgicas e não mais cosméticas, a investigação e viabilidade das soluções alternativas ao atual modelo de execução fiscal postas à mesa é o objetivo deste trabalho, cuja análise tomará como corte transversal seu cotejo em face de princípios constitucionais e direitos fundamentais usualmente utilizados para refutá-las.

Assim é que a próxima seção deste artigo fará uma breve investigação do perfil da dívida ativa da União, de seus devedores e sua evolução, enquanto preparação para o adequado enfrentamento dos métodos extraprocessuais de cobrança da dívida ativa tributária se realizar em um segundo momento, a fim de que se possa chegar a uma conclusão acerca da viabilidade constitucional e mesmo pragmática deles.

2. Perfil da dívida ativa da união, de seus devedores e sua evolução

A avaliação das formas alternativas de cobrança de dívidas tributárias demanda, prefacialmente, uma análise mais detida do perfil, tanto da dívida em si mesma, como de seus devedores, já que são subsídios importantíssimos para a aferição da relação custo/benefício da paleta de opções existentes, exercendo, destarte, forte influência por uma forma ou outra.

À míngua de informações compiladas dos demais entes federados em conjunto, essa seção focará a Dívida Ativa da União e seus desdobramentos, justamente em razão da centralização de dados. Todavia, por ser a União o ente que possui maior arrecadação e o que mais se utiliza de formas alternativas de cobrança, entende-se tratar-se de bom parâmetro para uma avaliação global da problemática em exame.

Traçando um paralelo entre os números de 2019 e os de anos …