Capítulo 1. Do Regime de Pessoal na Administração Pública

Parte II Servidores Públicos

Maria Sylvia Zanella Di Pietro

1. TERMINOLOGIA

A terminologia utilizada em âmbito constitucional para designar as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado ou que atuam em seu nome tem variado no decurso do tempo. E mesmo no regime constitucional vigente encontram­se diferentes expressões, como agentes, agentes políticos, servidores públicos, pessoal. No âmbito da legislação, ainda se encontra alguma referência a funcionários públicos e militares (não mais se falando em servidores militares).

Na Constituição de 1924, não havia capítulo dedicado aos funcionários. Apenas havia referência aos juízes de direito e aos jurados como integrantes do Poder Judiciário.

Também a Constituição de 1891 não continha capítulo sobre os funcionários públicos, embora fizesse referência a “empregos públicos federais” para outorgar ao Congresso Nacional competência para a sua criação ou supressão, bem como para a fixação de suas atribuições e estipulação de seus vencimentos (art. 34, item 25); também havia referência a “cargos civis e militares de caráter federal”, para determinar a competência do Presidente da República para o seu provimento.

As Constituições de 1934 (arts. 168 a 173), 1946 (arts. 184 a 194) e 1967 (arts. 97 a 111, com a redação dada pela EC 1/1969) falavam em “funcionários públicos”, dedicando um Título à definição do seu regime jurídico. No entanto, na Constituição de 1967, já aparece em alguns dispositivos o vocábulo “servidores”: o art. 104 estabelecia que “o servidor público federal, estadual ou municipal da administração direta ou indireta, exercerá o mandato eletivo, obedecidas as disposições deste artigo”; nos §§ 1.º, 2.º e 3.º, há referência a “cargo, emprego ou função”, o que permite inferir que a Constituição se referiu a “funcionário” para designar o ocupante efetivo de cargo público, e usou o vocábulo “servidor” quando quis referir­-se, genericamente, a todas as categorias, ocupantes de cargo, emprego ou função. A ideia se reforça pela redação do art. 106, que previu a figura dos “servidores admitidos em serviços de caráter temporário”.

O art. 108, tratando do pessoal dos Poderes Legislativo e Judiciário, ora fala em “funcionários”, ora em “servidores”.

Por sua vez, o art. 109 previu lei federal, de iniciativa exclusiva do Presidente da República, definindo: I – o regime jurídico dos servidores públicos da União, do Distrito Federal e dos Territórios; II – a forma e as condições de provimento dos cargos públicos; e III – as condições para aquisição de estabilidade.

Como se verifica, já havia indefinição terminológica na Constituição de 1967.

A Constituição de 1988 abandonou de vez a expressão “funcionário público”, falando em “servidor público”, mas utilizando também, em alguns dispositivos, a expressão “agente” ou “pessoal”.

Com efeito, a Constituição Federal de 1988, na seção II do capítulo concernente à Administração Pública, emprega a expressão “servidores públicos” para designar as pessoas que prestam serviços, com vínculo empregatício, à Administração Pública Direta, autarquias e fundações públicas. É o que se infere dos dispositivos contidos nessa seção.

No entanto, na seção I, que contém disposições gerais concernentes à Administração Pública, contempla normas que abrangem todas as pessoas que prestam serviços à “Administração Pública Direta e Indireta”, o que inclui não só as autarquias e fundações públicas, como também as empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações de direito privado.

Além disso, na redação original, a seção III tratava dos “servidores militares”; com a EC 18, abandonou a expressão, passando a tratar dos “militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios”, como que excluindo os militares do conceito de servidor. Parece ter desaparecido a distinção dos servidores públicos em civis e militares. Hoje, servidores públicos são sempre civis, na redação da Constituição.

Pela nova terminologia utilizada pela Constituição, é possível concluir que “servidor público” é expressão empregada ora em sentido amplo, para designar todas as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às entidades da Administração Indireta, com vínculo empregatício, ora em sentido menos amplo, que exclui os que prestam serviços às entidades com personalidade jurídica de direito privado. Nenhuma vez a Constituição utiliza o vocábulo funcionário, o que não impede seja este mantido na legislação ordinária.

Além disso, existem preceitos aplicáveis a outras pessoas que exercem função pública; esta, em sentido amplo, compreende não só a função administrativa, de que cuida o capítulo referente à Administração Pública, mas também as funções legislativa e jurisdicional, tratadas em capítulos próprios.

E ainda há as pessoas que exercem função pública, sem vínculo empregatício com o Estado.

Em alguns poucos dispositivos (arts. 37, XIII, 1 e 39, caput, 2 com a redação dada pela EC 19/1998), a Constituição fala em “pessoal”, expressão que abrange, na definição muito precisa de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, 3 “todos os que são estipendiados pelas entidades da Administração direta e indireta, o que inclui os servidores públicos, os militares, e os empregados das autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas respectivas subsidiárias e fundações públicas com personalidade de direito privado”. Lembra o autor que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101, de 04.05.2000), entre outras leis, também utiliza a mesma expressão para significar “a totalidade das pessoas físicas que recebem, a qualquer título, pelos cofres …