Capítulo 1. Universo dos Contratos Públicos

Parte II - Contratos administrativos

Jacintho Arruda Câmara

1. Introdução

O tema dos contratos administrativos propõe instigante desafio para quem resolve estudá-lo. Devido ao amplo leque de abordagens possíveis, uma primeira grande questão a enfrentar envolve a escolha do enfoque mais adequado para tratar do assunto. Existem questões teóricas que, sob esse exclusivo prisma, merecem análise profícua. Contudo, ao longo do tempo, o direito positivo brasileiro passou a ter um intricado conjunto de leis que disciplinam relações jurídicas contratuais públicas de diferentes tipos. A descrição e compreensão desses dispositivos legais também constituem objetivos úteis e relevantes de uma pesquisa sobre a matéria. Por fim, há diversas questões concretas, surgidas a partir da aplicação desse variado cardápio normativo, que demandam compreensão e sistematização. É extremamente importante conhecer e analisar as práticas administrativas (de aplicação e de controle), bem como as jurisprudenciais, em torno da aplicação dos variados tipos de contratos públicos. Qual desses possíveis rumos seria o mais conveniente seguir?

Outros capítulos do direito administrativo – uma disciplina especialmente marcada pelo pragmatismo – trazem suas próprias veredas e bifurcações, que podem levar os pesquisadores a variações de abordagem. A possibilidade de variações sobre o mesmo tema é inerente ao processo criativo de um modo geral. Contudo, dificilmente se encontrarão tantas searas férteis em torno de um único assunto, como acontece com os contratos administrativos.

Uma primeira possível abordagem é a que toma como prioridade o debate teórico sobre a natureza jurídica dos diversos modelos contratuais. Embora sejam contratos e, como tais, para existir dependam do acordo de vontades, da anuência do contratado, esses pactos envolvem certa dose de exercício de poder de autoridade da Administração em face de seu contratado. São poderes que, ao longo da história do direito administrativo, foram sendo reconhecidos como inerentes à função de aplicar a lei e perseguir o interesse público, devendo estar presente, inclusive, nas relações jurídicas de caráter contratual. Esse tipo de peculiaridade, bem como novas regras incorporadas recentemente ao direito positivo nacional despertam o ímpeto de expor teorias que expliquem os fundamentos, as inspirações e os objetivos de tais características. Há, sobre isso tudo, robusto esforço acadêmico produzido noutros países, muitas vezes suscetível de apropriação, útil para vislumbrar aspectos do regime contratual público brasileiro, como tem sido feito inteligentemente por vários autores nacionais.

No atual estágio do direito positivo nacional, o tema dos contratos públicos é versado em diferentes leis. Leis que preveem um regime jurídico de abrangência geral, mas que também trazem extenso rol de diplomas de aplicação específica, além de constantes mudanças e inovações num e noutro segmento; enfim, existe abundante material normativo sobre o tema. Trata-se de um universo normativo complexo, rico em detalhes e com variações consideráveis entre os modelos contratuais, isso tudo a merecer uma sistematização por parte do intérprete. Empreender um esforço de cunho descritivo, portanto, longe de constituir objetivo despretensioso, revela-se tarefa hercúlea. Não é só a dificuldade relativa ao volume de regras a descrever, compreender e comentar; também merece destaque a que decorre do perfil heterogêneo dos modelos contratuais a serem descritos e arrumados, de modo a conferir ao leitor um objeto de estudo coerente e harmônico.

Sob o complexo – e um tanto caótico – universo normativo acima referido foi sendo construída uma não menos rica e instigante prática de contratação pública. Investigar e expor as diferentes vertentes da experiência contratual administrativa também é um campo fértil para uma abordagem jurídica. Os muitos anos de aplicação da lei geral de contratações públicas, da Lei Geral de Concessões, da Lei de Parcerias Público-Privadas e de vários outros diplomas legais que tratam de tipos próprios de contratos públicos, criaram vasto repertório de modelos contratuais, com diferentes formulações, concepções e estratégias de conformação de interesses. A experiência na concepção, elaboração e execução desses contratos por parte da Administração Pública constitui rica experiência a merecer atenção dos estudiosos do tema, que se soma à cultura técnico-jurídica de aplicação dessas leis a partir de debates jurisprudenciais e da atuação fiscalizadora da Administração, especialmente dos Tribunais de Contas. Por tudo isso, aqui se vislumbra outro relevante campo de pesquisa, que mereceria, por si, nortear uma investigação jurídica sobre os contratos administrativos.

O Brasil conta com produções acadêmicas e técnico-jurídicas importantes sobre o tema. Alguns excelentes trabalhos foram concebidos com foco declaradamente teórico. 1 Outros tantos se propuseram a comentar os textos legislativos editados sobre a matéria, imprimindo um esforço hermenêutico sério e de incontestável influência na aplicação prática do regime jurídico contratual público. 2 E há, também, aqueles trabalhos que buscam expor a jurisprudência (aqui incluindo a administrativa, colhida dos Tribunais de Contas) construída sobre o assunto, num relevante e minucioso trabalho de coleta e sistematização de julgados. 3

Tais obras, embora apresentem um traço mais forte sobre …