Das atribuições do Congresso Nacional

Das atribuições do congresso nacional

Luiz Alberto David Araujo 1

Pietro de Jesus Lora Alarcon 2

1. Introdução

O exame do desenho da separação de funções no constitucionalismo brasileiro, estampado de maneira clara no artigo 2º da Carta de 1988, sugere a leitura de atribuições específicas a cada órgão encarregado do desenvolvimento das funções inerentes ao exercício do poder.

Destarte, e pautados na análise do Órgão Legislativo, cuja função primordial consiste na edição de atos normativos, a nossa contribuição aborda os temas concernentes às atribuições conferidas pelo constituinte ao Congresso Nacional e cuja referência inicial se concentra na leitura dos dispositivos inseridos à maneira de incisos no artigo 48 da Constituição.

Com efeito, o Título IV da Carta denomina-se Da Organização dos Poderes, o Capitulo I trata do Órgão Legislativo, qualificado destarte, na literalidade do Texto Constitucional, como um autêntico poder do Estado e logo, na Seção II encontram-se as Atribuições do Congresso Nacional.

Com o escopo de realizar uma interpretação adequada dessas atribuições, questão que em alguns casos pode resultar controversa, liminarmente tecemos algumas considerações sobre o papel do legislador contemporâneo, externando preocupações sobre o desempenho do Congresso Nacional na vida da comunidade política.

Procura-se, ainda, partindo da superação do formalismo jurídico que equiparou a lei ao Direito – e que no terreno do positivismo-normativista conduziu a uma equivocada concepção tanto de um quanto do outro – desenvolver um raciocínio fundado numa dogmática crítica e pautado pela necessidade de avançar na visão construtiva daquilo que poderia representar o Congresso nacional brasileiro, sem abandonar as incumbências determinadas pelo constituinte no artigo 48 da Carta.

Não se pretende, nesse sentido, um detalhamento de cada uma das atribuições estabelecidas nos incisos do artigo estudado, interessa-nos mais comentar os traços estruturais e a discussão sobre o desafio de legislar a partir de um texto constitucional analítico e dirigente. Por isso, na parte final apenas nos dedicamos a tecer alguns comentários sobre essas atribuições, numa narrativa geral, destacando algumas contribuições jurisprudenciais de reconhecida importância.

2. Uma aproximação ao tema das atribuições do Congresso Nacional

2.1. A necessidade de um repensar da atividade legislativa

Sob uma perspectiva mais vivencial, – que não tem o intuito em momento algum de lhe retirar um reconhecido caráter científico ao Direito, na visão de conjunto organizado de conhecimentos ancorados em princípios e realçado com operações lógicas e epistemológicas 3 – a análise do Direito possibilita considera-lo como uma experiência cujo significado se extrai por referência a certas regras de conduta, ao modo como o qual são criadas, à identidade de quem tem a faculdade de cria-las e à atitude de aprovação ou reprovação com relação a essas regras. 4

O fenômeno jurídico, como bem anota Eros Grau, é muito mais amplo que o direito posto pelo Estado, praticado nos tribunais e ensinado nas faculdades. De maneira que é posto por meio de vetores de proibição, permissão ou obrigação no seio de uma comunidade. Contudo, comunidade organizada sob certos valores e fins e, por isso, não se constrói qualquer Direito. 5

A primeira notícia, entretanto, que se adverte do fenômeno jurídico por parte da coletividade organizada é a constatação da existência da norma, que no mundo romano-germânico assumiu a forma escrita, mas que já se desenvolvia costumeiramente na Inglaterra. Desenvolveram-se, destarte, formas de constitucionalismo que avançaram a nossos dias com contribuições oriundas tanto da maneira que dispensa o texto codificado quanto daquela que prefere a condensação dos vetores a incidir nos comportamentos humanos e do próprio Estado. 6

A cristalização de valores como a legalidade, a igualdade e a justiça na evolução constitucional gerou a necessidade de uma morfologia estatal capaz de instrumentalizar os caminhos para o prestígio daqueles, e precisamente, na esteira do chamado Estado de Legalidade – rule of law britânico ou primautê du droit alemã ou mesmo ou règne de la loi francesa – a lei, e com isso, a Assembleia ou Parlamento, ganharam destaque nas primeiras manifestações de uma separação de funções na qual os órgãos executivo e judiciário executam e julgam com fundamento na produção legislativa. 7

A ideia de Rechsstaat alemã, introduzida por Von Mohl, por oposição ao Machststaat ou “Estado sob o regime da força”, no século XIX, que muitos consideram o germe do Estado Constitucional de nossos dias, é um Estado racionalizado pelo Direito. O direito, por sua vez, é fundado numa concepção de lei como ato deliberado de um legislativo representativo e se concretiza por meio da superioridade dessa lei sobre a Administração e a subordinação à lei, e somente à lei, dos direitos dos cidadãos e a presença de juízes independentes e com competências para aplicar a lei, e somente a lei, as controvérsias surgidas entre os cidadãos e entre estes e a Administração. 8

O liberalismo, cuja economia precisava de regras que objetivamente, como mandamento de tudo ou nada ou mandamentos definitivos, 9 encontrou no Estado sujeito à lei e na sublimação do papel do legislador um suporte efetivo.

No terreno jusfilosófico, essa maneira peculiar de se estabelecer a relação entre Direito e sociedade equiparou a lei, no mundo do Direito escrito e codificado, à virtude de única fonte, numa visão do positivismo normativista na qual há uma equivalência entre a produção legislativa e o próprio fenómeno jurídico. Por outras palavras, …