O Tribunal de Contas da União e o Poder Legislativo

O Tribunal de Contas da União e o Poder Legislativo

Luciano Mariz Maia 1

Bradson Camelo 2

“E a voz divina; a mim concede ouvi-las,

Mas ao longo do mastro em rijas cordas.

E se pedir me desateis, vós outros

De pés e mãos ligai-me com mais força.”

Homero, Odisseia, Livro XII

1. Introdução

Um dos mais importantes princípios republicanos é o da prestação de contas, pois se a “coisa é pública”, quem a utiliza (ou administra) deve prestar todas as informações de seu uso. Essa ideia está cristalizada em todos os ordenamentos jurídicos democráticos, geralmente atribuindo essa incumbência ao parlamento, que o exerce com auxílio de um órgão técnico autônomo especializado nessa função.

Havendo a fiscalização do poder público pela própria organização estatal, é preciso estar bem delineada essa estrutura de controle e de divisão de tarefas entre os poderes. Assim, é na consagrada forma tripartite de Estado que a moldura constitucional do Estado brasileiro guarda o princípio fundamental da separação dos poderes, permitindo que o exercício do poder seja objeto de controle pelos outros poderes constitucionalmente estabelecidos.

A ideia principal do modelo do balanceamento de poderes é, segundo Gomes Canotilho (2003), que através dos checks and balances recíprocos, os “poderes” encarregados de várias e distintas funções do Estado operam um controle, pois só “o poder para o poder”, evitando o aparecimento de um “poder superpesado” perigosamente totalizador do poder do Estado.

Nesse espectro de peso e contrapesos de competências, a importância do controle externo se sobressai para desestimular corrupção ou a adoção de medidas que possam prejudicar as finanças públicas. Conforme destacado por Blume e Voigt (2007 3 e 2011 4 ) em estudos comparativos de vários países, se o controle externo funcionar efetivamente, ele pode alcançar resultados de longo alcance que afetam desde a política fiscal, no que se refere a como despesas do governo poderiam ser menores, o que teria impacto também nos níveis de receita e déficit público; passando pela melhora da eficácia governamental, que envolve a monitoração do comportamento de gastos dos agentes do governo, o que poderia diminuir os níveis de corrupção.

Essa atribuição é de competência, em nível federal, do Congresso Nacional, a ser exercida com auxílio do Tribunal de Contas da União, criando uma verdadeira simbiose entre esses dois órgãos, controlando todos que lidam com recursos públicos da União.

O controle externo, tal qual Ulisses na Odisseia, cria amarras para o Estado, evitando – ou dificultando – que este caia na tentação do canto das sereias (atos de corrupção ou políticas públicas em desacordo com as normas), havendo um esforço comum entre o Tribunal de Contas da União e o Congresso Nacional em manter a administração pública o mais longe possível do ímpeto da irregularidade.

Deste modo, para analisar as cordas que prendem nosso Ulisses estatal, partir-se-á do estudo do princípio da separação de poderes, passando pelo órgão de auxílio no controle externo brasileiro e sua relação atípica com os poderes, chegando à atuação conjunta entre o TCU e o Poder Legislativo (ou Congresso Nacional).

2. Divisão de Poderes

O constitucionalismo moderno apresenta, desde suas origens e dentre seus elementos, a necessidade da limitação do poder estatal. Assim, todas as constituições (MAGALHÃES, 2009) do mundo, seja qual for o modelo, apresentam o elemento de distribuição de competências, limitando e organizando os poderes do Estado.

Esse raciocínio é compartilhado por José Luiz Quadros de Magalhães que ensina que:

“Um dos princípios fundamentais do constitucionalismo moderno é o da separação de poderes. A ideia da separação de poderes para evitar a concentração absoluta de poder nas mãos do soberano, comum no Estado absoluto, que precede as revoluções burguesas, fundamenta-se nas teorias de John Locke e de Montesquieu. Imagino-se um mecanismo que evitasse essa concentração de poderes, na qual cada uma das funções do Estado seria de responsabilidade de um órgão ou de um grupo de órgãos. Esse mecanismo foi aperfeiçoado posteriormente com a criação de freios e contrapesos, em que esses três poderes que reunissem órgãos encarregados primordialmente de funções legislativas, administrativas e judiciárias pudessem se controlar. Esses mecanismos de controle mútuo, se construídos de maneira adequada e equilibrada e se implementados e aplicados de forma correta e não distorcida (o que é extremamente raro), permitirão que os três poderes sejam autônomos não existindo a supremacia de um em relação ao outro” (MAGALHÃES, 2009, p. 94).

Essa discussão sobre a separação de poderes ou funções estatais remonta a Aristóteles (MEDEIROS, 2008), mas, em um contexto das constituições modernas, apresenta relevo o exposto pelos federalistas Madison e Hamilton (MOURÃO e FERREIRA, 2014) que afirmaram que os poderes precisavam de “freios” e “contrapesos”, buscando evitar que algum grupo de interesse tivesse excesso de força política e colocasse em risco a existência da República. Os americanos se inspiraram nos institutos britânicos que já existiam, pois “o balance (contrapesos, equilíbrio) surge na Inglaterra, a partir da açã…