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Sumário:
Fernando Dias Menezes de Almeida
Professor titular da Faculdade de Direito da USP. Diretor administrativo da FAPESP.
Guilherme Jardim Jurksaitis
Professor da FGV Direito SP (FGV Law). Doutor e Mestre em Direito do Estado pela USP. LLM pela Universidade de Sussex, Inglaterra (Chevening Scholar). Assessor técnico-procurador do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.
Carolina Mota Mourão
Professora de Direito Administrativo na Faculdade de Direito da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Coordenadora e pesquisadora do Núcleo Jurídico do Observatório da Inovação e Competitividade do Instituto de Estudos Avançados da Universidade de São Paulo (OIC-IEA/USP). Doutoranda e Mestra em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP). Também Doutoranda na Université Paris II Panthéon-Assas.
Tradicionalmente, identifica-se no direito administrativo a dupla função de coordenar o funcionamento do Estado e de estabelecer juridicamente sua relação com a sociedade. Em outras palavras, o direito administrativo é tanto um mecanismo de organização dessa estrutura imensa que é o Estado quanto um instrumento de regulação do exercício do poder estatal e das liberdades individuais.
Essa dupla função, contudo, presta-se unicamente para apresentar esse ramo do direito público, tem utilidade didática e aí se encerra. Na lida diária, é impossível estabelecer uma divisão como essa. Afinal, o exercício das funções estatais (poder) está atrelado, e muitas vezes condicionado, a estruturas próprias definidas pelo ordenamento jurídico.
É dizer, para o exercício legítimo de suas várias funções, o Estado deve se valer de estruturas organizacionais específicas, previamente definidas em lei. E como a função estatal está umbilicalmente ligada à consecução do interesse público, que varia conforme a época e o lugar, razoável antever que as estruturas estatais devem acompanhar esse movimento. Sob esse prisma, o direito administrativo está em constante evolução.
Durante muito tempo, o direito administrativo brasileiro cuidou de definir quais as estruturas mais apropriadas para o exercício de determinadas funções estatais. A partir da publicação do Dec.-Lei 200, em 25.02.1967, o tema da organização administrativa ganhou destaque e passou, desde então, a ocupar os estudiosos do direito administrativo. 1
O Dec.-Lei 200/1967 veio para organizar racionalmente 2 a Administração Pública federal, que havia crescido enormemente nos anos que o antecederam. 3 A preocupação maior daqueles que o conceberam foi estabelecer, numa regra estável, quais configurações a Administração poderia assumir para executar eficientemente suas atividades e os respectivos mecanismos de controle. 4
Estabeleceram-se assim definições gerais de administração direta e indireta, vigentes até hoje.
A administração direta foi dividida em chefe do poder executivo, ministérios, secretarias, diretorias e departamentos (art. 4.º, I, art. 8.º, § 2.º, art. 15, § 1.º, art. 32, VII, art. 66, II, art. 115 e ss.). E a administração indireta passou a compreender as autarquias, as empresas públicas e as sociedades de economia mista, essas últimas reunidas sob o rótulo de empresas estatais, e as fundações públicas (art. 4.º, II, e art. 5.º, I a IV).
Cada uma dessas entidades teve seu propósito, seu objetivo, definido pelo Dec.-Lei 200/1967 . As autarquias serviriam “para executar atividades típicas da Administração Pública”, com “gestão administrativa e financeira descentralizada”; as empresas públicas, “para desempenhar atividades de natureza empresarial”; as sociedades de economia mista, “para o exercício de atividade de natureza mercantil”; 5 e finalmente as fundações, “para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público”. 6
Sem ignorar as críticas doutrinárias a essas classificações, 7 observa-se que o Dec.-Lei 200/1967 separou as regras aplicáveis às autarquias (criadas por lei, com personalidade jurídica de direito público, patrimônio e receitas próprios) do regime jurídico das empresas estatais (cuja criação se dá mediante autorização legislativa, após registro de seu ato constitutivo, com personalidade jurídica de direito privado, patrimônio e receitas próprios). E assim o fez, também, em relação às fundações públicas (criadas tais quais as empresas …
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