GESTÃO DE TIC NO GOVERNO DA BAHIA: VELHAS SOLUÇÕES PARA VELHOS PROBLEMAS?

Murilo Carneiro da Costa[i]

Com o objetivo de contribuir para as discussões acerca do aperfeiçoamento da gestão pública no Governo do Estado da Bahia, especificamente na área de tecnologias da informação e da comunicação (TIC), o presente texto se propõe a abordar, sem pretender esgotar o tema, a possível contradição entre ações realizadas ou pretendidas no novo governo e diretrizes apresentadas no interregno entre as eleições de 2014 e a posse. Para tanto, buscou-se o embasamento na literatura e em experiências exitosas conhecidas, além das reflexões decorrentes dos debates e projetos dos quais o autor participou ao longo da sua atuação, por 15 anos, na gestão de TIC dentro da Administração Pública Estadual (APE). Como motivação adicional, tem-se o fato de que são competências regimentais da Secretaria da Fazenda (SEFAZ), seu órgão de lotação, coordenar as ações governamentais para a manutenção do equilíbrio fiscal e para a melhoria da qualidade do gasto público.

Mesmo antes da sua posse, o governador eleito Rui Costa usou o capital político conquistado com a vitória eleitoral em primeiro turno para articular com o então governador Jaques Wagner e com a Assembleia Legislativa uma alteração na estrutura da APE. Desse esforço, surge a Lei 13.204/2014, com modificações na máquina pública baiana que, segundo divulgado, proporcionariam uma economia de R$ 200 milhões para o Tesouro Estadual, a partir da otimização da estrutura do Governo, especialmente nas chamadas áreas meio, assim definidas aquelas que, apesar de necessárias ao funcionamento da máquina governamental, não resultam na prestação de serviços direta à sociedade, característica própria às atividades finalísticas, como educação, saúde e segurança pública, dentre outras.

Na estrutura da Administração Pública, as TIC enquadram-se como área meio, porém devem ser entendidas como componente estratégico, visto que ganham, no contexto contemporâneo, dupla importância para a gestão governamental. Primeiro, eficiência, eficácia e efetividade das ações das organizações, inclusive públicas, dependem, cada vez mais, do uso intensivo de TIC, seja para aperfeiçoamento de processos de trabalho existentes, seja para o desenvolvimento de novos processos inteiramente baseados no novo paradigma, como é o caso do Sistema Público de Escrituração Digital (SPED).

O segundo aspecto, decorrente da informatização cada vez mais intensa, é o aumento sistemático do desembolso nessa área, seja em investimentos, seja em gastos de custeio. No Governo da Bahia, entre 2007 e 2015, o orçamento previsto para a subfunção Tecnologia da Informação – código 126 – saltou de R$ 107,9 milhões para R$ 263,2 milhões, um aumento de 144% em termos correntes, contra um crescimento de 126% do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social do ente no mesmo período[ii].

Em que pese tal importância, é possível afirmar, mesmo reconhecendo a evolução em alguns pontos, que os gestores de TIC do Governo da Bahia convivem com problemas há muito identificados. O diagnóstico inserido no relatório[iii] da Subcoordenação de Tecnologia da Informação da Equipe de Transição do Governo Eleito Jaques Wagner, elaborado no final de 2006, aponta diversas situações que ainda hoje permanecem, como uma reduzida equipe própria de gestão de TIC, o baixo percentual de sistemas voltados para processos finalísticos e tomada de decisão, a redundância de sistemas para suporte a processos de áreas meio – nesse ponto, protocolo e diárias são paradigmáticos – e a dificuldade no controle sobre licenças de uso de softwares, além da confusa relação dos diversos órgãos da APE com a sua Companhia de Processamento de Dados (PRODEB).

Da mesma forma, observando as decisões tomadas ao longo desse tempo – e mesmo anteriormente –, também é correto dizer que, de modo geral, as soluções apresentadas são recorrentes. Algumas poucas representam uma efetiva quebra do paradigma anterior, porém o grosso das iniciativas se mostra mero aperfeiçoamento ou atualização de ações anteriores. É o caso de três ações adotadas já na nova gestão, as quais apontam, infelizmente, para a manutenção do statu quo:

1o) entrevista do secretário Fábio Villas Boas, titular da Secretaria de Saúde (SESAB), em que aponta, como uma das ações para a modernização da área, “a construção de um prédio que será um CPD de toda a rede de saúde no fundo do prédio amarelo da secretaria”[iv];

2o) publicação, no Diário Oficial do Estado (DOE), edição de 09/04/2015, do extrato da contratação direta da empresa ACECO TI S/A pela SEFAZ para construção de sala-cofre para essa secretaria, com valor global total de cerca de R$ 10 milhões;

3o) publicação, no DOE, edição de 27/05/2015, do aviso de licitação por pregão presencial para aquisição, pela PRODEB, de 120 mil contas da solução Office 365, da empresa Microsoft Corporation, com o edital estabelecendo o limite máximo de valor de quase R$ 18 milhões.

Os dois primeiros eventos acima – o CPD da SESAB e a sala-cofre da SEFAZ – são exemplos de decisões fragmentadas que continuam sendo tomadas pelos diversos órgãos do Governo do Estado, em lugar de uma solução para todo o ente. Ainda não houve um amadurecimento na gestão de TIC da APE para que sejam rompidos os silos organizacionais que persistem, fazendo com que os gestores de TIC atuem cotidianamente como “tecnocratas compartimentados”[v], adotando opções redundantes e ignorando alternativas de caráter corporativo.

Outra comprovação dessa distorção está representada pela esdrúxula situação em que o mesmo ente – Governo da Bahia – contrata o mesmo fornecedor – PRODEB – para prestar o mesmo serviço – manutenção do Sistema FIPLAN – através de dois instrumentos distintos – contratos da SEPLAN e da SEFAZ. De modo contrário, a implantação da Rede Governo, com a centralização da contratação e gestão dos circuitos de telecomunicações, proporcionou expressiva redução do custeio desse item, simultaneamente a um reconhecido aumento da qualidade dos serviços prestados ao conjunto dos órgãos e entidades do Executivo baiano.

Itens de infraestrutura – e em TIC não seria diferente – atingem um melhor desempenho de economia e eficiência quando aproveitam ganhos de escala e de especialização. Para um mesmo volume de demandas, adquirir uma solução maior é proporcionalmente mais vantajoso que a aquisição de duas ou mais soluções de menor porte, tanto considerando apenas o custo direto de compra quanto quando se amplia a análise para o custo total de propriedade – TCO –, com inclusão dos custos indiretos, também necessários ao bom funcionamento da solução. Um exemplo no próprio Governo da Bahia: enquanto a recentemente inaugurada sala-cofre da PRODEB custou o dobrou do preço da acima citada sala-cofre da SEFAZ, porém possui quatro vezes mais área[vi].

Incluindo-se nesse cálculo o cumprimento dos cada vez mais rigorosos processos de trabalho decorrentes de novos dispositivos legais, normas de entidades reguladoras e recomendações dos órgãos de controle interno e externo, tem-se um ambiente mais complexo, que torna mais temerária e onerosa essa atuação fragmentada. As exigências da Política de Segurança da Informação, instituída pelo Decreto Estadual no 13.473/2011[vii], que deveriam ser cumpridas por todas as unidades em três anos após a sua publicação, ilustram bem este contexto.

Assim, sob o ponto de vista da melhor qualidade do gasto público e considerando que geralmente tais investimentos são realizados com recursos de operações de crédito, as iniciativas da SESAB e da SEFAZ podem ser vistas como claramente equivocadas, pois comprometem duplamente os orçamentos futuros, tanto pelo lado das despesas de capital – amortização da dívida – quanto pelo lado das despesas correntes – encargos da dívida e gastos de manutenção e suporte –, justificando a revisão dessa prática.

Há muitas razões – de caráter histórico, cultural, financeiro e até mesmo político – para que essa fragmentação ocorra, porém é fundamental que essa lógica seja desativada. Assim, a centralização da infraestrutura de TIC deve incluir a franca discussão sobre tal processo, envolvendo questões relativas a medidas de governança, engenharia financeira e procedimentos de intervenção.

Uma analogia pode ser feita com um automóvel. Para fazer o trajeto entre a residência e o trabalho, um interessado, além do custo de aquisição deve considerar todo o custo de propriedade, que inclui, além do preço de compra, o desembolso com IPVA e seguros, os gastos diretamente ligados ao uso, como combustível, serviços de manutenção e peças de reposição. Levando a analogia ao extremo oposto, caso outros façam o mesmo trajeto, o grupo poderia considerar o compartilhamento do bem, com aquisição de apenas um veículo em condomínio, obtendo também redução do investimento, sem prejuízo para o serviço pretendido. Claro que essa segunda alternativa, ao lado das claras vantagens, exige o acerto de compromissos entre os envolvidos – p. ex., assiduidade, pontualidade, limpeza do carro, rateio das despesas – a partir do estabelecimento do consenso, onde se abre mão de algumas vantagens em prol do benefício maior e coletivo.

Para itens de infraestrutura de TIC, os diversos órgãos e entidades do Governo da Bahia, especialmente aqueles de maior porte – e com maior acesso a recursos de operações de crédito –, preferem, entretanto, a pior opção: todos compram o seu veículo e percorrem o mesmo trajeto, cotidianamente, resultando, para o Governo do Estado como um todo, em maior desembolso tanto de gastos fixos quanto de despesas variáveis.

Já o abandono do Expresso pela PRODEB, terceira situação acima listada, espelha a incapacidade do Governo da Bahia em montar uma solução estruturada de adoção de ferramentas baseadas em software livre (SL). Experiências exitosas de adoção de tipo de solução pululam, fartamente documentadas, o que nos leva a lastimar que não tenhamos conseguido avançar a contento.

Tal discussão vem de longa data. Há vinte anos, Tapscott e Caston já demonstravam as vantagens de adoção, pelas organizações, de sistemas abertos, ou seja, ferramentas baseadas em softwares livres e padrões abertos. Os autores apontavam, naquela época, seis áreas críticas para seu uso, sendo uma delas é a de serviços de comunicação, o que inclui o serviço de correio eletrônico[viii].

Cabe ressaltar que a adoção de SL não significa necessariamente a eliminação total de ferramentas de software proprietário, pelas inexistência de alternativas livres para atendimento a necessidades pontuais de determinado usuário. A estratégia de ação correta deve ser tratar tais casos como exceção, considerando a opção do software proprietário em situações bem específicas e devidamente justificadas, enquanto a regra estabeleceria a adoção de soluções baseadas em SL. Seria, assim, adotado critério da “inversão do ônus da prova”, onde, ao demandante, caberia demonstrar a impossibilidade de uso de soluções livres.

A adoção de SL traz uma série de vantagens à organização. Invocando novamente o conceito de TCO, apesar de não ser necessariamente gratuita, tem-se nesse tipo de solução a redução de custos como uma importante e a mais motivadora razão para tal escolha[ix]. A experiência do Governo do Paraná, na década passada, que proporcionou, em três anos, uma economia de R$ 127 milhões, comprova esse benefício[x] e deveria ser referencial para as demais organizações públicas brasileiras, incluindo o nosso Governo.

Outra fundamental vantagem do SL é que, ao permitir o acesso e a intervenção no código fonte e operar essencialmente com padrões abertos, possibilita a independência de fornecedor, o maior domínio sobre a obsolescência, a interoperabilidade entre soluções, o trabalho colaborativo e o compartilhamento do conhecimento desenvolvido pelas organizações usuárias. A própria internet, pilar da sociedade da informação, é fruto dessas características inerentes ao SL, merecedoras de maior ênfase nas decisões de compras de soluções de TIC pelo Governo da Bahia.

Uma hipótese para a nossa dificuldade na adoção de SL é que tenha se realizado a previsão de Bill Gates e tenhamos nos tornado “como que viciados”[xi] em software proprietário, presos à lógica de que a melhor solução vem da aquisição de licenças da mais nova versão de determinado software de marca, desenvolvido por uma gigante multinacional e sustentado por vultosas campanhas de marketing. Como o SL geralmente não se enquadra nessas características, não tem sido visto como solução viável para as necessidades da APE, apesar de a realidade nos oferecer inúmeros exemplos que a contestam.

Ou pode ser que estejamos afetados pela Síndrome de Estocolmo, onde a vítima desenvolve empatia com aquele que a aprisiona. Aprisionamento pode ser considerado um termo forte, porém, quando constatamos que, no exemplo selecionado, o Office 365 requer a instalação de um conjunto de ferramentas da mesma empresa – Office, Exchange Server, Windows Server, Skype e Sharepoint –, temos uma situação em que a necessária independência de fornecedor, componente fundamental de uma estratégia corporativa eficiente e requisito legal para a Administração Pública, torna-se uma quimera.

Dentre as soluções em SL de destaque, encontra-se o Expresso, suíte de comunicação e colaboração que ganhou força com a edição do Decreto Federal no 8.135/2013[xii], tendo incorporado diversas inovações tecnológicas – como a recente substituição da plataforma Egroupware pelo Tine 2.0 – e novas funcionalidades. É usado por várias unidades do Governo Federal, por cerca de 1/3 dos estados e por diversos municípios – só a Celepar, que o iniciou, dá suporte ao Expresso para mais de 120 municípios paranaenses[xiii] –, além de organizações privadas. São fatos e dados que em nada indicam estarmos diante de uma ferramenta em vias de obsolescência ou com sua comunidade esvaziada.

Se deixarmos de lado a contemplação das árvores e buscarmos uma visão panorâmica sobre a floresta, mesmo sem pretender um maior aprofundamento na questão, é possível observar como ponto fundamental a ausência de uma efetiva governança de TIC para o ente, com carências importantes no três níveis de atuação – estratégico, tático e operacional. Tal providência é tão relevante que, no âmbito federal, tem motivado o surgimento de instrumentos referenciais para a construção e acompanhamento dos mecanismos de governança, como a Estratégia Geral de TIC (EGTIC)[xiv], conduzida pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MPOG), e o Perfil de Governança de TI (iGovTI)[xv], pesquisa bienal conduzida pelo Tribunal de Contas da União (TCU).

No nível estratégico, ressente-se, principalmente, da ausência de uma instância de coordenação – o Comitê Estratégico de TIC – que estabeleça diretrizes e princípios para a área e que acompanhe as ações e investimentos em TIC, a fim de garantir o alinhamento às diretrizes estratégicas do Governo, como aquelas definidas pelo então governador eleito e citadas no início do presente texto. Sob esse aspecto, em que pese o fracasso da experiência do Conselho de Informática Governamental (CIGOV), criado em 2007 e extinto em 2013, é fundamental que essa instância seja restabelecida, pois, como registra o Tribunal de Contas da União (TCU), “a melhor forma para alcançar boa governança de TI seria atuar fortemente sobre o comportamento da alta administração”[xvi].

No nível tático, o principal entrave, como registrado no já citado diagnóstico da equipe de transição do Governo Jaques Wagner, é a carência de pessoal do quadro permanente para atuar da gestão de TIC nos diversos órgãos e entidades. Como boa referência, o Governo Federal atacou tal questão, com bons resultados, a partir da criação e subsequente nomeação de centenas de servidores para a carreira de Analista de Tecnologia da Informação (ATI), com atuação tanto na formulação de normas e estratégias, conduzidas pela SLTI/MPOG, seja a gestão da área de TIC nas diversas unidades do ente.

Ressalte-se que tal limitação não impediu que, a partir do Comitê dos Gestores de Tecnologias de Informação e Comunicação do Estado da Bahia (FORTIC), sob articulação e coordenação das extintas Assessoria de Gestão Estratégica de Tecnologia de Informação e Comunicação – AGETIC (na Casa Civil) e Coordenação de Tecnologias Aplicada a Gestão Pública – CTG (na Secretaria de Administração – SAEB), fosse construído um conjunto de normas regulamentares e procedimentos em prol do aperfeiçoamento da gestão de TIC na APE, como a já citada Política de Segurança da Informação e a exigência de Plano de Aquisição para respaldar as compras de bens e serviços de TIC pelos órgãos. Isto demonstra do potencial de melhoria que pode vir da mitigação desse persistente problema.

Por fim, no nível operacional, o maior potencial de benefícios virá da efetiva centralização do provimento dos serviços de TIC, como já abordado no presente texto, a depender, por óbvio, de um debate precedente acerca do arcabouço normativo, financeiro e gerencial a viabilizá-la. Considerando o que dispõe a literatura relacionada à gestão pública e à gestão de TIC e tomando por base a experiência de diversas organizações, tal ação possibilitará ao Governo da Bahia o aumento dos indicadores de eficácia e eficiência associados à prestação desses serviços, simultaneamente à melhoria da qualidade do gasto com esse componente da despesa pública.

Evidentemente que a abordagem dessa questão passa pela necessária discussão quanto ao papel da PRODEB, a quem, em tese, caberia o provimento de infraestrutura de TIC do Governo da Bahia. Ocorre que se registra, nos órgãos da APE, uma forte desconfiança na capacidade da PRODEB em cumprir esse papel, sem, entretanto, dispormos de evidências de que o resultado obtido seja melhor quando executado pelos próprios demandantes, mesmo aqueles que dispõem de um orçamento mais robusto e de uma melhor estrutura para a área. O fato é que esse impasse resulta na prospecção e implantação de soluções redundantes e fragmentadas, como as aqui selecionadas, o que, sob o ponto de vista da melhor gestão de TIC e da qualidade do gasto público, está longe de ser a mais adequada para o conjunto do ente.

As questões abordadas no presente artigo visam demonstrar a existência de amplos espaços de aperfeiçoamento na qualidade do gasto público e na governança na gestão de TIC, como contribuição ao debate aberto a partir do declarado propósito do Governador Rui Costa de otimizar o funcionamento da máquina pública. São propostas que pretendem atacar velhos problemas com soluções inovadoras e não com novas versões de velhas decisões. Do contrário, tais problemas retornarão num futuro não muito distante, trazendo aos gestores estaduais o duro alerta do poeta: “Tristeza de que não vamos por medo dos caminhos”[xvii].

[i]
Auditor Fiscal da SEFAZ/BA; Bacharel em Administração e Especialista em Gestão de Tecnologia da Informação;

[ii] Orçamento 2007: http://www.seplan.ba.gov.br/wp-content/uploads/2013/01/20100302_115320_volume_1_capa.pdf ; Orçamento 2015: http://www.seplan.ba.gov.br/wp-content/uploads/2013/01/VOLUME_I2.pdf ;

[iii] Composto de três volumes: 1 – Mapeamento, Diagnóstico e Ações Imediatas; 2 – Catálogo de Softwares do Governo do Estado da Bahia; e, 3 – Estratégias e Governança;

[iv] http://www.bahianoticias.com.br/entrevista/396-fabio-vilas-boas.html;

[v] Expressão de Carlos Matus, economista chileno e especialista em planejamento público;

[vi] http://www.ba.gov.br/2015/08/762/Nova-sala-cofre-amplia-segurança-de-dados-do-Estado-.html

[vii] http://www.saeb.ba.gov.br/vs-arquivos/HtmlEditor/file/Decreto_no_13473_Politica_de_Seguranca_da_Informacao.pdf;

[viii] TAPSCOTT, Dom; CASTON, Art. Mudança de Paradigma: a nova promessa da tecnologia da informação. São Paulo: Makron Books, 1995. As demais áreas críticas indicadas pelos autores são: Sistema operacional; Bancos de dados; Interface de usuário; Ferramentas de desenvolvimento de software; e, Serviços de gerenciamento de sistemas;

[ix] http://asfeto.com.br/info/casos-de-sucessos-no-uso-do-software-público/;

[x] http://www.softwarelivre.gov.br/noticias/News_Item.2006-06-23.3734/;

[xi] http://dsic.planalto.gov.br/documentos/palestra_lemos_pita.pdf, p.11;

[xii] http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Decreto/D8135.htm;

[xiii] http://www.geo.pr.gov.br/ms4/lojavirtual/geo.html;

[xiv] http://www.sti.ufpb.br/documentos/EGTIC.pdf

[xv] http://portal.tcu.gov.br/comunidades/fiscalizacao-de-tecnologia-da-informacao/atuacao/perfil-de-governanca-de-ti/

[xvi] TCU, Relatório de Levantamento: Avaliação da Governança de Tecnologia da Informação na Administração Pública Federal, 2010, pág. 30: https://www.google.de/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCEQFjAAahUKEwis4ofe5L3HAhVFrIAKHXbfCX4&url=http%3A%2F%2Fwww.tcu.gov.br%2FConsultas%2FJuris%2FDocs%2Fjudoc%2FAcord%2F20100913%2FAC_2308_33_10_P.doc&ei=If7YVezNO8XYggT2vqfwBw&usg=AFQjCNFLplVFU61va-qQTdTUe99JZne75g&cad=rja

[xvii] http://www.damariodacruz.com.br/acervo/#prettyphoto[foto-poema]/0/;