Governador do DF questiona regra do Confaz sobre recolhimento de ICMS para compras da União

O governador do Distrito Federal, Rodrigo Rollemberg, ajuizou no Supremo Tribunal Federal (STF) a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5582, com pedido de liminar, contra ato normativo do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) que altera a regra de cobrança do Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) nos casos de aquisições de bens e mercadorias por entes públicos que envolvam operações interestaduais. De acordo com a ação, o ajuste Sinief/Confaz 8/2016 seria inconstitucional porque, mesmo sendo um ato infralegal, modificou o conceito constitucional de circulação de mercadorias, violando o princípio da reserva legal.

Rollemberg sustenta que, com as alterações, o fornecedor da administração pública, ao emitir a nota fiscal relativa ao faturamento, não deve destacar o imposto, que será destacado, em outra nota fiscal, apenas na remessa física das mercadorias. Dessa forma, afirma a ação, a remessa física se torna o momento de incidência do tributo e o sujeito ativo do tributo passa a ser o ente federado de destino físico, e não jurídico, do bem.

Argumenta que a regra teria sido introduzida para, supostamente, dirimir uma lacuna constitucional referente às situações em que o poder público adquire produtos para encaminhá-los a outros entres federados. Segundo a ADI, o ajuste estabeleceu uma dicotomia sem justificativa, pois, se um particular adquirir um bem, será considerado como estado de destino jurídico aquele onde o comprador tem domicílio, ao passo que, nas compras do poder público, o estado de destino será o físico e não a sede da administração.

O governador alega que o ajuste padece de inconstitucionalidade material por desvirtuar o conceito constitucional de circulação de mercadorias. Argumenta que a Constituição Federal (artigo 155, parágrafo 2º, inciso, VII) outorgou ao ente federado onde se situa o destinatário jurídico do bem objeto da operação a prerrogativa de exigir o ICMS devido.

Sustenta que a nova sistemática impedirá que o processo licitatório, no caso de compras pela União para distribuição entre diferentes estados, se dê de forma transparente, pois como o ICMS é tributo indireto, incluído no preço, seria impossível prever a carga tributária na operação comercial. Afirma que, caso a União, por algum motivo, altere a destinação dos bens, seria necessário criar uma câmara de compensação, pois o ICMS teria sido recolhido ao destinatário original. Aponta também inconstitucionalidade formal, porque o ato veicula matéria que só poderia ser regulamentada por meio de lei complementar.

Em caráter liminar, o governador pede a suspensão da eficácia do ato contestado, alegando que a manutenção de sua vigência trará grave insegurança jurídica por estabelecer um sujeito ativo na relação tributária diferente do que está previsto na Constituição Federal. Afirma, ainda, que o Distrito Federal perderá receita para outros entes federados de forma indevida. No mérito, pede a declaração de inconstitucionalidade do ajuste Sinief/Confaz 8/2016.

O relator da ADI é o ministro Celso de Mello