O papel do Senado na regulação de alíquotas de ICMS

Diante das dificuldades de avançar uma reforma tributária do ICMS, o Congresso Nacional tem buscado soluções no aprimoramento dos seus regimes. Dentre outros, vê-se a retomada das resoluções do Senado Federal como instrumentos normativos na solução dos conflitos que surgem nas operações interestaduais. Entretanto, pelo procedimento e técnica legislativa diferenciados, em relação às leis em geral, pois não depende de aprovação da Câmara de Deputados ou da sanção e veto presidencial, impõe-se delimitar com clareza seu âmbito de aplicação, para que esta não dê ensejo a outros complicadores, com a judicialização de tudo aquilo que se apresenta como tentativas de solução.

Não é de hoje que se discute o equilíbrio da tributação no federalismo e os instrumentos normativos mais adequados para regular as relações entre estados e a origem do nosso federalismo responde a muitas dessas perplexidades sobre as dificuldades no relacionamento interestatal.

Com a proclamação da República, em 15 de novembro de 1889, é bom lembrar, o Brasil passou a adotar a forma federativa por força do Decreto 1/1889, com uma súbita união das províncias que até então não dispunham de autonomia. Inicia-se, então, nosso federalismo tributário e, desde então, muitos são os conflitos decorrentes. Desde as preocupações de Rui Barbosa, no seu Relatório do Ministro da Fazenda, de 1891, sabemos dos desalinhos desse sistema.

Este modelo foi aprimorado na Constituição de 1934, quando finalmente foi assegurada a autonomia dos municípios em matéria tributária, o que assim permaneceu integrado ao federalismo fiscal. Ao lado da história do federalismo brasileiro é que se deve operar o exame do evoluir da tributação do consumo, que é a história das seguidas tentativas de implantação de um regime uniforme de financiamento dos estados e municípios.

Na origem dessa tributação sobre o consumo, encontramos o chamado Imposto do Selo (Decreto 4.505, de 31 de dezembro de 1870), que tinha como fato gerador a emissão de faturas, a partir das vendas efetuadas. Era um tributo tipicamente monofásico . Com a Constituição de 1934, foi atribuído aos Estados o Imposto de Vendas Mercantis, que logo em seguida veio a ser substituído pelo Imposto sobre Vendas e Consignações - IVC, mantido pelas Constituições de 1937 e de 1946. Este era um imposto plurifásico e cumulativo , incidindo sobre cada venda realizada com a mesma alíquota prevista, sem possibilidade de deduções. Em 1965, acompanhando os reflexos das reformas ocorridas nos sistemas dos diversos países europeus, a Emenda Constitucional 18/1965 extinguiu o referido imposto, substituindo-o pelo Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM artigo 12), com a característica de ser plurifásico e não-cumulativo . Somente o Imposto sobre Serviços de qualquer natureza ISS (Emenda Constitucional 18, de 1965, artigo 15), de competência dos municípios remanesceria sob a forma de tributo monofásico e cumulativo .

O ICM (Imposto sobre Circulação de Mercadorias), como visto, surgiu com alíquotas uniformes em todo território nacional (15%, salvo algumas específicas). Para manter esse objetivo, o artigo 12, parágrafo 1º, da Emenda Constitucional 18, de 1965, resolução do Senado Federal poderia dispor sobre os limites das alíquotas interestaduais do ICM, para garantir o princípio da uniformidade . E ali se exigia a edição de Lei Complementar para estabelecer a forma como o Senado exerceria esta competência. [1]

Na vigência do artigo122 da Emenda Constitucional188/1965, a exigência de ICM em alíquota única de 15% acabou por agravar as desigualdades e diferenças regionais entre os Estados produtores e os Estados consumidores. Em grande parte, isso deveu-se à exigência de lei complementar para estabelecer como o Senado poderia deliberar, mediante Resoluções, sobre as alíquotas interestaduais.

Na Constituição de 1967, a manifesta importância das resoluções, para conferir garantia de uniformidade, estabelecia expressamente sua função como integrante do próprio Sistema Tributário Nacional, in verbis :

Art. 18 - sistema tributário nacional compõe-se de impostos, taxas e contribuições de melhoria e é regido pelo disposto neste Capítulo em leis complementares, em resoluções do Senado e, nos limites das respectivas competências, em leis federais, estaduais e municipais.

Por isso, mais tarde, o Ato Complementar 40, de 1968 [2] afastou essa subordinação das resoluções senatoriais às leis complementares, que se viu substituída por uma competência exclusiva do Senado quanto à garantia de uniformidade das alíquotas do ICMS. As dificuldades que aquela subordinação impunha para a própria deliberação foi afastada, de modo expresso, para permitir maior agilidade nessas decisões sobre as alíquotas do ICM.

Seguiam-se, então, as competências materiais relativas aos impostos estaduais, com modificações a partir da Emenda Constitucional11/1969, que passou a especificar sua atribuição e limites.

Foi nesse contexto que surgiu a Lei Complementar 24, de 1975, e, com ela, o Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), [3] órgão deliberativo colegiado formado por um representante de cada Estado e do Distrito Federal e por um representante da União, os quais decidiriam, sempre por unanimidade , sobre eventuais reduções de alíquotas ou outras formas de benef...