Orçamento mínimo social garante a execução de políticas públicas

Não existem direitos sem custos para sua efetivação. Stephen Holmes e Cass Sustein, em oportuna obra[1], demonstram que mesmo os direitos básicos, de 1ª dimensão, possuem altos custos que devem ser sustentados por toda a sociedade. A manutenção do aparelho judiciário e do sistema de segurança pública, dentre outros necessários para a implementação dos civil rights, possuem um alto preço e precisam ser financiados através de um sistema tributário forte e ágil. Não são apenas os direitos de 2ª e 3ª dimensão que necessitam de verbas públicas para sua implementação.

Os economistas possuem uma expressão bastante interessante denominada “Limite do Orçamento”, que Amartya Sen, com sua perspicácia habitual, comenta como sendo “onipresente”, pois “o fato de que cada consumidor deva fazer suas escolhas não significa que não existam limites orçamentários, mas simplesmente que a escolha deve ser feita internamente ao limite orçamentário ao qual cada indivíduo deve adequar-se. Aquilo que vale para a economia elementar vale também para a decisão política e social de alta complexidade”[2]. Esta limitação adentrou no Direito a partir de uma decisão do Tribunal Constitucional alemão, com o nome de “Reserva do Possível”[3], o que foi objeto de análise em outra coluna na ConJur .

É através do Orçamento que serão estabelecidas as prioridades nos gastos públicos e que será possível determinar quanto de recursos será alocado para a implementação dos direitos sociais. A partir desta quantificação é que se poderá constatar o nível de prioridade que a efetivação daquele direito possui em uma dada sociedade, em certo período[4]. De nada adianta falarmos de direitos se não olharmos o montante de recursos financeiros estabelecido pelo Estado para sua realização. A singela proclamação de direitos tem um papel muito mais retórico e simbólico do que eficaz, caso não sejam atribuídos os recursos necessários para sua implementação.

A partir dessas considerações surgem dois aspectos fundamentais para o debate dos direitos sociais. Saber: (1) quem paga a conta dos gastos realizados e (2) quem estabelece as prioridades para a realização desses gastos.

Quem paga a conta é a própria sociedade, através dos tributos pagos diretamente ou indiretamente na aquisição de bens ou serviços. O Estado é financiado por tributos, pagos de forma desigual entre as pessoas — e aqui se encontra uma primeira possibilidade de implementação de Justiça, pois se deve cobrar mais de quem pode pagar mais, o que nem sempre ocorre. Se a sociedade demanda a presença maior do Estado, deve arcar com maior cobrança de tributos — e se esta cobrança for efetuada de modo mais equânime, muito melhor. Quem ganha mais deve pagar progressivamente mais tributo.

E quem determina as prioridades para a realização desses gastos públicos? O Poder Legislativo — como aliás, em todos os países “ocidentais” —, através do sistema orçamentário, pois é nele que serão designadas as prioridades a serem implementadas em curto e médio prazo — os objetivos de longo prazo estão previstos na Constituição. A isto se chama “Liberdade do Legislador Orçamentário” ou “discricionariedade do legislador” — a possibilidade de escolha pelo legislador dos objetivos de curto e m...