PEC do 'Orçamento de Guerra' autoriza BC a comprar títulos privados para garantir liquidez

O Senado vai receber nesta semana a Proposta de Emenda à Constituição que permite a elaboração de um “orçamento de guerra” separado para o combate à pandemia de coronavírus dentro do Orçamento Geral da União (PEC 10/2020).

O texto também contém autorizações para atuação do Banco Central na negociação de títulos privados — como debêntures, carteiras de créditos e certificados de depósitos bancários (CDBs). A medida tem o objetivo de aumentar a liquidez de empresas, mas podem deixar o Tesouro Nacional exposto a papéis com alto risco de inadimplência.

Atualmente, o BC não pode adquirir títulos privados. A PEC autoriza o Banco a entrar nesse mercado, mas apenas de forma secundária: ele não poderá adquirir títulos diretamente com as empresas que os emitem, mas poderá comprá-los de outros atores que já os tenham, como bancos e fundos de investimentos.

Segundo Ailton Braga, consultor legislativo do Senado especializado em política monetária, o objetivo da autorização é expandir o mercado de títulos e aumentar a disponibilidade de recursos para empresas e investidores num momento de aperto, como a crise atual.

— Esse é um recurso adicional para garantir liquidez. Em vez de entregar dinheiro aos bancos para eles fazerem empréstimos, o Banco Central vai poder ir às empresas, pelo mercado secundário — explicou.

O desenho atual da PEC, porém, não contém exigências de solidez para os títulos que o BC poderá adquirir, como notas de crédito (rating) mínimas. Outra vulnerabilidade é que o Tesouro Nacional terá que entrar em todas as compras, entrando com, no mínimo, 25% do valor dispendido. A participação do Tesouro serve para limitar o tamanho das operações, mas também significa que, em caso de prejuízo ou calote, o cofre da União fica exposto.

— Essas compras têm que ser bem planejadas para evitar o risco de inadimplência. Não ficou claro qual será o mecanismo de garantia. É possível que o BC adquira títulos que virão a ter um valor muito mais baixo do que o de compra — alerta o consultor do Senado.

As medidas de proteção contidas na PEC até agora incluem a necessidade de autorização do Ministério da Economia para cada operação, a informação imediata ao Congresso Nacional e a prestação de contas, a cada 45 dias, para os parlamentares. A autorização só valerá durante o período do estado de calamidade decretado em função do coronavírus.

O senador Plínio Valério (PSDB-AM), vice-presidente da Comissão de Assuntos Econômicos (CAE), disse concordar com a medida, desde que seja observada em caráter de exceção. Plínio Valério é autor de um projeto que expande a autonomia do Banco Central (PLP 19/2019), o que não inclui o poder de negociação de títulos privados entre as novas atribuições.

— Tem que haver essa intervenção porque os bancos pararam de financiar e de dar crédito. Há clima para isso devido a esta conjuntura caótica e dramática que vivemos. Que fique bem claro que é só para esta pandemia. Nosso projeto de autonomia não chega a tanto — afirmou o senador.

Outra autorização concedida pela PEC do Orçamento de Guerra é para que o Banco Central negocie, durante a pandemia, títulos públicos de forma mais ampla do que faz hoje. A instituição poderá mirar títulos específicos no mercado secundário, com prazos variados, o que dá a ela mais poder para interferir na curva de juros de longo prazo.

A regra atual é que o BC só pode ofertar ou adquirir títulos como instrumento de controle do volume de moeda em circulação. Se quiser retirar dinheiro do mercado, toma empréstimos das instituições financeiras e apresenta carteiras de títulos como garantia. Se quiser injetar, a operação é inversa: o BC libera os recursos e recebe carteiras em troca. Esse modelo só permite que o Banco interfira na taxa de juros de curto prazo (Selic).

Como os títulos públicos são emitidos pelo Tesouro Nacional, essas operações não apresentam o mesmo tipo de risco que aquelas com títulos privados. O dispositivo mantém a proibição de que o Banco Central compre títulos diretamente do Tesouro.

As novas normas para o Banco Central na PEC 10/2020 são complementadas por uma regra publicada na Medida Provisória (MP) 930/2020, em vigor desde a última segunda-feira (30). Durante o período da pandemia, os diretores e servidores do BC não serão responsabilizados pelos atos praticados no exercício das funções — exceto em casos de fraude, dolo ou infração criminal.

Ailton Braga explica que essa proteção é necessária para garantir a execução das medidas introduzidas. Do contrário, os funcionários do Banco poderiam ter que responder pela variação no valor de um título adquirido, o que não é o centro da política. O consultor compara a situação com a atuação do Banco Central no mercado cambial.

— Quando o BC faz operações com dólar, ele não está preocupado se o dólar vai cair ou vai subir. O objetivo é regular o mercado de câmbio. Aqui, o objetivo é garantir a liquidez do mercado de capitais.

Caso o Senado decida acrescentar mais dispositivos à PEC, para por exemplo mitigar os riscos das operações com títulos privados, a proposta terá de retornar para a Câmara dos Deputados. Também existe a possibilidade de os trechos em questão serem removidos do texto para tramitarem separadamente, enquanto o resto da proposta entra em vigor. O Congresso Nacional entende que PECs podem ser promulgadas parcialmente, quando houver concordância das duas Casas, e aquilo que ainda não for consenso pode ser desmembrado para continuar alvo de deliberação.

Esse expediente foi usado, por exemplo, na reforma da Previdência de 2019. Parte do texto se transformou na Emenda Constitucional 103, enquanto trechos mais controversos (como a inclusão de estados e municípios) foram transplantados para outra proposta, chamada de “PEC paralela” (PEC 133/2019), que continua a tramitar até hoje.

No entanto, caso isso seja feito para a PEC do Orçamento de Guerra, a autorização para a negociação de títulos públicos também terá que ser removida. Isso aconteceria porque ela está no mesmo parágrafo que trata dos títulos privados, e não é possível desmembrar apenas parte de um dispositivo — apenas ele inteiro.

Agência Senado (Reprodução autorizada mediante citação da Agência Senado)