TCE/SC presta orientações à prefeitura de Florianópolis antes do lançamento do edital do “Parque Urbano Marina Beira Mar”
O Tribunal de Contas de Santa Catarina aprovou, na sessão do Pleno de 30 de abril, decisão com recomendações à prefeitura de Florianópolis para a adoção de providências antes do lançamento de edital de concorrência pública, voltado à concessão da construção, operação e manutenção do “Parque Urbano Marina Beira Mar”, na Capital. Análise preliminar dos procedimentos de planejamento da licitação pela Diretoria de Controle de Licitações e Contratações (DLC) do TCE/SC, pela relatora do processo (@LCC 17/00419568), auditora substituta de conselheiro Sabrina Nunes Iocken, e pelo Ministério Público de Contas (MPC-SC) apontou para a necessidade de realização de estudos técnicos sobre o melhor local para a instalação do empreendimento e de avaliação da (in) compatibilidade da concessão com a balneabilidade da região.
A Administração Municipal definiu que o parque urbano será implantado entre o trapiche — Praça Portugal — e a estação da Companhia Catarinense de Saneamento (Casan) — Praça Sesquicentenária. Na opinião da relatora, deveria ser identificado o local onde a construção fosse viável econômica e financeiramente e causasse menor impacto na mobilidade urbana, em atendimento ao melhor interesse público. O Plano de Ordenamento Náutico de Florianópolis, elaborado pela Organização FloripAmanhã e que foi utilizado pela prefeitura como subsídio para a definição da área a ser destinada ao empreendimento, aponta também outros pontos como altamente potenciais para o desenvolvimento de atividades náuticas. São eles: Embocadura da Baía Sul, Costa da Caieira do Ribeirão da Ilha, Ponta da Caiacanga e adjacências, Canal de conexão entre a Baía Sul e porção adjacente às avenidas Beira-Mar Norte e Beira-Mar Continental, e Setores da Costa Noroeste entre o Pontal da Daniela e a localidade de Sambaqui.
Em seu relatório, a auditora Sabrina salientou que essas outras áreas demandam “até com mais premência a intervenção do Poder Público para a sua revitalização, modernização e recuperação”. Para ela, a desconcentração das atividades de lazer e turismo da região central pode levar a ação estatal a áreas que atualmente são relegadas a segundo plano, contribuindo assim para que ocorra uma ação mais eficiente e para o equilíbrio da distribuição dos investimentos no município. Além disso, ressaltou que poderia ser evitado o agravamento dos problemas de mobilidade urbana na avenida Beira-Mar Norte. “Por certo que não cabe ao Tribunal de Contas rever os atos discricionários da Administração. Porém, deve-se ter em conta que tais atos devem ser precedidos de motivação, que demonstre que a escolha feita pelo administrador atende ao interesse público”, enfatizou.
Com relação à balneabilidade da região, o procurador geral do MPC, Aderson Flores, asseverou possível conflito entre a construção do empreendimento e a recente obra iniciada pela Casan — Edital n. 34/2017 —, que prevê a implantação de sistema de esgoto complementar para despoluição do mar na orla da avenida. “Este fato [parque marina] pode trazer consequências prejudiciais tanto para a população local quanto os turistas, assim como para a qualidade dos recursos hídricos”, comentou Flores, ao afirmar que a área está degradada, a qualidade da água possui condições impróprias e as obras de terraplanagem e edificações não são condizentes com os pressupostos ambientais e urbanísticos de uso do solo.
De acordo com a prefeitura, a ideia é lançar o edital, com julgamento pelo maior valor de outorga — maior oferta pela oportunidade de negócio. Acrescenta que tal preço deverá estar associado ao pagamento de outorga fixa, com valor estimado no fluxo de caixa de quase R$ 2 bilhões, referente ao total de receita operacional prevista no decorrer do contrato. A previsão é que a área conte com um parque urbano público, de convivência, com espaço para realização de eventos, lazer e práticas esportivas que envolvam o mar, estacionamento de veículos e quiosques. Também deverão ser integrados os modais, já que a parte de marina abrigará vagas molhadas destinadas ao uso público, sendo uma parte designada a uma futura instalação de transporte náutico.
Orientações
Esse trabalho da Corte catarinense está previsto na Instrução Normativa N. TC-022/2015 e é específico para concessão de serviços públicos. Trata-se de exame preliminar de processos de licitação na fase do planejamento — ou seja, antes da publicação no diário oficial —, que busca contribuir para a redução de irregularidades verificadas após o lançamento dos editais, na medida em que são informadas inconsistências e omissões ao órgão. Portanto, tem caráter orientativo. O julgamento ocorrerá a partir da publicação do edital, quando o TCE/SC examinará a correção das inconsistências detectadas e adotará as medidas cabíveis, caso persistam as irregularidades.
A decisão traz ainda orientações técnicas e apontamentos preliminares relacionadas não apenas ao edital de licitação, mas também ao plano de negócios e fluxo de caixa e à minuta contratual. Segundo a diretoria técnica, “[...] verificou-se que algumas questões devem ser melhor esclarecidas em função do grande impacto que possuem na formulação das propostas por parte dos licitantes, além de afetarem a legalidade, economicidade e isonomia”.
Cópias da decisão, do relatório e do voto da auditora substituta de conselheiro Sabrina Nunes Iocken e do relatório da DLC serão encaminhadas ao prefeito de Florianópolis, Gean Marques Loureiro, e ao órgão de controle interno do município.
Imagem: Prefeitura municipal de Florianópolis.
Saiba mais: Análise na fase do planejamento
| A Instrução Normativa n. TC-22/2015 estabelece procedimentos para o controle e orientação referente à etapa de planejamento das concessões administrativas e patrocinadas — denominadas de Parcerias Público-Privadas (PPP) e das concessões comuns, a serem exercidos pelo TCE/SC. |
Quadro 1: Recomendações ao prefeito de Florianópolis
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Fonte: Relatório da auditora substituta de conselheiro Sabrina Nunes Iocken, relatora do processo @LCC 17/00419568.
Quadro 2: Orientações técnicas e apontamentos preliminares
| Plano de Negócios e Fluxo de Caixa - Rever a forma de inserção do cronograma de investimentos no fluxo de caixa, retirando do ano zero e os alocando durante os anos 1 e 2 da concessão. Deste modo, o valor dos desembolsos sobre o tempo será estipulado corretamente. - Adequar a proporção entre o capital próprio e o capital de terceiros que irá compor o investimento. - Rever os valores utilizados para a mensuração do custo de capital de terceiros, bem como adequar seu método de cálculo, deduzindo os tributos federais do custo final deste capital. - Justificar ou adequar o valor do prêmio de risco e do índice Beta, de modo que estes estejam condizentes com os valores de referência adotados pelo mercado. - Atualizar os indicadores utilizados para o cálculo do custo do capital próprio, com sugestão para que a mensuração deste custo seja feita a partir de indicadores do mercado norte-americano. - Estabelecer os valores de outorga fixa e variável, necessários para a determinação do fluxo de caixa e da Taxa Interna de Retorno (TIR). - Elaborar três diferentes cenários para a projeção da receita — pessimista, mais provável e otimista —, de forma a facilitar o balizamento das propostas comerciais dos futuros proponentes. - Definir um período de concessão que viabilize o negócio e, ao mesmo tempo, maximize o benefício da concessão para a população do município. - Justificar as estimativas de preço efetuadas para os aluguéis de vagas às embarcações e de estabelecimentos comerciais, utilizados na elaboração do fluxo de caixa. - Estabelecer como se dará a manutenção da TIR da concessão na hipótese de queda ou aumento acentuados na demanda, a partir da adoção de faixas de variação, de modo que dentro de uma determinada faixa o risco é da concessionária, e acima ou abaixo da faixa o risco é repartido. - Verificar os tributos incidentes sobre o negócio, assim como as respectivas alíquotas. Deve-se corrigir o valor referente ao ISS inserido na planilha: de 3% para 5%. - Utilizar a TIR como valor de referência para o negócio, o que facilita a verificação de viabilidade do negócio por parte dos proponentes. - Acrescentar na projeção de receitas elaborada para se calcular o fluxo de caixa, recursos obtidos por meio da exploração de espaços para publicidade, assim como receitas auferidas pela realização de eventos no local. - Justificar a demanda prevista, tanto para as vagas secas e molhadas da marina como do estacionamento, pois este é um fator decisivo para a montagem de todo o plano de negócios e definirá a viabilidade do empreendimento. - Demonstrar a origem do valor (por m²) das áreas a serem destinadas aos comércios (loja de conveniência, restaurante, salas comerciais, etc.). - Apresentar projeto que demonstre o tamanho e localização das vagas secas e molhadas, fundamental para montar o fluxo de caixa do negócio. - Corrigir a fórmula apresentada para o cálculo do VPL. - Justificar a fórmula de cálculo do ISS, pois apresenta multiplicador que reduz a receita. - Justificar o item “gastos gerais de produção”, que incide duas vezes no cálculo do resultado operacional. - Corrigir a previsão de valor de despesas para IR e CSLL mesmo com resultados negativos nos primeiros anos. - Rever a quantidade de vagas de estacionamento para automóveis, observando a possibilidade de aumentá-las. |
| Edital de Licitação - Excluir a expressão “arrendamento” de todo o caderno licitatório, pois o instituto almejado é a concessão. - Definir o número total de vagas de embarcações, pois constam 552 no edital, mas foram consideradas 624 no fluxo de caixa. - Alterar a utilização da expressão “Superintendência” no subitem 8.6.2, pois não se aplica ao caso. - Abster-se de permitir que terceiros interessados e alheios ao certame venham a compor o consórcio de empresas vencedoras da licitação. - Indicar o item a que se refere a frase do subitem 11.1. - Abster-se de vedar a apresentação da documentação por via postal, conforme caput do item 13. - Ajustar a expressão “Proposta Técnica” na redação do subitem 13.12.5, pois se referir ao “Envelope nº 2” (Proposta Comercial). - Ajustar a utilização da expressão “Comissão Permanente de Licitação” para “Comissão Especial de Licitação”, se assim for o caso. - Abster-se de vedar a utilização de benefício fiscal da licitante na proposta comercial, conforme subitem 15.2.1. - Definir a Taxa Mínima de Atratividade (TMA), pois o edital indica 10,83% e o fluxo de caixa 14,25%. - Abster-se de exigir “prova de regularidade para com o ICMS”, conforme subitem 18.2.5, pois basta “prova de regularidade com a Fazenda Estadual”. - Abster-se de exigir “prova de regularidade para com o ISSQN e IPTU”, bem como “declaração do órgão fazendário e/ou do cartório”, conforme subitem 18.2.6, pois basta “prova de regularidade com a Fazenda Municipal”. - Abster-se de exigir “certidão negativa de débito perante o INSS”, conforme subitem 18.2.7, pois basta “prova de regularidade relativa à Seguridade Social”. - Vedar, para fins de habilitação técnica, a apresentação de “atestados emitidos em favor de prestadores de serviço nacionais ou do estrangeiro, por ela indicados através de declaração”, conforme letra ‘b’ do subitem 18.3.3. - Abster-se de exigir, para fins de habilitação técnica, a comprovação de “elaboração de projetos de engenharia” (subitem 18.3.3.1.3), “execução de obras e serviços” (subitem 18.3.3.1.4) e “construção de marinas” (subitem 18.3.3.1.5), pois não representam parcela de maior relevância e valor significativo. - Abster-se de exigir “comprovação de instalações e aparelhamento e do pessoal técnico”, conforme subitem 18.3.4, bastando apenas declaração de disponibilidade. - Ajustar a ordem de julgamento prevista no caput do item 19, pois os itens 7.4 e 13 indicam que primeiro será julgada a habilitação e após a proposta comercial, devendo a “qualificação técnica” ser analisada no momento do julgamento da “habilitação”. - Informar o prazo para convocação da vencedora assinar o contrato, após a publicação do resultado do certame, o que não se confunde com o prazo para a concessionária firmar o documento, conforme subitem 22.3. - Apresentar a distribuição de riscos da concessão entre as partes na forma de “Matriz de Risco”, considerando-se insuficiente o disposto no subitem 23.2. - Estabelecer regramento para os casos de revisão ordinária, que deverá ocorrer em períodos previamente definidos, bem como para a revisão extraordinária, considerando-se insuficiente o disposto no subitem 23.3.2. - Abster-se de permitir a prorrogação automática do prazo de concessão, pois contraria o disposto no subitem 23.3.2, autorizando apenas em casos excepcionais[1] e pelo tempo necessário ao restabelecimento do equilíbrio econômico financeiro contratual. - Ajustar o prazo de início da operação a partir da assinatura do contrato, pois constam 18 meses no instrumento convocatório, mas 24 meses no fluxo de caixa, conforme subitem 25.3.1.2. - Excluir a expressão “complexo náutico ambiental” de todo caderno licitatório, pois não se aplica ao caso, conforme subitem 26.4.2 e outros (31.1). - Ajustar o disposta no subitem 28.1, pois conflita com o subitem 28.3. - Incluir exigência de contratação de seguro para execução de obras. - Alterar a expressão “poderá” para “deverá” no subitem 30.1.1. - Ajustar a expressão “duração limitada ao prazo do arrendamento” no subitem 30.1.1, pois o subitem 10.4 utiliza a expressão “com prazo de duração indeterminado”. - Abster-se de permitir a “transferência do(s) serviço(s)/obra(s)”, conforme subitens 31.25 e 31.26, restringindo-se a possibilidade de subcontratação. - Ajustar a expressão “Administração do Porto” no subitem 33.1.3, pois não se aplica ao caso. - Ajustar o valor dos investimentos previsto no item 33., pois está em desconformidade com o orçamento e o fluxo de caixa. - Prever a obrigatoriedade de prévia solução administrativa de litígio. - Avaliar a utilização do critério de julgamento pelo maior valor de outorga. |
| Minuta contratual - Ajustar o valor dos investimentos previsto na Cláusula Quinta, pois está em desconformidade com o orçamento e o fluxo de caixa. - Ajustar a utilização da expressão “ingerência” no parágrafo décimo terceiro da Cláusula Oitava. - Ajustar a regra de contagem dos prazos previstos nas letras ‘a’ e ‘b’ da Cláusula Nona, pois há dúvidas se contarão a partir da assinatura do contrato ou da emissão da ordem de serviço. - Ajustar a redação do parágrafo primeiro da Cláusula Décima, para não causar confusão com as exigências financeiras devidas pela Concessionária à Concedente. - Ajustar a redação do parágrafo quinto da Cláusula Décima e parágrafo terceiro da Cláusula Décima Primeira, pois utiliza a expressão “caução prestada” e “referente à utilização do imóvel”, o que não têm relação com as disposições do instrumento convocatório. - Ajustar o estabelecimento das condições de prorrogação contratual previstas na Cláusula Décima Terceira e parágrafos. - Estabelecer os “critérios, indicadores, fórmulas e parâmetros definidores da qualidade do serviço”. - Ajustar a redação do parágrafo segundo da Cláusula Vigésima Primeira, pois dispõe que “A Prefeitura [...] se responsabiliza pelas tratativas relativas à coleta [...]”. - Informar que “o acompanhamento e o monitoramento dos Programas Ambientais” não ficará apenas a cargo da Prefeitura Municipal de Florianópolis, conforme previsto no parágrafo primeiro da Cláusula Vigésima Oitava. - Ajustar o prazo previsto na letra ‘e’ do parágrafo segundo da Cláusula Trigésima, pois o edital considera o prazo máximo de 90 dias para fins da caracterização do inadimplemento e consequente rescisão contratual. - Ajustar a base de cálculo para incidência dos percentuais de aplicação das sanções administrativas (valor do contrato), pois no caso das multas moratórias o percentual deve recair sobre o valor da parcela inadimplida, com vistas à proporcionalidade de eventuais sanções a serem aplicadas, conforme parágrafo quinto da Cláusula Trigésima Segunda. - Inserir a palavra “décimo” junto aos parágrafos terceiro, quarto e quinto da Cláusula Trigésima Segunda. - Informar qual Lei municipal se refere o parágrafo vigésimo terceiro da Cláusula Trigésima Segunda. - Excluir a palavra “secretaria” do parágrafo primeiro da Cláusula Trigésima Terceira e caput da Cláusula Trigésima Quinta, pois não se aplica ao caso. - Ajustar o sentido dado pela redação do parágrafo décimo primeiro da Cláusula Trigésima Sexta. - Ampliar as modalidades de prestação da garantia contratual estipuladas no parágrafo segundo da Cláusula Quadragésima, em atenção ao §1º do art. 56 da Lei Federal nº 8.666/1993. - Ajustar a redação do caput da Cláusula Quadragésima Segunda, pois está em contradição com o disposto no parágrafo décimo primeiro da Cláusula Trigésima Sexta, entre outros, bem como com o previsto no art. 27 da Lei Federal nº 8.987/1995. - Ajustar o prazo de concessão estipulado no caput da Cláusula Quadragésima Oitava, pois consta 30 anos, mas no edital e no fluxo de caixa consta o prazo de 25 anos. - Inserir cláusula a respeito da possibilidade ou não de sub concessão. - Inserir cláusula definindo como será realizado o cálculo da indenização de investimentos não amortizados. |
Fonte: Relatório da auditora substituta de conselheiro Sabrina Nunes Iocken, relatora do processo @LCC 17/00419568.
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