Compliance na Gestão Pública - Parte III

A Constituição Federal de 1988 estabelece em seu artigo 70, caput, que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

A Carta Magna preceitua, dessa maneira, o funcionamento do controle externo que deve ser exercido pelo Poder Legislativo de cada ente da federação, com o auxílio do respectivo órgão de análise de contas que prestará auxílio àquele. Ou seja, no âmbito federal o Congresso Nacional fiscaliza o Poder Executivo, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, que julgará as contas públicas anualmente. Esse modelo é o aplicado em cada ente da federação pelos seus respectivos Poderes e órgãos.

Assim, de acordo com Lima (2016), verifica-se que a titularidade do controle externo é do Congresso Nacional e cada Poder deverá ter o seu próprio sistema de controle interno. A dimensão de tais controles não se limita a uma perspectiva restrita de legalidade e conformidade contábil, mas alcança as dimensões contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial sob os critérios da legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas. Destaca-se, também, que o controle não se restringe à administração direta, mas também à indireta.

Dessa maneira, cada Poder deve estruturar um sistema de controle interno, que execute suas atividades na análise de legalidade e conformidade dos atos administrativos nas dimensões acima citadas.

Nos termos do parágrafo único do dispositivo prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. “A prestação de contas é um princípio constitucional sensível. Sua não-observância caracteriza crime de responsabilidade e pode ensejar a intervenção federal em estado ou a intervenção estadual em município” (LIMA, 2016, p. 11).

Em relação ao controle externo, Furtado (2015, p. 76) aponta a existência de “diversos modelos de controle nos diferentes países, sendo que, em alguns, a incumbência de exercer o controle externo dos gastos públicos é atribuída a órgão colegiado (Tribunal) e em outros a um órgão singular (Controladoria)”. O autor menciona ainda que, no caso dos Tribunais de Contas, alguns exercem função tipicamente jurisdicional, não sendo suas decisões suscetíveis de revisão pelas instâncias judiciais ordinárias, em outros sistemas, como no Brasil, as decisões são passíveis de revisão judicial. Há sistemas em que o controle externo se resume à fiscalização da atividade administrativa, elaboração de informes dirigidos ao Parlamento, ao Ministério Público, ou aos órgãos fiscalizados para adoção de medidas cabíveis. Noutros sistemas, além do poder de fiscalizar, os órgãos de controle externo realizam a revisão, sendo-lhes assegurada a competência para a correção de irregularidades detectadas e, eventualmente, a aplicação de sanções.

O Brasil segue, de acordo com Furtado (2015, p. 77), “o modelo difundido na América Latina, em que se atribui a um Tribunal de Contas vinculado ao Poder Legislativo o exercício do controle externo dos gastos públicos”. No caso brasileiro, a CGU, além de atribuições de natureza tipicamente disciplinar, relacionadas à correição dos servidores públicos, exerce função de controle interno dos gastos públicos.

Convém ressaltar a importância da CGU em relação à aplicação da Lei Anticorrupcao, no sentido de publicar orientações a respeito do assunto e acompanhar a implementação de programas de integridade nos órgãos e entidades da Administração Federal. A esse respeito, destaca-se que a CGU é a responsável, ao lado da Advocacia Geral da União, por estabelecer os termos e assinar acordos de leniência com instituições privadas, conforme parágrafo 10, do artigo 16, da Lei nº 12.846/2013.

Importante destacar, também, que o modelo de controle externo adotado no Brasil confere atribuições ao TCU não identificadas em qualquer outro modelo. Nesse sentido, além do poder de fiscalizar e de produzir relatórios encaminhados aos órgãos do Ministério Público, do Poder Legislativo e ao Poder Executivo, o Tribunal pode suspender atos ou contratos e punir gestores. Nesse sentido, de acordo com o modelo constitucional adotado no Brasil, diferentemente dos órgãos congêneres de outros países, que em geral dispõem tão somente “de prerrogativas de fiscalização, são reconhecidas ao TCU, além dessa prerrogativa de fiscalizar, atribuições de natureza corretiva e sancionadora” (FURTADO, 2015, p. 77).

No âmbito do Poder Executivo Federal, podem ser indicados como principais órgãos incumbidos de combater a corrupção: Departamento de Polícia Federal- PF; Controladoria Geral da União - CGU; e Conselho de Controle das Atividades Financeiras - COAF.