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Sumário:
José dos Santos Carvalho Filho
Tradicionalmente a atividade de controle dos órgãos do Estado e, sobretudo, da Administração Pública tem sido executada num sistema de interface, ou seja, a fiscalização das repartições públicas se efetiva por meio dos próprios órgãos estatais. No ambiente político, é exatamente mediante esse regime que se concretiza o sistema de freios e contrapesos (checks and balances), que busca manter o equilíbrio entre os Poderes e impedir a hipertrofia de algum deles relativamente aos demais.
Em tese, tal sistema, executado pelos próprios órgãos estatais, como instituições de representação da sociedade que são, sugere que o controle esteja sendo perpetrado por esta, ainda que por via indireta, em consequência de seu status representativo das aspirações populares. Entretanto, as coisas não se passam bem assim. Cansada de assistir à ineficácia das ações de controle dos órgãos estatais, a sociedade modernamente se aventura em executar o mesmo papel, desta feita por via direta.
A cada momento surgem novas formas de intervenção da sociedade na função de controle do Estado e da Administração Pública, ora efetuadas por meio da participação de setores da sociedade civil em órgãos gestores de alguns serviços públicos, ora praticadas mediante o oferecimento de opiniões e sugestões dirigidas aos gestores públicos, sem contar com a criação de instituições, de certo modo afastadas do setor político, direcionadas à fiscalização das ações estatais.
Assim, já é possível vislumbrar no sistema ora vigorante a existência de um controle não propriamente caracterizado como público, no sentido daquele exercido pelo Estado e por seus Poderes, mas sim um controle público, significando uma forma de ação desenvolvida por setores organizados da sociedade ou até mesmo por cidadãos e, ainda, por órgãos dotados de neutralidade perante os interesses diretos estatais. Público, nesse aspecto, é sinônimo de “relativamente ao público, à sociedade, ao povo”. É essa atividade, em franca expansão, que os estudiosos mais modernos têm denominado de controle social .
Ante os elementos que apontamos acima, pode conceituar-se o controle social como aquele exercido diretamente por cidadãos, por setores da sociedade civil organizada ou por instituições concebidas para representação dos interesses sociais, sobre órgãos estatais, com o escopo de reforçar ou suprir a efetividade do controle, e empregado como meio de concretização do regime democrático.
Analisando o conceito, deve ser destacado, desde logo, que o sujeito ativo do controle não se origina do cenário estatal, mas sim do cenário social, como fruto da participação popular. Por conseguinte, é um controle desempenhado de fora para dentro e por quem deve ser o destinatário direto da gestão do Estado. Cidadão, associações e outras entidades privadas e instituições voltadas à tutela dos interesses sociais constituem o modelo de cidadania que lhes atribui a condição de agentes diretos da fiscalização dos órgãos públicos.
O controle social recai sobre os órgãos do Estado integrantes de qualquer dos Poderes. Os mecanismos de controle são diversificados e precisam ser estabelecidos na Constituição ou nas leis. Na medida em que há previsão no sistema normativo, sobressai o dever jurídico desses órgãos no que toca às funções que lhe foram atribuídas, bem como a necessidade de que esse dever seja cumprido em conformidade com os ditames normativos.
Outro aspecto a considerar é que o controle social alvitra reforçar o controle estatal, situando-se ao lado do controle desempenhado diretamente pelos órgãos do Estado. Portanto, o reforço contribui, obviamente, para maior efetividade do processo de fiscalização. No entanto, em algumas situações, sequer existe o mecanismo de controle; se tal ocorrer, o controle social terá o condão de suprir o controle direto estatal, permitindo que a sociedade o execute alvejando o interesse público.
Por fim, comporta anotar que o controle social tem perfil indiscutivelmente democrático, permitindo que o setor social participe das ações do Estado ou as controle para que alcancem o objetivo planejado. Está correta, pois, a observação de que “participação e controle encontram-se ligados em maior ou menos intensidade”. 1
Embora se possa entrever uma série de fundamentos que justificam o controle social, dois deles parecem indubitáveis por sua pertinência: o regime democrático e a cidadania.
O regime democrático implica, como se sabe, o governo do povo em qualquer processo, seja diretamente (hoje apenas excepcionalmente), seja por meio de seus representantes. O art. 1.º, parágrafo único, da Constituição é peremptório: “Todo o poder …
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