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Autores:
MARCO ANTONIO DOS SANTOS RODRIGUES
Pós-doutor em Direito pela Universidade de Coimbra. Doutor em Direito Processual (UERJ). Mestre em Direito Público (UERJ). Professor adjunto de Direito Processual Civil da UERJ. Procurador do Estado do Rio de Janeiro. Professor de cursos de pós-graduação em Direito pelo Brasil. Membro da International Association of Procedural Law, do Instituto Iberoamericano de Direito Processual, do Instituto Brasileiro de Direito Processual e do Instituto Português de Processo Civil. marcoadsrodrigues@gmail.com
JOSÉ ROBERTO SOTERO DE MELLO PORTO
Mestrando em Direito Processual (UERJ). Pós-graduado em Direito Privado (UCAM). Defensor Público do Estado do Rio de Janeiro. joserobertomelloporto@gmail.com
Sumário:
Área do Direito: Civil
Resumo: O presente artigo busca analisar o conteúdo do princípio da eficiência, primeiro no Direito Administrativo e, depois, no Direito Processual. São apresentados os fundamentos constitucionais e legais da norma, bem como os instrumentos trazidos pelo novo Código de Processo Civil para garantir-lhe concretude.Riassunto: Questo articolo analizza il contenuto del principio della efficienza, prima nel Diritto Amministrativo e poi nel Diritto Processuale. Sono presentati fondamenti costituzionali e legali degli standard, così come gli strumenti portati dal nuovo codice di procedura civile per garantire la sua concretezza.
Palavra Chave: Eficiência administrativa – Eficiência processual – novo Código de Processo Civil – Direito à boa jurisdiçãoParole Chiave: Efficienza amministrativa – Efficienza processuale – Nuovo Codice di Procedura Civile – Diritto a una buona giurisdizione
Revista de Processo • RePro 275/89-117 • Jan./2018
Encontramo-nos na era do neoconstitucionalismo, num momento de atribuição de uma nova roupagem à dinâmica do Direito Processual, e não apenas pelo advento do Código vigente – na realidade, o diploma é mais uma consequência da evolução científica do que sua semente. Nessa dinâmica, a jurisprudência, fonte mais do que nunca formal do Direito em certas situações, e os princípios processuais gozam de elevado prestígio e detida atenção por parte da doutrina.
Tal empolgação, contudo, não nos autoriza a uma irresponsável aplicação, seja dos precedentes, seja dos valores principiológicos. Cabe-nos, se verdadeiramente buscamos avançar no entendimento do processo à luz da Constituição, o estudo vertical dos novos protagonistas 1 .
Quanto aos julgados, a solução já foi dada repetidas vezes: há que se perquirir a ratio decidendi dos ditos precedentes judiciais 2 . Apenas verificando, a fundo, o que efetivamente foi decidido é que será possível garantir uma válida eficácia prospectiva 3 , vertical ou horizontal, ao decisum (o legislador foi prudente, nesse particular, ao restringir os espaços para dribles hermenêuticos do julgador, delineando o princípio da fundamentação das decisões no artigo 489, § 1º, do CPC/15).
Quanto aos princípios, o labor interpretativo deve ser maior. Caso contrário, dividir-se-iam as normas jurídicas em dois grupos: as regras, meras indicações, propostas, recomendações legislativas, e os princípios, estes sim capazes de resolver qualquer imbróglio com uma facilidade (isto é, superficialidade) sedutora. De modo a afastar o fantasma do panprincipiologismo, urge compreender e densificar o conteúdo desses mandados de otimização.
Com o princípio da eficiência, não pode ser diferente 4 . Atualmente, positivado em todos os níveis (constitucional, convencional e legal), amolda-se como norma cujos efeitos e limites devem ser abstratamente desenhados, de modo que, quando diante do caso concreto, possa vir a ter uma função condizente com o prestígio assegurado pelo legislador. Passemos ao seu estudo.
O conceito de eficiência não é, por óbvio, primordialmente jurídico. Na realidade, o Direito importou-o, garantindo-lhe, em seguida, roupagem própria, mas nunca independente do que as demais ciências primeiramente estatuíram.
Sem fugir dos limites deste breve trabalho, pode-se afirmar que o diálogo interdisciplinar com a Administração é o precursor. Naquela área de conhecimento, tem-se que eficiência é “fazer certo as coisas”, uma definição voltada para os meios, ao passo que eficácia diria respeito ao “fazer as coisas certas”, colocando a análise sobre os resultados 5 .
Imediatamente, pode-se concluir que a eficiência é uma análise de como são desempenhadas tarefas, o que evidentemente perpassa pela verificação das matérias empregadas (inícios) e dos resultados atingidos (fins). Essa concepção não pode mudar de uma ciência para outra, sendo perfeitamente aplicável ao meio jurídico, como se verá mais adiante.
Outra influência possível é da Economia 6 , onde a eficiência recebeu subdefinições, dividindo-se em eficiência produtiva (emprego dos recursos com a maior produtividade possível, sem desperdícios ociosos), alocativa (na determinação da destinação dos recursos, o que se aproxima da noção de “escolhas trágicas”), e econômica (consistente na melhora da condição de alguém sem piorar a de outrem) 7 .
Ainda que sem qualquer determinação legal expressa, essas concepções já influiriam no âmbito do Direito, na medida em que o administrador público lança mão, em seu munus, da atividade administrativa e da economia. Ou seja, o Poder Público está sempre revestido de uma margem discricionária na qual a eficiência será decisiva: que remédio comprar, onde construir um aeroporto etc.
Dentro dessa perspectiva de sindicabilidade do mérito administrativo 8 , também os julgadores necessitam de uma formação multidisciplinar. Tal conclusão leva à concepção da law and economics, na pauta do dia.
A passagem direta da eficiência para o meio jurídico, entretanto, deu-se com a evolução do Estado burocrático 9 para o Estado gerencial. Deixa-se de lado, por exemplo, a postura de permanente fiscalização da atuação de cada agente público para se adotar a verificação dos objetivos e finalidade, a posteriori (accountability).
Com efeito, no Estado Social 10 , a palavra de ordem era efetividade (concretização dos direitos fundamentais, mormente), mas no Estado gerencial o foco é na eficiência 11 . É o constatar da impossibilidade de realizar todas as promessas constitucionais sem uma administração sóbria e calculada.
Nesse movimento, o Ministério da Administração e da Reforma do Estado (MARE) propôs um Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, em setembro de 1995, o que culminou na promulgação da Emenda Constitucional 19/98, que inseriu, expressamente, o princípio da eficiência no artigo 37 da Constituição da Republica, visando à melhor prestação de serviços à sociedade 12 .
A previsão explícita não agradou, entretanto, a todos os autores, existindo respeitáveis vozes, em especial dentro do Direito Administrativo, que enxergam no acréscimo mero esforço retórico 13 , a exemplo de Celso Antônio Bandeira de Mello 14 e Lúcia Valle Figueiredo 15 .
Um primeiro parâmetro conceitual é dado pela interpretação histórica da referida emenda. Em sua proposta original (PEC 173/95) constava “qualidade do serviço prestado”, e não o princípio da eficiência – que, sem dúvidas, abarca uma noção mais ampla.
Tem-se, então, uma possibilidade de definição, atribuindo-se à eficiência a noção de qualidade do serviço. Não é, porém, a noção completa e definitiva.
Em um conceito minimamente suficiente, temos que a eficiência é a …
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