7 CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DOS DIREITOS ESTADUAL E MUNICIPAL

DOUTRINA

Controle abstrato de constitucionalidade estadual

“No direito brasileiro, os órgãos judiciários estaduais também dispõem de competência para, incidentalmente, declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo.

Pode o órgão judiciário estadual declarar, incidentalmente, a inconstitucionalidade de lei municipal, estadual ou federal em face da Constituição Federal. Pode também declarar, para o caso, a inconstitucionalidade de lei municipal ou estadual em face da Constituição Estadual. Na via de defesa, portanto, exerce o juiz estadual, simultaneamente, jurisdição constitucional federal e estadual.

Das decisões proferidas em única ou em última instância é cabível a interposição de recurso extraordinário dirigido ao STF (art. 102, III, a e c, da CF) sempre que a decisão recorrida (i) contrariar dispositivo da Lei Fundamental Federal ou (ii) julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição Federal. Todavia, declarada a inconstitucionalidade de qualquer lei local (estadual ou municipal), é inviável a interposição do recurso extraordinário, salvo com fundamento na alínea a do art. 102, III, do texto constitucional federal (‘contrariar dispositivo desta Constituição’). 1

As Constituições Estaduais, seguindo o modelo federal, igualmente instituíram mecanismo próprio para a suspensão da execução de ato declarado inconstitucional pelo Tribunal de Justiça (...). Alguns conferiram competência apenas à Assembleia Legislativa; 2 outros atribuíram a tarefa ao órgão legislativo estadual e ao municipal, conforme seja o ato inválido estadual ou municipal. Esta parece constituir a melhor técnica. À medida que o Senado é o órgão de representação dos Estados-membros no Congresso Nacional, dispõe de inequívoca legitimidade para sustar a execução dos atos normativos inválidos (e assim declarados por decisão do STF) de todos os níveis governamentais da federação. Não é o que ocorre com a Assembleia Legislativa. Sendo mero órgão estadual, não parece dispor de legitimidade para sustar a execução de ato municipal.

A Constituição do Estado do Paraná incumbiu a Assembleia Legislativa estadual de exercer referida função quanto aos atos estaduais, e as Câmaras de Vereadores quanto aos atos municipais. Parece elementar que não pode o órgão legislativo estadual suspender a execução de lei federal julgada inválida por Tribunal local. Aliás, passada em julgado a decisão proferida pelo Tribunal local que julgou inválida lei federal, nem mesmo o Senado Federal pode suspender a sua execução. Afinal, o Senado suspende a execução, exclusivamente, das leis (federais, estaduais ou municipais) declaradas, incidentalmente, inconstitucionais pelo STF (art. 52, X, da CF). Apontada a invalidade em decisão final do STF, com trânsito em julgado, a lei (em sentido amplo) local, seja ela estadual ou municipal, poderá ter sua execução suspensa tanto por ato do Senado Federal, como por ato (no Paraná) da Assembleia Legislativa ou de órgão legislativo municipal.

(...)

Assim como ocorre no plano federal, esse tipo de dispositivo só guarda sentido em relação ao controle incidental da constitucionalidade; no controle concentrado positivo, a decisão final já produz efeitos erga omnes.

(...)

Não há previsão expressa na Constituição Federal autorizando os Estados-membros a instituir mecanismos de censura ou de suprimento da omissão inconstitucional. É fácil verificar, entretanto, que o Constituinte pretendeu dotar o Estado-membro de competência para dispor sobre a defesa de sua Constituição. Atribuiu, afinal, aos Estados-membros, a competência que o STF, à luz da Constituição de 1969, entendeu não possuírem. Por outro lado, o Constituinte Federal permitiu que os Estados organizem a sua Justiça, observados os princípios estabelecidos na Lei Fundamental (art. 125, caput). Ao organizar a sua Justiça, pode a Coletividade Estadual dotar o Tribunal de Justiça de competência para julgar e processar ação de inconstitucionalidade por omissão, 3 observado, evidentemente, o princípio da simetria. O Estado-membro não pode, portanto, conferir competência para o órgão jurisdicional, em ação de inconstitucionalidade por omissão, ou suprir o silêncio do Legislador com a edição de sentença normativa (atuação normativa substitutiva). O provimento judicial cabível há de ser o mesmo admitido no plano federal.

Outros dois argumentos a favor da tese podem ser lançados. Se o Constituinte Estadual pode o mais (declarar a inconstitucionalidade em tese de lei municipal ou estadual em face da Constituição Estadual), por que não poderia o menos (declarar a inconstitucionalidade por omissão de medida normativa exigida na Constituição Estadual)? A primeira hipótese é mais grave, porque a decisão implica a nulidade do ato impugnado. Na segunda, o provimento judicial vai se circunscrever à declaração da mora legislativa (em sentido amplo) com a ciência ao Poder remisso para o suprimento da omissão censurada. Afinal, apenas a declaração da inconstitucionalidade por omissão pode resolver alguns casos de inércia inconstitucional parcial. Despidos de competência para a declaração da inconstitucionalidade por omissão, ficarão os Tribunais de Justiça impedidos de oferecer solução adequada a boa parte das questões constitucionais suscitadas, especialmente aquelas em que o Legislador, tendo editado ato normativo, agride a vontade constitucional, não pelo seu ato, mas porque: (i) ou não satisfez integralmente o dever constitucional de legislar (inconstitucionalidade absoluta parcial); (ii) ou feriu o princípio da isonomia em virtude de exclusão de benefício com ele incompatível (omissão relativa ou material).”

CLÈVE, Clèmerson Merlin. A fiscalização abstrata de constitucionalidade no direito brasileiro. 2. ed. São Paulo: Ed. RT, 2000. p. 387-394.

“Breve histórico acerca do controle estadual de constitucionalidade – O controle concentrado de constitucionalidade realizado pelos Estados-membros sempre foi assunto polêmico pelo fato de não ter sido, até os dias atuais, tratado com inteireza pela Constituição Federal.

Com efeito, o controle concentrado estadual não teve início juntamente com o controle abstrato e concentrado em âmbito federal, este trazido ao ordenamento jurídico brasileiro por intermédio da Constituição de 1934 que em seu art. 12 afirmava ser de competência do STF a análise da lei que decretava a intervenção federal.

Observa-se que o controle concentrado no âmbito estadual foi trazido somente mais de trinta anos depois, por intermédio da EC 16/1965, que acrescentou as alíneas c, f, e k ao inc. I do art. 101 da Constituição de 1946 (estas que atribuíram competência ao STF para julgar a representação de inconstitucionalidade em âmbito federal) e adicionando o inc. XIII ao art. 124 da citada Carta Magna, atribuindo aos Estados a competência do Tribunal de Justiça para a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato de Município em conflito com a Constituição do Estado.

De fato, desde o momento inicial de instituição do controle concentrado estadual já é possível notar o primeiro erro cometido pelo constituinte que instituiu o controle dos atos normativos municipais em face da Constituição do Estado, mas silenciou a respeito da fiscalização da constitucionalidade dos atos normativos estaduais em face da Constituição dos Estados.(... )

Igualmente, não é porque a Carta Magna silenciou acerca do assunto que ela proibiu a instituição do controle sobre os atos normativos estaduais. Pelo contrário, é perfeitamente possível sustentar que, ao autorizar expressamente o controle dos atos municipais, autorizou, ainda que tacitamente, a fiscalização dos atos normativos dos Estados.

Por derradeiro, também é possível afirmar que, da mesma forma que a Constituição Federal é fundamento de validade do ordenamento jurídico como um todo, as Constituições Estaduais perfazem o fundamento de validade tanto das normas estaduais como das municipais, que devem obediência, por sua vez, tanto à Carta Política como à Carta Estadual.

Com a instituição do regime militar inaugurado pelo golpe de 1964, a polêmica não foi superada, pois a Constituição de 1967 nada tratou sobre o tema, tendo este destaque na EC 1/1969 que, novamente, apenas tratou da apreciação da constitucionalidade de lei municipal em face da Constituição estadual em seu art. 15, § 3.º, d.

Tal ausência de previsão trouxe percalços, haja vista que algumas Constituições Estaduais, talvez interpretando a silêncio constitucional sobre o tema como uma permissão tácita (entendimento este que somos a favor), previram em seu texto a possibilidade de controle concreto e abstrato dos atos normativos, como foi o caso das Constituições dos Estados de São Paulo e Paraná.

Referido entendimento é pautado na própria Constituição Federal, que dispôs, em seu art. 13, § 1.º, que ‘aos Estados são conferidos todos os poderes que, explícita ou implicitamente, não lhes sejam vedados por esta Constituição’.

No Estado de São Paulo em específico, interpretou o Tribunal de Justiça que o Estado, fazendo uso das suas competências remanescentes dispostas neste referido art. 13, § 1.º, da CF, poderia editar suas próprias normas sobre a ação direta de inconstitucionalidade, desde que não contrariasse as normas da Constituição Federal. 4 De fato, a celeuma provocada pelo silêncio da Constituição sobre o tema levou a se interpor diversos recursos extraordinários das decisões proferidas em sede de ação direta de inconstitucionalidade estadual, levando a questão a ser analisada pelo STF que, contrariando todos os argumentos expostos, interpretou literalmente o texto constitucional, julgando inconstitucional tais disposições, haja vista a falta de previsão constitucional para tanto. 5 O assunto somente veio a ser solucionado definitivamente com a promulgação da Constituição de 1988 que previu em seu art. 125, § 2.º que ‘cabe os Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão’.

De um lado, a Constituição esclareceu a maior celeuma até então enfrentada, mas, de outro, versou de maneira pobre sobre o assunto, trazendo consigo algumas polêmicas que, após muita discussão, foram decididas pelo STF”.

VAINER, Bruno Zilberman. Aspectos polêmicos do controle de constitucionalidade em âmbito estadual. RDCI 73/60, out. 2010.

“Embora o controle judicial de constitucionalidade exista no Brasil desde a Constituição de 1891 na modalidade difusa, incidental e concreta (art. 59, § 1.º, a e b), apenas tardiamente, em 1965, com a edição da EC 16 à CF/1946, é que se instaurou no sistema constitucional brasileiro o controle abstrato de constitucionalidade tal como o conhecemos atualmente (art. 101, I, k, da referida Emenda Constitucional). No modelo de controle abstrato a partir de então adotado, um único sujeito legitimado, o Procurador-Geral da República, Chefe do Ministério Público Federal, exercendo um monopólio da ação bastante criticado à época, propunha ao STF, órgão de cúpula do Poder Judiciário no Brasil, uma ação em que o principal pedido consistia na declaração de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos federais ou estaduais em face da Constituição Federal, que, acaso procedente, levaria à supressão/revogação do ato impugnado, com eficácia contra todos (erga omnes) e quase sempre retroativa (ex tunc). Nessa mesma reforma constitucional, previu-se a possibilidade de os Estados-membros contarem com uma ação semelhante, voltada à defesa da Constituição Estadual ante a sua violação por leis ou atos municipais, a ser instituída e regulada por lei federal (art. 124, XIII, CF/1946), a qual, diga-se de passagem, jamais chegou a ser editada, evidenciando, desde logo, certo descaso do Congresso Nacional, órgão do Poder Legislativo da União, para com a Justiça Estadual. 6 A Constituição Federal subsequente, editada em 1967 e amplamente reformada pela EC 1/1969, não chegou a trazer uma cláusula semelhante àquela que, em 1965, possibilitava a implementação do controle abstrato de constitucionalidade nos Estados-membros. A despeito disso, houve nesse período algumas tentativas locais de se criar um controle abstrato de constitucionalidade perante os Tribunais de Justiça de alguns Estados, o que logo foi rechaçado pelo STF, sob o argumento de que, por sua repercussão no esquema geral de separação de poderes então adotado, tal modalidade de controle, para se desenvolver na prática, deveria estar prévia e expressamente autorizada na Constituição Federal, o que, conforme se disse, não era o caso. 7 À época, portanto, alguns Estados-membros já sentiam necessidade de poder contar com a sua própria justiça constitucional no que se refere especialmente à possibilid…