A política econômica da desoneração da folha de pagamento

Em nossa primeira coluna, abordamos o uso de instrumentos tributários (gastos tributários indiretos) como meio de indução de comportamentos econômicos. Esses gastos são considerados renúncia de receitas porque representam desvios da tributação potencial visando a objetivos econômicos e sociais.

Toda norma jurídica que prescreve um regime diferenciado em relação à regra geral e anterior, por meio de alterações de aspectos estruturais da obrigação tributária considerada de referência, e que, ao fazê-lo, gera uma redução do valor a ser arrecadado no regime original e, ao mesmo tempo, configura uma alternativa ao que seria um gasto direto do governo, mas que em verdade representa uma entrega indireta ao público alvo da medida, pode ser considerada um gasto tributário indireto.

Um dos exemplos dessa figura, dos mais interessantes, em virtude de suas características arrojadas e polêmicas, é a medida conhecida como desoneração da folha de pagamento, que criou uma contribuição substituta à contribuição previdenciária patronal, incidente sobre a folha de pagamentos na razão de 20% em favor de outra, incidente sobre a receita bruta na razão de 1% ou 2%, a depender do setor econômico.

Importante, logo de início, registrar que essa política surgiu como uma medida anticíclica, inserida no denominado Plano Brasil Maior, cujo desafio divulgado foi o de “sustentar o crescimento econômico inclusivo num contexto econômico adverso” e de “sair da crise internacional em melhor posição do que entrou, o que resultaria numa mudança estrutural da inserção do país na economia mundial”[1].

A política foi implementada por meio da Medida Provisória 540/2011, cuja exposição de motivos assinala, ao lado do objetivo de intervenção anticíclica[2], a preocupação com a formalização do emprego (valorização do trabalho humano, nos termos do artigo 170 da Constituição Federal de 1988) e o aumento de produtividade dos setores escolhidos (serviços de tecnologia da informação (TI) e tecnologia da informação e comunicação (TIC), bem como das indústrias moveleiras, de confecções e de artefatos de couro.

A inclusão dos setores econômicos foi, inicialmente, de forma nominal e, no decorrer da ampliação da medida, por meio do código nacional de atividade (CNAE) e depois por códigos de produtos (NCM), o que demonstra um aspecto eclético e não uniforme, prejudicando, inclusive, a avaliação dos resultados econômicos no mercado.

Do ponto de vista da política tributária, se a troca da base do tributo original fosse realizada em condições neutras de carga tributária (sem redução da arrecadação potencial), haveria um deslocamento de um custo diretamente relacionado ao trabalho em prol de outro, direcionado à produção. No mínimo, configuraria um melhor casamento entre os momentos de faturamento de uma empresa e sua tributação, já que o custo do trabalho é mensal, e o faturamento nem sempre é feito em curtos lapsos temporais.

Discussões teóricas sobre essa substituição (a troca da base folha de pagamento pela receita bruta) não são recentes[3]. Ainda assim, a sua mera transposição para o sistema tributário brasileiro requereu enormes esforços legislativos, como o de uma emenda constitucional[4], e a sua implementação envolveu e ainda envolve difíceis obstáculos na elaboração da política.

A medida, como se encontra atualmente, tem aplicação que está longe de ser simples, já que ret...