A volta dos que não foram: uma assembleia constituinte exclusiva em 2016?

Tardou, mas não falhou: uma assembleia constituinte exclusiva foi novamente suscitada como alternativa aos impasses políticos que paralisam o País. Apresentado pelo Senador Paulo Paim, a Proposta de Emenda à Constituição nº 15/16 introduz o artigo 101 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias para dispor sobre a “assembleia revisional unicameral” que trataria exclusivamente sobre reforma política, eleitoral e partidária. A funcionar por 180 dias a partir de 1º de fevereiro de 2017, a assembleia seria composta por políticos e cidadãos “ordinários”, sendo observadas as condições de elegibilidade e a restrição de não concorrem às primeiras eleições seguintes. Findo os trabalhos, a proposta seria validada por um referendo popular.

Segundo a justificativa da PEC, a constituinte seria necessária à “criação de novos marcos institucionais para o exercício da política em nosso país” ainda “dentro do atual quadro constitucional”, de maneira que sejam firmadas as bases de preservação do Estado Democrático de Direito e as pontes para a retomada da normalidade política e econômica. Dando ensejo à reforma, estaria a crise de representação.

Não é a primeira vez que semelhante proposta surge no meio político. Nos protestos de julho de 2013, a Presidenta Dilma Rousseff propôs convocar um plebiscito popular para autorizar o “funcionamento de um processo constituinte específico para fazer a reforma política que o país tanto precisa” [1]. Antes, também a sugeriram os deputados Miro Teixeira (PEC nº 554/97), Luiz Carlos Santos (PEC nº 157/03), Alberto Goldman (PEC nº 447/05), Flávio Dino (PEC nº 193/07) e Marco Maia (PEC nº 384/09).

O quórum qualificado de aprovação das emendas ao texto constitucional, qual seja, três quintos dos membros de cada Casa do Congresso em dois turnos, permite que grupos minoritários inviabilizem alterações substantivas no sistema constitucional – em especial, nas disposições constitucionais de direito eleitoral. Assim, a reforma da constituição por meios outros que o encartado no artigo 60 surge como a alternativa encontrada para burlar a capacidade de organização e mobilização das elites políticas que não logram chegar a um acordo sobre fórmulas que a um só tempo atenuem a crise de representatividade e assegurem o status quo [2].

A simplificação do quórum para aprovar emendas constitucionais leva a resultados diretamente atrelados ao perfil majoritário dos parlamentares. Considerados a fragmentariedade e o conservadorismo do sistema político, o processo talvez não surta efeito prático – a exemplo da revisão constitucional. Ao exigir que o governo promova a composição entre muitas legendas, o presidencialismo de coalização produz governos iguais em suas propostas e em sua impotência, vez que é difícil chegar a consensos multilaterais amplos sobre assuntos complexos. A incapacidade de promover mudanças imprime ao sistema caráter conservador, pois as estruturas atuais perpetuam-se, ainda que por inércia.

Se inserida no presente contexto, a proposta constitui estratégia para angariar o poder de decisão indispensável à superação da crise. Sem a garantia de o processo constituinte exclusivo promover agendas que dificilmente seriam aprovadas no processo legislativo constitucional, como a concentração e democratização partidária, aposta-se na possibilidade de promover ali um único arranjo institucional entre todos os possíveis. Por detrás de todo processo constituinte específico, vê-se um otimismo frente os riscos invariavelmente embutidos em soluções majoritárias e frente o pessimismo intrínseco dos críticos da ideia de constituinte exclusiva [3].

Mas a linha entre otimismo e ingenuidade é tênue. Em 2006, quando o Partido dos Trabalhadores aprovou a resolução pela convocação de processo constituinte exclusivo [4], a situação era diferente da hoje vivida pela legenda. O Presidente Luís Inácio Lula da Silva possuía então taxa de aprovação recorde: 47% do eleitorado considerava seu governo ótimo ou bom. As propostas que não pudessem ser aprovada por maioria qualificada poderiam ser efetivadas via constituinte exclusiva, a partir da referência à soberania popular, viabilizando a plena realização do projeto político. Todavia, a situação atual é outra, com a Presidenta Dilma Rousseff batalhando voto por voto a rejeição do impeachment na Câmara e, julgada procedente a denúncia, a sua absolvição no Senado.

É neste incerto momento político que a assembleia revisora é mais uma vez suscitada como solução dos problemas de legitimidade e governabilidade enfrentados. É necessário cautela ao abrir a caixa de pandora, sob pena de ser depois impossível estancar a saída dos males e restar encarcerada apenas a esperança. O ideário político-jurídico brasileiro parece fantasiar que exercício do poder constituinte tende a levar a mobilização da sociedade, ampliação dos direitos e aprofundamento da democracia. Tal concepção está tão enraizada que idealizamos inclusive a atuação da Assembleia de 1988, pintada retrospectivamente como ponto de radicalização democrática e não como um momento em que construída uma solução de compromisso voltada principalmente à garantia da estabilidade política.

Nesse sentido, a PEC nº 15 nem apresenta uma solução, dando-se ao trabalho de propor a constituinte exclusiva e só, como se a evocação do poder constituinte garantisse per se conquistas democráticas. Apenas um imaginário seletivamente ingênuo do fenômeno pode explicar a razão da proposta persistir como solução derradeira dos problemas. As conquistas da Constituição estão de fato ameaçadas, mas não por um processo constituinte exclusivo intrinsecamente nulo por afrontar a dogmática do direito constitucional, mas por ser potencialmente catastrófica a convocação de uma assembleia revisora em situação de fragmentação parlamentar, polarização ideológica e enfraquecimento do Poder Executivo. Dada a atual conjuntura, o processo constituinte corre o perigo de ser esvaziado nas suas vazões democrática porque é mais provável que seja cooptado por grupos de pressão melhor organizados e interessados na manutenção e ampliação dos privilégios – que agora estarão protegidos contra maiorias ocasionais na medida em que revestidos de status constitucional.