A Harmonização Fiscal na União Europeia

INTRODUÇÃO

Um dos ícones das profundas mudanças políticas que ocorreram no século XX, a União Europeia é conhecida pelo sucesso que alcançou, ao reunir entre seus componentes nações historicamente antagônicas e economias de desenvolvimento tão variado.

Sua estratégia de interação regional, ainda que com lacunas remanescentes, é um exemplo dentro do Direito da Integração, na medida em que a mesma em muito ultrapassou a mera ideia do mercado comum e hoje abrange setores cruciais e atividades secundárias, mas não menos importantes, dos governos envolvidos, tendo como um dos alicerces a renúncia, por parte de cada Estado que a compõe, à soberania plena em favor do interesse coletivo.

Entre suas características, existe a facilidade de livre locomoção de bens e serviços, produto de uma dinâmica política de harmonização fiscal garantida por lei e observada firmemente por suas instituições.

Sendo a harmonização fiscal um processo de ajustamento de ordenamentos tributários muitas vezes conflitantes, o desafio europeu se verifica ainda maior, dado que os países-membros da União gradativamente foram aderindo ao bloco, cada um com sua peculiaridade orçamentária, o que clama o estabelecimento de arrojadas diretrizes de controle de taxas e defesa de princípios basilares, como o da livre concorrência e o da não discriminação de cidadãos.

As conquistas advindas deste projeto são palpáveis: o nivelamento de alíquotas de impostos de consumo e de renda, o combate à dupla tributação, o estímulo à competitividade entre as empresas, as medidas de austeridade atinentes à utilização racional e responsável dos orçamentos nacionais, a consciência dos benefícios da participação de uma coletividade fiscal hoje produzem resultados dignos de nota, sendo um modelo para outros esboços de uniões comerciais em seus diferentes estágios de integração.

Entretanto, ainda existem entraves a serem transpostos. Ausência de total transparência quanto aos gastos internos, desigualdades regionais e evasão fiscal são alguns dos percalços que a Europa tem enfrentado para estabelecer um panorama de justiça que valha para todas as nações envolvidas.

De toda sorte, ainda que enfrente adversidades na concretização do desenvolvimento sustentável do continente, incluindo-se aí desde a multiplicação de conflitos fiscais entre os Estados-partes até ameaças referentes à sua estruturação, a União Europeia tem conseguido assegurar a seus cidadãos uma consolidada segurança fiscal, elemento vinculante das instituições políticas integratórias.

1. A UNIÃO EUROPEIA – UM BREVE CONTEXTO HISTÓRICO

A União Europeia é uma união econômica e política de características únicas, constituída por 28 países que juntos abarcam grande parte do continente.

Foi criada logo após a Segunda Guerra Mundial, com o estabelecimento, em 09 de maio de 1950, da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço – CECA – que tomou forma no ano seguinte, por meio do Tratado de Paris.

Na ocasião, Bélgica, França, Itália, Luxemburgo, Holanda e a então Alemanha Ocidental objetivaram assegurar a paz entre as nações vitoriosas e vencidas na Segunda Guerra Mundial, trazendo-as para um mesmo patamar de igualdade e cooperação, por meio de instituições políticas compartilhadas.

Dessa cooperação resultou a criação da Comunidade Econômica Europeia (CEE), em 25 de março de 1957, através do Tratado de Roma, e desde então se assistiu à criação de um enorme mercado único em permanente evolução, vez que a CEE tinha como base o surgimento de um empório comum entre os países associados, onde a livre circulação de bens e serviços estaria assegurada.

Um dos grandes marcos desta conquista única foi a abolição das tarifas alfandegárias entre os seis membros, em 01 de julho de 1968, quando também ocorreu a criação de políticas comuns para o comércio e a agricultura.

O número de integrantes foi aumentando gradativamente: em 1973, Dinamarca, Irlanda e Reino Unido aderem ao bloco. No ano de 1981, é a vez da Grécia ingressar na CEE, seguida pela Espanha e Portugal, ambos em 1986, perfazendo doze participantes no total. Como resultado do fim do comunismo no Leste Europeu, em 1990 a Alemanha Ocidental incorporou a parte oriental do país, formando a Alemanha como hoje se conhece.

As negociações para um novo Tratado da União Europeia, o qual foi adotado pelo Conselho Europeu, geram êxito em dezembro de 1991, na cidade de Maastricht, na Holanda. O Tratado ganha força em 01 de novembro de 1993, por meio da adição de áreas de cooperação intergovernamental. Era o nascimento da União Europeia.

Já sob esta configuração geopolítica, novas adesões fazem com que a União Europeia abranja quase a totalidade do continente europeu.

Áustria, Finlândia e Suécia aderem em 1995. Em 2004, dez nações ingressam de uma única vez no espaço europeu comum: Chipre, Eslováquia, Eslovênia, Estónia, Hungria, Letônia, Lituânia, Malta, Polônia e República Tcheca. Esta última leva de adesões é muito peculiar e importante, pois pela primeira vez a União Europeia acolhe em seu seio países que tiveram governos socialistas em seu passado.

No ano de 2007, Bulgária e Romênia são aceitos como novos membros. O último integrante, a Croácia, chegou em 2013, contabilizando assim os 28 atuais participantes.

Em 23 de junho de 2016, um referendo popular no Reino Unido decidiu pela saída dos britânicos da União Europeia. Este movimento político, de caráter nacionalista e que ficou conhecido como Brexit (Britânicos Fora ou Britain Exit, em inglês), saiu vencedor com 51,9% dos votos.

Estima-se que este processo de desligamento levará aproximadamente dois anos, porém no momento atual em que este trabalho foi escrito (julho de 2016) não existe total certeza da sua concretização, dado que há um forte movimento dentro do Reino Unido pela realização de um novo referendo, pois muitos dos eleitores que optaram por sair da União Europeia se mostraram arrependidos da escolha que tomaram, ao mesmo tempo em que na Europa continental quase todos reconhecem que se o Reino Unido abandonar o bloco haverá um forte enfraquecimento da União tanto econômico quanto político, pois outros governos se sentiriam voltados a tomarem o mesmo caminho.

2. COMO FUNCIONA A UNIÃO EUROPEIA

O que começou por ser uma união meramente econômica evoluiu para uma organização que abrange uma vasta gama de domínios de intervenção, desde o clima, o ambiente e a saúde às relações externas e segurança e a justiça e migração.

Uma das características principais da União Europeia como congregação de Estados soberanos é que seus membros optaram por delegar parte da autonomia que possuíam em reger muitos de seus assuntos internos em prol de interesses comuns a todos, de maneira democrática e que têm vigência em todo o seu território geográfico.

As três principais instituições com poder de decisão são o Parlamento Europeu, eleito diretamente pelos cidadãos da União; o Conselho da União Europeia, que representa os Estados-partes; e a Comissão Europeia, que tem por obrigação defender os interesses de toda a União.

É a partir desta estrutura tríplice que surgem as políticas e todas as legislações (diretivas, regulamento e decisões) aplicadas em caráter erga omnes.

A União Europeia assenta nos princípios do Estado de Direito. A sua ação tem por base tratados aprovados de forma voluntária e democrática pelos governos que a constituem, norteando-se também pelo princípio da democracia representativa, devendo tais tratados serem aprovados pelos presidentes e primeiros-ministros de cada país e ratificados pelos parlamentos nacionais.

Via de regra, é a Comissão Europeia quem propõe a legislação do bloco, mas a adoção depende de cada parlamento e conselho nacional.

Quanto ao cumprimento da legislação, é atribuição do Tribunal de Justiça Europeu faze-lo, enquanto que o Tribunal de Contas fiscaliza o financiamento das atividades da União.

Outros órgãos complementam o sistema de gestão da união europeia, além de uma ampla gama de agências especializadas em diversos temas técnicos, científicos ou gerenciais.

3. O ORÇAMENTO NA UNIÃO EUROPEIA

O orçamento na União Europeia tem como base três recursos próprios, e cerca de três quartos deste total é oriundo de contribuições pagas pelos Estados-membros, na proporção de sua riqueza nacional expressa pelo PIB, imperativo o qual se assenta nos princípios da solidariedade e da capacidade contributiva. Entretanto, não se trata de uma cláusula que não admite flexibilização, pois em caso de imposição excessiva a algum país, ou se este passar por especial período de dificuldade financeira, haverá um ajuste para não lhe onerar excessivamente.

O quarto restante da partição orçamentária provém de direitos aduaneiros e direitos niveladores agrícolas, este uma forma de direito de importação sobre produtos agrícolas comercializados, complementados com uma proporção fixa das receitas de cada nação, advinda da cobrança do Imposto sobre o Valor Agregado (IVA), o mais conhecido imposto sobre bens e serviços e que será melhor abordado mais à frente.

Não se pode distinguir o local de origem destas fontes de receita, resultado da política de mercado único. Desta forma, a receita pode ser auferida num país ou região europeia diferente daquela onde se iniciou a atividade comercial do respectivo bem, de modo que, por exemplo, mercadorias sobres as quais foi cobrado um imposto de importação em Malta podem ter como consumidor final compradores da Finlândia, no outro extremo do continente.

4. CONCEITO DE HARMONIZAÇÃO FISCAL

A harmonização fiscal não significa igualdade material entre diferentes legislações pátrias dos Estados envolvidos num processo integracionista.

Trata-se de uma adequação de distintos sistemas tributários, sopesando-se o quão necessário é que suas economias permaneçam competitivas e estáveis sem que tanto a competitividade como a estabilidade dos demais parceiros sejam afetadas.

Muitos teóricos sustentam que a harmonização fiscal, em verdade, é a fase intermediária de um processo de simbiose entre diferentes normativas nacionais, já que se situa entre a coordenação legislativa, a qual apenas propõe que cada Estado, isoladamente, teça medidas que visem à integração da coletividade, e a uniformização fiscal, onde existiria total igualdade de produção legal entre os membros, englobando inclusive a uniformidade de adoção de alíquotas.

Neste sentido, a União Europeia tem permanecido no patamar da harmonização, vez que ultrapassou a mera cooperação legal, já que todos os envolvidos têm envidado esforços suficientes para o livre trânsito de mercadorias e serviços, suplantando a zona de livre comércio que caracterizou a CEE. Em antípoda, não se imagina que a Europa passaria a adotar, ao menos a curto ou médio prazo, uma uniformização fiscal, dado que esta dimensão comunitária comprometeria a identidade tributária de cada país, ignorando suas idiossincrasias.

5. A TRIBUTAÇÃO NA UNIÃO EUROPEIA E A HARMONIZAÇÃO FISCAL

Como prova da supranacionalidade que a destaca entre os blocos comerciais do mundo, a União Europeia privilegia o interesse comum face ao interesse local, de modo que há aplicação direta das normas tributarias aprovadas pelas instituições que cuidam de sua normatização.

O artigo 99 do Tratado de Roma menciona expressamente a harmonização das legislações nacionais dos impostos sobre o volume dos negócios, impostos especiais e outros impostos indiretos.

Na atualidade, a política fiscal europeia possui maneiras distintas de atuação: a política fiscal direita e a indireta.

Como política fiscal direta se tem a faculdade de cada Estado-parte, com competência exclusiva, administrar sua realidade orçamentária. É que a União Europeia, como pessoa de direito público, não possui o condão de criar tributos específicos, regular alíquotas e nem gerenciar a arrecadação, cabendo a cada país que faz parte da associação estabelecer seus próprios impostos e decidir quanto e como seus citadinos irão pagá-los.

Já a política fiscal indireta concerne a aspectos em âmbito continental, como a livre circulação de bens e prestação irrestrita de serviços dentro do bloco.

Dentro do contexto comunitário, a União Europeia tem o dever de supervisionar as regras nacionais de tributação, respeitando a autonomia concedida a seus participantes em legislar a este respeito, porém visando concomitantemente a equiparação de todos, tanto no que se refere à taxação de cada cidadão europeu como das empresas, a fim de coibir a evasão fiscal e a dupla tributação, ressaltando que cada decisão só pode vigorar se for adotada por todos os governos, sem exceção.

Assim, é proibido aos Estados-membros criar leis que impeçam o crescimento econômico comum e a geração de empregos; que dificultem a livre circulação de mercadorias, serviços e capitais; que limitem as empresas nacionais de atuarem competitivamente às suas congêneres estrangeiras; e que promovam a discriminação dos consumidores, trabalhadores e empresários dentro do interior da União Europeia, entre outras medidas.

5. AÇÕES RELEVANTES NA OPERACIONALIZAÇÃO DA HARMONIZAÇÃO FISCAL NA UNIÃO EUROPEIA

5.1 POLÍTICAS FISCAIS VOLTADAS AO IVA E AOS IMPOSTOS ESPECIAIS SOBRE O CONSUMO

Com o fito de evitar prejuízos à livre concorrência entre os países, garantida pela política de mercado único, a União Europeia adotou normas de alinhamento entre as taxas mínimas praticadas em cada um deles, além das regras gerais de implantação daquele tributo. Neste diapasão, se inclui também impostos voltados a produtos como combustíveis, bebidas alcoólicas e artigos de fumo.

Neste sentido, cada governo pode aplicar alíquotas de IVA e outros impostos correlatos acima do mínimo estabelecido pela União, muito embora ainda se trabalhe em busca da simplificação destes impostos, para fins de eliminar fraudes e disparidades gritantes.

5.2 ADEQUAÇÕES DO IMPOSTO DE RENDA PARA PESSOAS FÍSICAS E JURÍDICAS

O imposto de renda é definido com um dos impostos diretos, ou seja, o mesmo recai sobre os rendimentos do contribuinte, seja ele pessoa física ou jurídica, diferentemente dos impostos indiretos, onde uma ou mais engrenagens da cadeia de consumo repassa para o consumidor final os tributos que gradativamente vão incidindo no bem ou serviço.

Por esta razão, muito países costumam flexibilizar alíquota destes impostos em alguns exercícios anuais, a fim de compensar perdas na arrecadação total ocasionada por períodos de instabilidade econômica ou mesmo crise financeira.

Os princípios da não discriminação e da livre circulação regem diretamente a harmonização fiscal quando se fala em tributação sobre a renda dos cidadãos e empresas europeias. Isso porque, de acordo com o já aqui explanado, um dos escopos maiores da União Europeia seria a integração dos mercados nacionais.

De outra banda, a facilidade de circulação de divisas não pode acarretar na migração excessiva de capital para uma única economia, em detrimento das demais.

Por isso, o bloco trabalha coordenadamente com todos os seus componentes, objetivando haver o mínimo de disparidade possível nas alíquotas domésticas do imposto de renda, coibindo assim a evasão fiscal e a fuga de capitais, sendo mister pontuar que em julho de 2005 houve um acordo entre os Estados-membros e outros países europeus, como a Suíça, acerca da taxação do imposto de renda.

5.3 DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS PARA A APLICAÇÃO DO VALOR ARRECADADO

Ainda que não tenha ingerência na forma como seus integrantes aplicam suas receitas fiscais, a União Europeia tem operado no sentido de impedir que cada um deles venha a gastar em demasia, comprometendo a coletividade e a estabilidade da Zona do Euro, a qual é formada, atualmente, por 19 países.

O emblemático exemplo da Grécia, que mergulhou a União numa crise de credibilidade a partir de 2010, quando sua economia interna praticamente entrou em colapso, despertou ainda mais a cautela dos europeus, pois se tratava de um membro do bloco que extrapolou o uso de suas contas públicas, demandando que a Troika – uma cooperação tripartite entre o Banco Central Europeu, o Fundo Monetário Internacional (FMI) e a Comissão Europeia – viesse a negociar um vultoso socorro financeiro, forçando vários outros credores da Grécia a perdoarem parte da sua dívida, e até mesmo obrigando a Alemanha, a maior economia da Zona do Euro, a emprestar mais dinheiro para evitar a moratória da economia grega e eventuais réplicas em outros países com uma fiscalização tributária ainda incipiente, como Espanha e Portugal.

Hoje, a maior responsável pela implantação de políticas econômicas é a Comissão Europeia, aí se incluindo medidas austeras no campo da fiscalidade, possibilitando maior justiça equânime e, em consequência, um crescimento mais uniforme.

5.4 SUPRESSÃO DAS BARREIRAS FISCAIS

Numa união de 28 países com características econômicas diversas, é comum haver situações em que empresas decidam abrir filiais ou até mesmo transferir parte de suas atividades manufatureiras para outras paragens europeias, ocasião em que podem se deparar com o risco de ter de pagar mais impostos ou enfrentar regras fiscais diferentes das que regem sua nação de origem.

A dupla tributação é um óbice real em qualquer instituição comunitária internacional. Entretanto, na atualidade, a maioria dos países europeus possuem tratados de eliminação desta bitributação, ainda que haja uma série de produtos que constem como exceções na lista de isenções fiscais.

Com base no princípio de que o protecionismo não pode se manter frente à necessidade de se estreitarem ainda mais os laços comerciais do bloco, a Comissão Europeia dispõe de mecanismos para solucionar os litígios emergentes, tais como conversações entre os governos envolvidos até mediação em nível judicial para coibir infrações às regras pré-estabelecidas de harmonização fiscal.

4. PROBLEMÁTICA ATUAL DA HARMONIZAÇÃO FISCAL NA UNIÃO EUROPEIA

Malgrado o fato de que a União Europeia ter conseguido uma invejável coesão entre seus protagonistas, no que tange a uma tributação comum, existem críticas ao processo já em curso e desafios num horizonte não tão longínquo.

Muitos políticos, como o ex-primeiro ministro português Pedro Passos Coelho, sustentam que muitos países, a exemplo do seu próprio, não conseguem contextualizar as condições fiscais de investimento com tanta liberdade como outros, o que freia o ritmo de competitividade e causa distorções dentro do espaço europeu.

Ademais, como o mesmo afirma, enquanto o objetivo maior dos governos for a estabilidade do euro, não há como a harmonização fiscal se sustentar:

"Em termos europeus, não temos um quadro de harmonização fiscal, estamos naquela fase em que percebemos que não é possível sustentar uma mesma moeda sem resolver os problemas de competitividade das diversas economias. Temos de fazer essa correção"

O acesso a investimentos e subsídios também encontra grande contraste se comparada as economias do bloco. Alguns associados que possuem disparidades em seu território – como a Itália, onde a região Norte é visivelmente mais estruturada economicamente que a sua parte Sul – precisam potencializar este equilíbrio doméstico antes de se incorporarem com mais vigor ao processo de coesão fiscal. Junte-se a isso o raciocínio de que não poucos europeus consideram que a integração simultânea de vários países do leste do continente comprometeu o projeto de uma fiscalidade plena, especialmente por serem governos que praticavam a economia planificada, onde a tributação em geral não era uma realidade.

Outro grande problema repousa no quanto de transparência há nos governos quanto ao modo que manejam suas economias internas. O caso grego é paradigmático neste aspecto, pois se houve algum controle externo quanto à aplicação da arrecadação fiscal naquele país por parte da União Europeia, o mesmo não foi suficiente para impedir a bancarrota que sobreveio com o tempo, fato este agravado por denúncias que gradativamente vieram à tona, ao comprovarem que os sucessivos governos em Atenas se empenhavam em maquiar as estatísticas oficiais no que concernia à saúde financeira da Grécia, situação impulsionada, entre outras razões, pelo desejo de atrair investidores estrangeiros.

Ainda vigoram, em algumas economias, vários impostos indiretos, o que encarecem os produtos e minoram sua competitividade diante de seus concorrentes advindos de fora de suas fronteiras.

Por fim – mas não apenas isso – existe uma forte discussão sobre o que se manter com o montante arrecadado dos contribuintes. Muito embora tenham recentemente se nivelado aos seus parceiros mais ao sul do continente, os países escandinavos ainda possuem uma alta carga tributária, utilizada para o custeio de serviços básicos da população, enquanto que nações mediterrâneas não têm tradição em taxar em demasia seus cidadãos para fins de garantir saúde e educação, entre outras elementares áreas sociais, mas arcam com as consequências de não poderem usufruir da mesma qualidade de vida que seus vizinhos mais abastados.

5. CONCLUSÃO

Não há dúvidas quanto aos benefícios que a harmonização fiscal tem gerado na União Europeia com o passar do tempo, sendo tal mecanismo uma necessidade para que este bloco de personagens tão heterogêneos se afirme dentro do mercado internacional.

A liberdade que os cidadãos europeus hodiernamente gozam quando consomem bens e serviços reflete décadas de negociações por vezes difíceis entre os países-membros, já que a ruptura com um passado não tão distante de guerras e conflitos no continente demanda um interregno considerável, e o que se tem no momento é visto como um avanço extraordinário.

Todavia, a se vislumbrar a presente situação da harmonização fiscal na Europa, onde se tem debatido como integrar mais o mercado comum sem diluir neste decorrer o peculiar perfil socioeconômico de cada parte, o futuro se mostra uma incógnita.

De um lado, nações como Holanda e Dinamarca, pequenos em território, mas parceiros de histórica e renomada tradição comercial, veem na União Europeia a chance de expandir seus mercados internos dentro e fora desta conjuntura.

Entretanto, na outra vertente, o euroceticismo onipresente desde a fundação desta comunidade tem ganhado fôlego com as recentes crises financeiras, políticas e humanitárias. O plebiscito do Brexit, em verdade, serviu como um severo alerta de que nem todos os governos são simpáticos aos pilares primordiais de cooperação e solidariedade mútua, para não mencionar os componentes mais novos da União, como Romênia, Bulgária e Croácia, com suas economias pouco competitivas e onde a política de impostos não é muito conhecida ou mesmo confiável.

Espera-se, destarte, a intensificação das conversações sobre os novos acontecimentos e a reformulação de estratégias que se mostraram falhas – mormente quanto à fiscalização do contexto arrecadatório de cada país – tudo objetivando a manutenção das conquistas aqui explanadas e uma mais profunda e justa coexistência das fiscalidades nacionais.

REFERÊNCIAS

COMISSÃO EUROPEIA. Viver melhor na Europa: Os benefícios que lhe traz o mercado único da UE. Série: A Europa em movimento. Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais da Comunidades Europeias, 2006.

______. Projeto de Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa. Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais da Comunidades Europeias, 2003.

DIÁRIO DE NOTÍCIAS. Passos diz que não há harmonização fiscal na EU. Disponível em: <http://www.dn.pt/política/interior/passos-diz-que-nao-ha-harmonizacao-fiscal-na-ue-2510925.html>. Acesso em 19 de jul. 2016.

EUR-LEX. Fiscalidade na União Europeia. Disponível em: <http://eur-lex.europa.eu/summary/chapter/taxation.html?locale=pt&root_default=SUM_1_CODED%3D21>. Acesso em 19 de jul. 2016.

EUROPEAN COMISSION. Europe ιn 12 Lessons by Pascal Fontaine. Luxembourg: Office for the Official Publications of the European Communities, 2006.