Orçamento Base, Preço de Referência e Fixação dos Custos Unitários nas Contratações da Lei 14133/2021

Inicialmente convém esclarecer que orçamento estimativo e preço de referência não são sinônimos para fins de licitações, embora estejam ligados. O orçamento estimativo consiste na consulta de fontes de referência (busca de dados), que podem ser contratações públicas próprias, contratações públicas de outros órgãos e entes, sítios especializados, sítios da internet e fornecedores (conforme a lei determina).

Já o preço de referência é produto do orçamento estimativo. Refere-se ao preço em que será licitado o objeto. A sua formação é produto da análise do orçamento estimativo, que decorre da eliminação de preços desconexos (muito acima, ou muito abaixo), aplicação das técnicas “menor preço”, média de preços”, e “mediana”.

Esclarecido isto, é necessário elencar que o orçamento estimativo não permite a busca de qualquer fonte. As fontes de busca foram determinadas pelo legislador, no artigo 23 da Lei 14133/2021.

No caso de compras e serviços em geral, as regras estão relacionadas no § 1º, enquanto para obras e serviços e de engenharia, estão indicadas no § 2º. Já o parágrafo 4º trouxe regra específica aplicável aos processos de contratação direta e inexigibilidades, para quando não se consegue aplicar as regras do § 1º. Vejamos:

Art. 23. O valor previamente estimado da contratação deverá ser compatível com os valores praticados pelo mercado, considerados os preços constantes de bancos de dados públicos e as quantidades a serem contratadas, observadas a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto.

§ 1º No processo licitatório para aquisição de bens e contratação de serviços em geral, conforme regulamento, o valor estimado será definido com base no melhor preço aferido por meio da utilização dos seguintes parâmetros, adotados de forma combinada ou não:

I - composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente no painel para consulta de preços ou no banco de preços em saúde disponíveis no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP);

II - contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços, inclusive mediante sistema de registro de preços, observado o índice de atualização de preços correspondente;

III - utilização de dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenham a data e hora de acesso;

IV - pesquisa direta com no mínimo 3 (três) fornecedores, mediante solicitação formal de cotação, desde que seja apresentada justificativa da escolha desses fornecedores e que não tenham sido obtidos os orçamentos com mais de 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do edital;

V - pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de regulamento.

§ 2º No processo licitatório para contratação de obras e serviços de engenharia, conforme regulamento, o valor estimado, acrescido do percentual de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) de referência e dos Encargos Sociais (ES) cabíveis, será definido por meio da utilização de parâmetros na seguinte ordem:

I - composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente do Sistema de Custos Referenciais de Obras (Sicro), para serviços e obras de infraestrutura de transportes, ou do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices de Construção Civil (Sinapi), para as demais obras e serviços de engenharia;

II - utilização de dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenham a data e a hora de acesso;

III - contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços, observado o índice de atualização de preços correspondente;

IV - pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de regulamento.

§ 3º Nas contratações realizadas por Municípios, Estados e Distrito Federal, desde que não envolvam recursos da União, o valor previamente estimado da contratação, a que se refere o caput deste artigo, poderá ser definido por meio da utilização de outros sistemas de custos adotados pelo respectivo ente federativo.

§ 4º Nas contratações diretas por inexigibilidade ou por dispensa, quando não for possível estimar o valor do objeto na forma estabelecida nos §§ 1º, 2º e 3º deste artigo, o contratado deverá comprovar previamente que os preços estão em conformidade com os praticados em contratações semelhantes de objetos de mesma natureza, por meio da apresentação de notas fiscais emitidas para outros contratantes no período de até 1 (um) ano anterior à data da contratação pela Administração, ou por outro meio idôneo.

§ 5º No processo licitatório para contratação de obras e serviços de engenharia sob os regimes de contratação integrada ou semi-integrada, o valor estimado da contratação será calculado nos termosdo § 2º deste artigo, acrescido ou não de parcela referente à remuneração do risco, e, sempre que necessário e o anteprojeto o permitir, a estimativa de preço será baseada em orçamento sintético, balizado em sistema de custo definido no inciso I do § 2º deste artigo, devendo a utilização de metodologia expedita ou paramétrica e de avaliação aproximada baseada em outras contratações similares ser reservada às frações do empreendimento não suficientemente detalhadas no anteprojeto.

§ 6º Na hipótese do § 5º deste artigo, será exigido dos licitantes ou contratados, no orçamento que compuser suas respectivas propostas, no mínimo, o mesmo nível de detalhamento do orçamento sintético referido no mencionado parágrafo.

Embora pareçam muitas as regras, alguns passos poderão ser delimitados para facilitar a sua compreensão. O primeiro passo é dissociar os procedimentos por tipo de contratação. Há um procedimento para Compras, para serviços em geral, para obras e serviços de engenharia, e para contratações direta e inexigibilidades.

Compreendendo esta divisão, estamos prontos para avaliar os procedimentos.

Para compras e serviços em geral deve-se compreender que a tanto a lei, como o decreto fixaram um rito complexo, que priorizou fontes de contratações públicas, muito em razão de reclamações generalizadas dos órgãos quanto às dificuldades de se obter cotação de preços de mercado, e também por razão de evitar cotações com fornecedores potencialmente interessados, por razões óbvias.

Assim, são necessária três fontes de compras públicas distintas para busca:

1. A mediana do item registrada no Portal Nacional de Compras Públicas - PNCP
2. o Banco de Preços em Saúde - BPS para itens de saúde ou com recursos do SUS;
3. Compras feitas por outros entes federativos. Neste caso, recomenda-se buscar o referencial do Painel de Preços do Governo Federal, e na impossibilidade o Painel de Preços do Governo Estadual. Na impossibilidade deste, é recomendada a busca por Contratos e Atas de Registro de Preços de outros municípios da Região.

Pondere-se que no caso da aquisição para Merenda Escolar, o procedimento a ser observado é o do artigo 28 da Resolução 06/2020 do FNDE que embora semelhante , tem particularidades que devem ser observadas como consulta as Tabelas de Preços CEASA, CONAB, etc.

No caso de produtos e serviços para saúde com recursos do SUS, deve-se incorporar dentre as fontes obrigatórias a Consulta ao BPS – Banco de Preços em Saúde.

Esta metodologia não se aplica, via de regra aos serviços de engenharia ainda que comuns, e nem a prestação de serviços com mão de obra em caráter de dedicação exclusiva, eis que cada modalidade destas possui metodologia própria.

Cumpre ressaltar que a pluralidade destas fontes, bem como necessidade de referencial de compras públicas,o TCE PR já sendo indicada pelo TCE PR, conforme Acórdão 1393/19 - TP:

Além da obrigatória consulta ao Banco de Preços em Saúde - BPS e a adoção do Código BR como identificador dos medicamentos, devem ser consultadas outras fontes de pesquisa para formação do preço de referência, como o COMPRASNET (âmbito federal) e o COMPRASPARANA (âmbito estadual) e a cotação direta a fornecedores. Há que se estabelecer uma cesta de preços aceitáveis, que deve ser analisada de forma crítica, em especial quando houver grande variação entre os valores apresentados. Todas as consultas realizadas devem constar expressamente e de forma detalhada e justificada do procedimento administrativo utilizado para a definição do preço de referência. (Grifou-se e destacou-se)

Deve-se evitar a situação em que se promova a pesquisa direto a fornecedores potencialmente interessados. Importante destacar a necessidade de ampliação das fontes pesquisadas, consoante entendimento do TCU:

É recomendável que a pesquisa de preços para a elaboração do orçamento estimativo da licitação não se restrinja a cotações realizadas junto a potenciais fornecedores, adotando-se, ainda, outras fontes como parâmetro, como contratações similares realizadas por outros órgãos ou entidades públicas, mídias e sítios eletrônicos especializados, portais oficiais de referenciamento de custos.

TCU, Acórdão 2816/2014-Plenário | Relator: JOSÉ MUCIO MONTEIRO

A estimativa que considere apenas cotação de preços junto a fornecedores pode apresentar preços superestimados, uma vez que as empresas não têm interesse em revelar, nessa fase, o real valor a que estão dispostas a realizar o negócio. Os fornecedores têm conhecimento de que o valor informado será usado para a definição do preço máximo que o órgão estará disposto a pagar e os valores obtidos nessas consultas tendem a ser superestimados.

TCU, Acórdão 299/2011-Plenário

Na elaboração do orçamento estimativo de licitação, bem como na demonstração da vantajosidade de eventual prorrogação de contrato, devem ser utilizadas fontes diversificadas de pesquisa de preços. Devem ser priorizadas consultas ao Portal de Compras Governamentais e a contratações similares de outros entes públicos, em detrimento de pesquisas com fornecedores, publicadas em mídias especializadas ou em sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, cuja adoção deve ser tida como prática subsidiária.

TCU,. Acórdão 1445/2015-Plenário | Relator: VITAL DO RÊGO

No julgamento do Acórdão 1405/2006-P, o Coordenador-Geral de Recursos Logísticos do Governo Federal defendeu junto ao TCU o argumento de que os fornecedores, conhecendo os procedimentos de pesquisa de preços, não demonstram a realidade quando são consultados antes de uma licitação, acarretando valores referencias bem acima dos preços reais de mercado”

Não se recomenda repetir a referência que conste em mais de um dos bancos de dados, mas deve-se indicar que foi encontrada e descartada por esta razão. Isso porque, a tendência natural é que algumas fontes constem no BPS e Painel de Preços do Governo Federal, e também no PNCP.

Neste caso, não seriam contratações distintas, mas a replicação do mesmo registro, razão pela qual recomenda-se a sua eliminação. A eventual replicação poderá ocasionar distorções a depender da metodologia de formação do preço adotada.

Deve-se ter em mente, que devido ao tamanho da extensão territorial do país, quanto mais próxima a fonte buscada , maior será a probabilidade do preço buscado representar a realidade.

Questões como frete, sazonalidade, desabastecimento seguramente podem influir no orçamento, e por isso a diversificação das fontes é recomendada. Não por acaso, foram listadas diversas destas fontes.

Outro aspecto a ser observado, é que via de regra, admite-se a utilização de resultados com até 1 ano antes da contratação que está a ser realizada, sendo em alguns casos, possível a atualização inflacionária pelo INPC do referencial buscado.

Tendo realizado a busca nas três fontes PÚBLICAS, é recomendável ampliar a amostra mediante a busca no mercado privado. Todavia, esta busca deve seguir a hierarquia das fontes indicadas pela Lei 14133/2021.

Assim, o primeiro referencial privado a ser buscado é a pesquisa em tabelas oficiais (como ANP, por exemplo), sítios eletrônicos (internet), serviços especializados - desde que tragam data e hora e indicação da fonte, e não repliquem os resultados obtidos das fontes anteriores. O intuito destas buscas é complementar as fontes anteriores, e não substituí-las.

Somente após superadas todas as etapas anteriores é que se deve buscar a orçamentação com fornecedores. Essa orçamentação deverá ser provocada pela Administração pública, mediante pedido de orçamento, que deverá conter CNPJ, endereço, telefone, data e nome do responsável pela emissão. A busca de fornecedores fora da sede da licitação deverá ser justificada.

Todos os passos das pesquisas de preços, valores obtidos, valores corrigidos, valores descartados, estabelecimentos consultados, razões de escolha do fornecedor para consulta orçamentária devem estar indicados no processo.

É necessário esclarecer que para compras e serviços, ainda que se pretenda contratar diretamente, deve-se seguir o regramento geral de orçamentação para compras e serviços em geral.

A regra prevista no § 4º do artigo 23 da Lei 14133/2021, referem-se aos casos onde se tentou aplicar a regra, e por razões de mercado, não se consegue obter o referencial de preços amplo.

Esta situação acontece com frequência na contratação de serviços de cunho artísticos, como músicos, escultores, pintores; mas também poderá ocorrer no caso de fornecedor exclusivo, como no caso de manutenção de veículos em garantia.

Nestes casos, a inviabilidade de obtenção do preço pela maneira natural deve ser demonstrada, indicando as razões pela qual não se obteve.

A indica a possibilidade de comprovação de preço, nestas hipóteses, por meio da conferência de 03 (três) notas fiscais do fornecedor que se pretende contratar, emitidas no prazo de 1 (um) ano até a data da contratação.

No caso de cursos e capacitações, deve-se seguir o procedimento originário de orçamentação e complementá-lo com o material publicitário.

Cumprida a etapa da busca pelos orçamentos, passa-se a formação do preço base da licitação ou compra.

Na formação dos preços base da licitação global e unitário, o preço, como regra é formado preferencialmente pela média aritmética das fontes (mínimo de três, sendo preferencial fontes de contratações públicas, sendo admitida até mesmo a do próprio órgão para compor a média).

Contudo, deve-se avaliar a aplicação do § 6º do artigo 26 do Decreto 115/2023As referências de preços deverão ser analisadas de forma crítica, a fim de se verificar a compatibilidade efetiva entre os itens cotados e o descritivo de cada item a ser contratado, para fins de excluir as cotações do cômputo da média.

Deve-se verificar a validade das referências (se obtidas até 1 ano para compras públicas e até 6 meses com fornecedores diretos), atualização pelo INPC do referencial para compras públicas, além do descarte dos preços muito elevados ou muito baixos.Não existe uma regra objetiva para esse descarte. Deve prevalecer o bom senso.

Existindo, aplica-se a como regramento geral a MÉDIA DE PREÇOS (dos preços restantes, após atualização). Todavia, esta média pode ser inadequada no caso em concreto. Isso porque, as diferenças entre os fornecedores podem ser prejudiciais ao município, em razão do grande distanciamento dos preços entre os fornecedores. Nestes e em outros casos, nem sempre a formação do preço base via média será adequada, podendo ser utilizada a MENOR PREÇO.

Sendo inadequada a média, o menor preço é a forma preferencial. Contudo, pode ser que esta técnica também seja inadequada, neste caso é possível a utilização da MEDIANA.

Fato é que as circunstâncias devem ser evidenciadas no processo, e o demandante deverá justificar a escolha da metodologia adotada no certame conforme o caso. O descarte das fontes também deverá ser justificado/motivado no processo.

Os dados deverão ser consolidados em planilha comparativa, que deverá conter as fontes utilizadas na formação do preço base, data da elaboração e nome, matrícula e assinatura do responsável pelo cálculo do preço base.

Noutro giro, há casos onde não é possível a formação de preço mediante pesquisa, especialmente no caso de alguns serviços com dedicação de mão-de-obra exclusiva. Nestas hipóteses, poderá ser conveniente a formação de tabela ou planilha pela administração pública, que deverá justificar no processo a opção.

Outro caso onde é necessária outra metodologia é no caso de serviços de engenharia,que possuem metodologia própria.

Em qualquer das metodologias utilizadas, o preço formado será indicado no Termo de Referência, assim como as metodologias e etapas realizadas de orçamentação e de formação do preço.

Importante destacar a disposição do inciso I do artigo 40 da Lei 14133/2021 que deve cuidar para que o planejamento de compras considere condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado, devendo tal cautela ser demonstrada ou certificada nos documentos de planejamento.

Consoante o ACÓRDÃO Nº 105/22 - Tribunal Pleno do TCE PR deve-se fixar os preços máximos unitários admitidos de cada produto/serviço, mesmo quando se tratar de aquisição em conjunto.

Com o mesmo entendimento, o TCU:

A Administração deve estabelecer critérios de aceitabilidade de preços unitários máximos de fornecimento de materiais, equipamentos e execução de serviços. Na composição dos preços unitários de materiais e serviços de obras não poderão ser utilizados valores de custos superiores à mediana daqueles constantes do SINAPI, podendo ainda, nos casos não abrangidos pelo SINAPI, ser usado o Custo Unitário Básico - CUB. (Grifou-se)

Acórdão 597/2008-Plenário | Relator: GUILHERME PALMEIRA

Devem constar dos editais de licitação para contratação de obras critérios de aceitabilidade de preços unitários e global, com a fixação de preços unitários máximos, tanto para as licitações do tipo menor preço unitário quanto nas de menor preço global.

Acórdão 296/2004-Plenário | Relator: MARCOS VINICIOS VILAÇA

O estabelecimento dos critérios de aceitabilidade de preços unitários, com a fixação de preços máximos, é, na verdade, um poder-dever do gestor e não uma mera faculdade conferida pela lei, mesmo nas licitações por preço global. (Grifou-se)

Acórdão 2555/2009-Plenário | Relator: ANDRÉ DE CARVALHO

O edital deve indicar obrigatoriamente, entre outros, o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a fixação de preços máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou faixas de variação em relação a preços de referência.

Acórdão 963/2004-Plenário | Relator: MARCOS VINICIOS VILAÇA

Essa medida visa afastar eventual jogo de planilha, oportunidade em que alguns licitantes ofertam valores globais aquém do custo real para ganhar a disputa, e posteriormente vem solicitar reequilíbrio da equação econômico-financeira, em razão de eventual desacordo do custo unitário, majorando o valor da contratação além do projetado.

Ou seja, os preços fixados deverão trazer a disposição de item a item. Caso não o faça, a conduta poderá ser interpretada como “erro grosseiro” ensejador de responsabilização dos responsáveis pela contratação.

Após, deve-se elaborar uma memória de cálculo, explicando o passo a passo utilizado, e consolidar as informações referenciais em uma planilha comparativa.