Sobre os SSA – Serviços Sociais Autônomos

há 5 anos

por Marcelo Alexandrino

Olá, pessoal, Marcelo Alexandrino escrevendo. Trago uma rápida notícia – e um comentário sobre um aspecto a ela concernente, que, a meu ver, é bastante interessante. Foi publicada, no dia 1º de agosto, a Medida Provisória 890/2019, que instituiu o Programa Médicos pelo Brasil e autorizou o Poder Executivo federal a instituir um “serviço social autônomo” denominado Agência para o Desenvolvimento da Atenção Primária à Saúde (Adaps). É desses novos serviços sociais autônomos (SSA) que eu quero falar.

Sobre os SSA – Serviços Sociais Autônomos

Os livros de direito administrativo, de maneira uniforme, conceituam os SSA como pessoas jurídicas privadas que, embora tenham sua criação prevista em lei, não integram a administração pública (nem são instituídos pelo poder público). Os SSA tradicionais foram criados por entidades privadas representativas de categorias econômicas e se dedicam a formação de mão de obra, treinamento profissional, assistência social, entre outras atividades.

Muito importante: como os SSA não fazem parte da administração pública formal, eles não estão sujeitos à exigência de contratação de pessoal mediante concurso público, nem à obrigação firmar contratações por meio do procedimento formal de licitação pública aplicável às entidades administrativas. A aplicação dos recursos públicos que os SSA recebem está, obviamente, sujeita a controle pelo Tribunal de Contas da União (TCU).

Pois bem, já faz alguns anos, têm sido publicadas leis que autorizam o Poder Executivo federal a instituir entidades que elas expressamente chamam de “serviços sociais autônomos”, mas que, na sua maioria, são dotadas de características absolutamente discrepantes daquelas que os SSA tradicionais apresentam.

Trata-se, a toda evidência, de uma simples burla ao texto constitucional: criam-se pessoas jurídicas que têm todas as características das entidades administrativas propriamente ditas, mas, formalmente, fica estabelecido em lei que essas pessoas jurídicas não integram a administração pública, são elas “serviços sociais autônomos”.

Na maior parte dos casos, os fins institucionais dessas pessoas jurídicas são típicos de fundações públicas, ou mesmo de autarquias, e o seu funcionamento depende exclusivamente (ou quase) de bens e recursos públicos, inclusive com previsão de custeio em rubricas próprias no orçamento da União.

São exemplos de tais figuras atípicas, entre outros: a Agência Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural – ANATER (Lei 12.897/2013); a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial – ABDI (Lei 11.080/2004); a Agência de Promoção de Exportações do Brasil – Apex-Brasil (Lei 10.668/2003).

A Adaps, mencionada no início deste texto, cuja criação foi autorizada pela MP 890/2019, representa um dos casos mais explícitos de pessoa jurídica que, embora legalmente qualificada como SSA, ostenta quase todas as características de uma entidade administrativa propriamente dita (ela mais parece uma autarquia, ou, no mínimo, uma fundação pública com personalidade jurídica de direito privado). Cito, apenas como exemplo, as seguintes disposições da MP 890/2019:

a) a Adaps prestará “serviços de atenção primária à saúde no âmbito do SUS”;

b) está prevista a transferência de recursos públicos à Adaps, “em decorrência de dotações consignadas no Orçamento Geral da União, nos créditos adicionais, em transferências ou em repasses”;

c) o Conselho Deliberativo da Adaps é composto por sete pessoas, sendo seis agentes públicos (quatro do Ministério da Saúde);

d) a supervisão da gestão da Adaps compete ao Ministério da Saúde (lembrem-se de que as entidades da administração indireta federal estão sujeitas à supervisão, ou tutela administrativa, por parte da administração direta, em geral exercida por um ministério);

e) os servidores do Ministério da Saúde poderão ser cedidos à Adaps, sem prejuízo da remuneração, sendo que, nos dois primeiros anos a partir da instituição da Adaps, o ônus será do cedente (União);

f) na hipótese de extinção da Adaps, “o seu patrimônio e os legados, as doações e as heranças que lhe forem destinados serão automaticamente transferidos à União”.

Por outro lado (e aqui está o interesse em criar entidades com essa roupagem mais “flexível”):

a) a Adaps não está sujeita à Lei 8.666/1993 (lei geral de licitações e contratações públicas); o seu Conselho Deliberativo deve apenas aprovar um “manual de licitações” (a MP 890/2019 não traz nenhuma diretriz geral ou requisitos mínimos a serem observados na elaboração desse manual);

b) o pessoal da Adaps será regido pela CLT e será admitido por meio de “processo seletivo público, que observará os princípios da impessoalidade, da moralidade e da publicidade”.

Como não poderia deixar de ser, a Adaps está sujeita ao controle do TCU.

Enfim, a impressão que eu tenho é que, há alguns anos, existe uma diretriz não explicitada, pelo menos na esfera federal, de evitar ao máximo a criação de entidades da administração indireta formal. Quando for necessário criar uma pessoa jurídica para exercer funções que são próprias da administração pública (desde que não exijam personalidade de direito público), ou que tradicionalmente seriam atribuídas a entidades administrativas propriamente ditas, deve-se, em vez disso, autorizar em lei a criação de um “serviço social autônomo”, e dizer nessa lei que ele é mera pessoa privada, não sujeito ao regime jurídico administrativo, mesmo que substancialmente ele tenha todas as características de uma entidade formalmente integrante da administração pública!

Até a próxima.

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