Serviço público precisa ser individualizado para incidir taxa

Tradicionalmente, no direito tributário brasileiro, serviços públicos se caracterizam, entre outros requisitos, se atenderem a usuários determináveis ( uti singuli ) (artigo 145, II da CF 1988, combinado com os artigos 77 e 79 do Código Tributário Nacional).

Se os usuários são indetermináveis ( uti universi ), de serviço público não se trata. Como os usuários não podem ser individualizados, tampouco podem remunerar os serviços prestados. Assim, os serviços dessa espécie devem ser remunerados pela arrecadação tributária global do Estado, descaracterizando-os como serviços públicos.

Na mesma linha de consequência, em caso de concessão ou permissão ao particular para o desempenho do serviço, seria impossível ao concessionário auferir sua remuneração diretamente do usuário do serviço.

Vamos explorar a questão mais detalhada. Serviços de fornecimento de água, coleta de esgoto, fornecimento de energia elétrica, gás canalizado são exemplos de serviços uti singuli , pois seus usuários são identificados, cadastrados, seu consumo individual é mensurável e sujeito a cobrança mediante taxas (em caso de ser oferecido pelo Poder Público diretamente) ou tarifas (se prestado por particulares concessionários ou permissionários do Estado).

E quanto aos serviços uti universi , cujos beneficiários são a generalidade da população e não podem ser identificados? Exemplos disso são os serviços de iluminação pública, coleta de lixo, varrição de ruas. A resposta tradicional tem sido a de que tais serviços não podem ser cobrados diretamente dos beneficiários por consumo individualizado e, portanto, devem ser custeados pelo orçamento global do Poder Público. Para muitos autores isso impediria que fossem tidos por serviços públicos.

Isso, porém, não tem impedido que se criem mecanismos jurídicos de individualização dos usuários. Foi o caso da coleta de lixo na cidade de São Paulo, em que se buscou, por Lei Municipal de 2002, individualizar a quantidade de lixo depositada pelos contribuintes, para que se pudesse cobrar uma taxa específica para sua coleta. Criou-se uma declaração de cada contribuinte para especificar a quantidade de lixo depositada nas ruas, estabelecendo-se sobre essa base, um valor a ser cobrado a título de taxa. Durante a gestão seguinte, do prefeito José Serra, a Câmara Municipal de São Paulo suspendeu a exigência do tributo. O Superior Tribunal de Justiça já havia decidido em várias ocasiões ser possível a cobrança de taxa de serviços de coleta de lixo domiciliar, por se considerar presentes nesse tipo de exação os requisitos da divisibilidade e da especificidade (artigos 77 e 79 do Código Tributário Nacional) (RE 137.013, Rel. Min. Demócrito Reinaldo, DJ de 02.08.1999).

O Supremo Tribunal Federal, por sua vez, também reiteradamente havia decidido no mesmo sentido. Na Questão de Ordem em Recurso Extraordinário RE 576.321 RG-QO, o ministro Enrique Lewandowski suscitou a Repercussão Geral para o tema acolhida pelo Supremo Tribunal Federal reafirmando que os serviços de coleta, remoção ou tr...