O Princípio da Supremacia do Interesse Público na Ordem Constitucional dos Direitos Fundamentais

Arthur Sanches Alvarez [1]

Resumo: Em linhas gerais, esta construção acadêmica objetiva analisar o princípio da supremacia do interesse público frente ao interesse dos entes privados, cotejando e evidenciando eventuais pontos de tensão entre os direitos e garantias fundamentais. De maneira que, a fim de perquirir esse objetivo, realizou-se uma análise acerca da natureza conceitual do princípio do direito público e em que medida este deveria, ou poderia, influir na esfera dos direitos fundamentais. Assim, tem-se que a razoabilidade e a proporcionalidade devem ser o norte desse confrontamento, qual seja, direitos fundamentais-interesse público, podendo ser utilizado o sistema de ponderação de princípios, para que possa ser viabilizado um denominador comum entre ambas as esferas.

Palavras-chave: direito administrativo; interesse público; direitos fundamentais; Princípios fundamentais; Direito constitucional; ponderação.

Abstract: In general terms, this academic construction aims to analyze the principle of supremacy of the public interest over the interests of private entities, comparing and highlighting possible points of tension between fundamental rights and guarantees. So, in order to pursue this objective, an analysis was carried out about the conceptual nature of the principle of public law and to what extent it should, or could, influence the sphere of fundamental rights. Thus, reasonableness and proportionality should be the north of this confrontation, that is, fundamental rights-public interest, and the principle weighting system can be used, so that a common denominator between both spheres can be made viable.

Keywords: administrative law; public interest; fundamental rights; fundamental principles; Constitutional law; balancing.

1. Introdução

A Carta Magna, por óbvio, possui como principal função o resguardo das garantias e direitos fundamentais, mirando a sua concretização por meio dos mais variados mecanismos aptos para tanto, de modo que seja maximizado o seu raio de proteção e efetivação desses direitos e garantias, tanto quanto julgue-se necessário.

Nesse viés, a Constituição se torna a pedra angular de todo o ordenamento [2], impedindo que as demais normas possam estabelecer ditames contrários ao seu núcleo axiológico, razão pela qual, em todo e qualquer processo hermenêutico, há de se observar justamente essa consonância da norma infraconstitucional com os valores e princípios insculpidos ou derivados da Constituição [3].

De maneira simplificada, o atual cenário evidencia a chamada constitucionalização [4] de todos os ramos do direito, de modo que o Direito Administrativo não se exclui desse quadro, devendo os valores ínsitos a essa matéria, de igual forma, também estarem em consonância com o quadro constitucional, sobretudo quando se trata do princípio da supremacia do interesse público.

Por isso, o presente trabalho irá visar a explicação desse princípio, relacionando-o com a perspectiva constitucional dos direitos fundamentais, bem como com as visões utilizadas por certa parcela de doutrinadores que acreditam em uma remodelação desse dispositivo.

2. A supremacia do interesse público e sua relação com os direitos fundamentais

Inicialmente, faz-se mister destacar o conceito doutrinário acerca da supremacia do interesse público.

Este instituto administrativista, na verdade, não possui expressa previsão constitucional, derivando, em verdade, da necessidade que o Poder Público possui de regular e atuar em favor da sociedade, garantindo, conforme ventilado alhures, os direitos e garantias fundamentais.

O Direito Administrativo, como se sabe, é responsável por regular a interação entre a administração pública e os seus administrados, de maneira que, para que isso possa valer em perspectivas ampliadas e gerais, há de se reservar um lugar de destaque aos interesses públicos, uma vez que estariam defendendo o que seria melhor para a comunidade como um todo.

É justamente aqui que se faz valer o dito princípio da supremacia do interesse público [5]. Ora, se se sabe que a necessidade de uma coletividade suplanta os interesses privados, por óbvio, que as atuações de um órgão público, por exemplo, possui como razão de ser a perseguição a esses interesses mais superiores não por seu conteúdo, mas pela sua abrangência e impacto social [6].

Assim compreende a jurista VIEIRA:

A Administração Pública não está no mesmo plano que o particular as relações que mantém com este. Está em situação de verticalidade, em situação de superioridade, sustentando interesse coletivo, que tem predominância sobre o interesse individual. O Estado não poderia desincumbir-se de suas tarefas se estivesse no mesmo plano que os particulares, os quais possuem autonomia de vontade e interesses individuais nem sempre coincidentes com o interesse da sociedade. Para propiciar o atingimento dos fins do Estado é que se reconhece à Administração Pública a supremacia de seus interesses, que preponderam sobre os interesses individuais. (...) O interesse da Administração prevalece sobre o particular porque é titularizado por toda sociedade. [7]

Pautado nessa prerrogativa, a administração pública pode até mesmo atingir aspectos afeitos aos direitos fundamentais de um determinado indivíduo ou grupo, desde que respaldado, como destacado alhures, no justo e razoável interesse coletivo [8].

Em vista disso, atualmente, tem crescido o número de doutrinadores que defenderiam a desconstrução (ou releitura) do conceito de supremacia do interesse público, uma vez que, supostamente, tal instituto representaria uma herança autoritária, sem espaço na atual ordem constitucional.

Todavia, é evidente que os direitos fundamentais não são absolutos, não podendo as autoridades públicas se verem reféns de um único indivíduo em detrimento de toda uma coletividade [9]. Inclusive, o ânimo do referido recurso administrativo é justamente o de resguardar a sociedade contra essas ingerências egoísticas e individualistas [10].

Logo, a tese de que a supremacia do interesse coletivo fosse expurgada do nosso ordenamento, na verdade, dever-se-ia proceder com uma redesignação desse instituto, objetivando uma maior aderência à ordem imperativa dos direitos humanos e fundamentais:

Algumas vozes se têm levantado atualmente contra a existência do princípio em foco, argumentando-se no sentido da primazia de interesses privados com suporte em direitos fundamentais quando ocorrem determinadas situações específicas. Não lhes assiste razão, no entanto, nessa visão pretensamente modernista. Se é evidente que o sistema jurídico assegura aos particulares garantias contra o Estado em certos tipos de relação jurídica, é mais evidente ainda que, como regra, deva respeitar-se o interesse coletivo quando em confronto com o interesse particular. A existência de direitos fundamentais não exclui a densidade do princípio. Este é, na verdade, o corolário natural do regime democrático, calcado, como por todos sabido, na preponderância das maiorias. A “desconstrução” do princípio espelha uma visão distorcida e coloca em risco a própria democracia; o princípio, isto sim, suscita “reconstrução”, vale dizer, adaptação à dinâmica social, como já se afirmou com absoluto acerto. [11]

Dessa forma, não encontra guarida lógico-jurídica a tese de que o princípio da supremacia do interesse público deveria ser desconstruído, uma vez que a defesa dessa perspectiva, muitas vezes, encontra-se encharcada com inconsistências de ordem conceitual – como a confusão de que tal princípio seria originário de uma filosofia autoritária – olvidando-se que os direitos fundamentais, a depender da conjuntura do caso concreto, são imperativos e demandam uma contraposição igualmente imperativa, a fim de que o Estado possa fazer valer os seus interesses, ressalta-se, desde que amparados na razoabilidade e legitimidade eficaz e verificada do melhor interesse coletivo.

3. A proporcionalidade e razoabilidade como meios de concretização do interesse maior da coletividade

É de sabença comezinha que os direitos fundamentais, enquanto princípios, podem se colidir com outros princípios de igual ordem, isto é, em uma sociedade em constante conflito, torna-se comum encontrar situações em que um direito fundamental de um particular se colide com interesses de ordem coletiva, de modo que a solução para esse tipo de situação deve passar obrigatoriamente pelo crivo da proporcionalidade e razoabilidade.

Por óbvio que tal demanda não é tarefa simples, necessitando de um mecanismo apto e adequado para tanto. De maneira que uma resolução efetiva desses conflitos passaria, obrigatoriamente, pelo sistema de procedimento de ponderação ou sopesamento de princípios e direitos fundamentais.

Essa ferramenta recebe a função de harmonizar eventual imbróglio, em que se percebe a colisão de bens jurídicos de igual valor normativo [12], tal qual ocorre quando se trata de um conflito entre um interesse particular (constitucionalmente tutelado) e o princípio do interesse público (exercido pelo Poder Público) [13]. É isso o que CANOTILHO propõe:

As ideias de ponderação (Abwägung) ou de balanceamento (Balancing) surge em todo o lado onde haja necessidade de ‘encontrar o direito’ para resolver ‘casos de tensão’ (Ossenbühl) entre bens juridicamente protegidos.

(...)

Várias razões existem para esta viragem metodológica: (1) inexistência de uma ordenação abstracta de bens constitucionais o que torna indispensável uma operação de balanceamento desses bens de modo a obter uma norma de decisão situativa, isto é, uma norma de decisão adoptada às circunstâncias do caso; (2) formatação principal de muitas normas do direito constitucional (sobretudo das normas consagradoras de direitos fundamentais) o que implica, em caso de colisão, tarefas de ‘concordância’, ‘balanceamento’, ‘pesagem’, ‘ponderação, típicas dos modos de solução de conflitos entre princípios (que não reconduzem, como já se frisou, a alternativas radicais de ‘tudo ou nada’); (3) fractura da unidade de valores de uma comunidade que obriga a leituras várias dos conflitos de bens, impondo uma cuidadosa análise dos bens em presença e uma fundamentação rigorosa do balanceamento efectuado para a solução os conflitos. [14]

Veja-se que a ferramenta de ponderação possibilita uma via intermediária entre as parcelas conflitantes, isto é, propõe um denominador comum entre aqueles que prezam pela supremacia do interesse público e aquela parcela que acredita ser necessária a sua desconstrução, demonstrando que o debate não pode angariar-se em conceitos pré-concebidos [15], devendo essa análise ser verificada casuisticamente.

Para além disso, quando se trata do processo lógico-dedutivo, ao qual se refere o procedimento da ponderação, há de se ressaltar que ele deve ser realizado com extrema racionalidade, ancorando-se em parâmetros valorativos, devendo sopesar não apenas as nuances do caso concreto, mas os impactos do desfecho que o operador (seja ele o administrador ou o julgador) pretende conceder. [16]

Vislumbra-se, com isso, uma espécie de roteiro para decidir conforme a especificidade do caso concreto requeira, atentando-se o agente aos aspectos intrínsecos e extrínsecos da decisão:

a) da adequação, que exige que as medidas adotadas pelo Poder Público se mostrem aptas a atingir os objetivos pretendidos;

b) da necessidade ou exigibilidade, que impõe a verificação da inexistência de meio menos gravoso para atingimento dos fins visados; e da

c) proporcionalidade em sentido estrito, que é a ponderação entre o ônus imposto e o benefício trazido, para constatar se é justificável a interferência na esfera dos direitos do cidadão. [17]

Dessa forma, percebe-se que os pontos a serem verificados pelo administrador público ou pelo julgador, em caso de eventual judicialização, não são abstratos ou relegados aos vieses dos próprios agentes públicos ou particulares, mas delimitados e calcados na pertinência que o caso concreto requeira, razão pela qual a adequação, a necessidade e a proporcionalidade não podem ser sopesadas de acordo, apenas, com as subjetividades dos operadores, mas segundo as exigências do caso concreto, bem como dos possíveis impactos da medida adotada.

4. Conclusão

De acordo com o recorte aqui trabalhado, percebe-se que a atual ordem constitucional prevê o resguardo de uma miríade de direitos e garantias fundamentais necessários para a fiel concretização dos objetivos dispostos na Carta Magna, de maneira que, para de fato materializá-los, torna-se essencial que o Estado possua meios legítimos para tanto.

É justamente nesse enredo que nasce a figura do princípio da supremacia do interesse público, consistente no mecanismo que dispõe a administração pública para fazer valer os interesses da coletividade, socialmente compreendida, sobre a vontade individual dos entes privados.

Desse cotejo entre vieses naturalmente opostos e contrastantes, nasce um debate acerca da necessidade de se proceder com a desconstrução do conceito da supremacia do interesse público, uma vez que, supostamente, tal artifício axiológico derivaria de anseios autoritários não condizentes com a essência dos direitos e garantias fundamentais, insculpidos na Constituição.

Inobstante, fato é que a real característica da supremacia do interesse público não reside na imposição a qualquer custo de qualquer interesse que ocorra à administração pública, mas do interesse coletivo objetivamente considerado, sopesando não apenas os interesses públicos, mas os individuais. De modo que a solução para essa tensão deve, obrigatoriamente, obedecer a critérios de adequação, de necessidade e de proporcionalidade, caso contrário, aí sim, estar-se-ia falando em medida autoritária e, por conseguinte, inconstitucional.

Em suma, a supremacia do interesse público, na atual ordem constitucional, atua não como oponente dos direitos fundamentais, mas como mediadora entre os direitos individuais e os interesses da coletividade, razão pela qual não se vislumbra um conflito, na verdade, o que ocorre é, justamente, a natural e racional seleção do que seria adequado e legítimo para o maior número de pessoas possível, devendo esse procedimento representar a melhor escolha conforme dados concretos e materialmente quantificáveis e avaliáveis.

5. Referências bibliográficas

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______________. Interpretação e aplicação da constituição. São Paulo: Saraiva, 1996.

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VIEIRA, Evelise Pedroso Teixeira Prado. Direito administrativo. São Paulo: Verbatim, 2011.

1. Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT). ↑

2. Significa que a constituição se coloca no vértice do sistema jurídico do país, a que a constituição confere validade, e que todos os poderes estatais são legítimos na medida em que ela os reconheça e na proporção por ela distribuídos. É, enfim, a lei suprema do Estado, pois nela que se encontram a própria estruturação deste e a organização de seus órgãos; é nela que se acham as normas fundamentais de Estado, e só nisso se notará sua superioridade em relação às demais normas jurídicas. (SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 37ª edição. São Paulo: Malheiros, 2014. p. 47) ↑

3. O princípio da supremacia da Constituição, que tem como premissa rigidez constitucional, é a idéia central subjacente a todos os sistemas jurídicos modernos. Sua compreensão é singela. Na celebrada imagem de Kelsen, para ilustrar a hierarquia das normas jurídicas, a Constituição situa-se no vértice de todo o sistema legal, servindo como fundamento de validade das demais disposições normativas. Toda Constituição escrita e rígida, como é o caso da brasileira, goza de superioridade jurídica em relação às outras leis, que não poderão ter existência legítima se com ela contrastarem. (BARROSO, Luis Roberto. Interpretação e aplicação da constituição. São Paulo: Saraiva, 1996. p. 64) ↑

4. Essa teoria se assenta sobre a afirmação da supremacia e da normatividade da Constituição, a centralidade dos direitos fundamentais como sistema de referência da ordem constitucional, a concepção de que as Constituições encarnam os valores ético-políticos fundamentais da comunidade que pretende reger e o reconhecimento de que os comandos constitucionais e os compromissos valorativos assumidos pelo constituinte funcionam fundamentalmente como limites e programas que condicionam a atuação de atores públicos e privados, na medida em que é a Constituição e, no seu centro, a sua “tábua axiológica”, que garantem a unidade do ordenamento jurídico. (LEAL, Fernando. Seis objeções ao direito civil constitucional. Direitos fundamentais & justiça - ano 9, nº 33, p. 123-165, out./dez. 2015. p. 128.) ↑

5. “o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado é princípio geral de Direito inerente a qualquer sociedade. É a própria condição de sua existência.” (MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 31ª edição. São Paulo: Malheiros, 2014. p. 99) ↑

6. “O princípio do interesse público está intimamente ligado ao da finalidade. A primazia do interesse público sobre o privado é inerente à atuação estatal e domina-a, na medida em que a existência do Estado justifica-se pela busca do interesse geral, ou seja, da coletividade; não do Estado e do aparelhamento do Estado. Esse interesse público prevalente é extraído da ordem jurídica, em cada caso concreto; (...) Essa supremacia do interesse público é o motivo da desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados, mas essa desigualdade advém da lei, que, assim, define os limites da própria supremacia.” (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. Rev. e atual. Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho. 40ª edição. São Paulo: Malheiros, 2017. p. 111) ↑

7. VIEIRA, Evelise Pedroso Teixeira Prado. Direito administrativo. São Paulo: Verbatim, 2011. p. 34 ↑

8. “... trata-se do interesse público genericamente considerado, que compreende todos os interesses juridicamente protegidos, englobando tanto o interesse da coletividade em si mesma considerada (interesse geral) quanto interesses individuais e coletivos (interesses específicos), quando albergados pelo Direito positivo. Consiste num pressuposto negativo de validade da atuação administrativa, pois proíbe a prática de qualquer ato que contrariar tais interesses, bem como a expedição de um ato com o fito de atender a uma finalidade diversa daquela que o ordenamento jurídico prevê”. (HACHEM, Daniel Wunder. Princípio constitucional da supremacia do interesse público. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2011. p. 162.) ↑

9. “A liberdade consiste em poder fazer tudo aquilo que não prejudique a outrem; assim, a existência dos direitos naturais de cada homem só tem por limites os que assegurem aos outros membros da sociedade o gozo desses mesmos direitos. Tais limites só podem ser determinados por lei.” (DECLARAÇÃO DOS DIREITOS DO HOMEM de 1789) ↑

10. Cf. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 31ª edição. São Paulo: Atlas, 2018. p. 74. ↑

11. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. Op. Cit. p. 34-35. ↑

12. Cf. SOUZA, Carlos Eduardo Silva e; BURMANN, Larissa Lauda; ALVAREZ, Arthur Sanches. As ondas de constitucionalização do direito privado: da pulverização do direito civil à irrestrita supremacia do princípio do interesse público. In: SANTOS, Murilo Rodolfo Rodrigues dos (org.); SOUZA, Carlos Eduardo Silva e (coord.). Direito civil na contemporaneidade e sua interatividade com os direitos fundamentais: questionamentos, reflexões e novas propostas. v. 2, Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2022, p. 21-58. p. 42. ↑

13. “Quando é que, afinal, se impõe a ponderação ou o balanceamento ad hoc para obter uma solução dos conflitos de bens constitucionais? Os pressupostos metódicos básicos são os seguintes. Em primeiro lugar, a existência de, pelo menos, dois bens ou direitos reentrantes no âmbito de protecção de duas normas jurídicas que, tendo em conta as circunstâncias do caso, não podem ser ‘realizadas’ ou ‘optimizadas’ em todas as suas potencialidades. Concomitantemente, pressupõe a inexistência de regras abstratas de prevalência, pois neste caso o conflito deve ser resolvido segundo o balanceamento abstracto feito pela norma constitucional (...). Excluem-se, por conseguinte, relações de preferência prima facie, pois nenhum bem é, prima facie, quer excluído porque se afigura excessivamente débil, quer privilegiado porque, prima facie, se afigura com valor ‘reforçado’ ou até absoluto. (...) Finalmente, é indispensável a justificação e motivação da regra de prevalência parcial assente na ponderação, devendo ter-se em conta sobretudo os princípios constitucionais da igualdade, da justiça e da segurança jurídica. Registre-se, ainda, a observância das regras constitucionais de competência, pois o método de balancing não pode dissolver os esquemas de competência constitucionalmente definidos.” (CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 7. ed., 11 reimp. Coimbra: Almedina, 2005. p. 1.240-1.241). ↑

14. Idem, p. 1.236-1.237. ↑

15. “... a ideia de que o interesse público sempre, em qualquer situação, prevalece sobre o particular jamais teve aplicação (a não ser, talvez, em regimes totalitários)”. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. O princípio da supremacia do interesse público: sobrevivência diante dos ideais do neoliberalismo. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. RIBEIRO, Carlos Vinícius Alves (coordenadores). Supremacia do interesse público e outros temas relevantes do direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2010. p. 98) ↑

16. “Assim, o melhor interesse público só pode ser obtido a partir de um procedimento racional que envolve a disciplina constitucional de interesses individuais e coletivos específicos, bem como um juízo de ponderação que permita a realização de todos eles na maior extensão possível. O instrumento deste raciocínio ponderativo é o postulado da proporcionalidade.” (BINENBOJN, Gustavo. Proporcionalidade: um novo paradigma para o direito administrativo. In: SARMENTO, Daniel (organizador). Interesses públicos versus interesses privados: desconstruindo o princípio da supremacia do interesse público. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2005. p. 167.) ↑

17. BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da constituição. São Paulo: Saraiva, 1996. p. 209. ↑