Um grave precedente

UM GRAVE PRECEDENTE

Rogério Tadeu Romano

I - O FATO

Segundo o portal de notícias do Correio Brasiliense, em 7.4.24, uma operação da polícia do Equador para prender o ex-vice-presidente Jorge Glas na Embaixada do México, em Quito, levou o governo mexicano a cortar relações diplomáticas com o Equador, deflagrou uma onda de condenação por toda a América Latina e motivou a convocação de uma reunião por parte da Organização dos Estados Americanos (OEA). O Brasil alertou sobre um "grave precedente". Em solidariedade ao México, a Nicarágua anunciou a ruptura de todas as relações com o Equador, após chamar a ação de "inusitada" e "condenável".

Como aduziu o portal de notícias da Folha, em 7.4.24:

“O conflito que escalou para a ruptura de relações diplomáticas começou com um comentário do presidente mexicano, Andrés Manuel López Obrador, na quarta-feira passada, sobre a violência política no Equador e a suposta manipulação da mídia nas últimas eleições presidenciais.

Ele afirmou que nas últimas eleições, o assassinato do centrista Fernando Villavicencio em agosto fez a intenção de voto da esquerdista Luisa González, que liderava as pesquisas, cair.

O Equador respondeu expulsando a embaixadora Raquel Serur e o México aumentou a tensão ao conceder asilo ao ex-vice-presidente Jorge Glas (2013-2017), que estava sob uma ordem de prisão por suposto crime de peculato.”

Colho ainda o que narrou o portal de notícias do Estadão, ainda em 7.4.24:

“O México solicitou o salvo-conduto, documento que permitiria a saída de Glas do Equador, mas foi negado pelo governo de Noboa, que deu a autorização para que os policiais equatorianos entrassem na embaixada e prendessem o político.

O ex-vice-presidente equatoriano estava refugiado havia mais de quatro meses na embaixada mexicana. Glas chegou à representação diplomática do México no dia 17 de dezembro do ano passado, após sair da prisão no final de novembro. O político pediu asilo por temer por sua “segurança e liberdade pessoal”.

O encarregado de negócios da embaixada do México no Equador, Roberto Canseco, que estava no comando da embaixada após a expulsão da embaixadora, estava no local quando os policiais invadiram. Canseco foi contido pelos policiais do Equador e afirmou estar preocupado com o bem-estar de

Quito acusa o México de intervir em seus “assuntos internos” ao conceder a Glas um asilo “ilícito”.

Após o ocorrido, o México rompeu as relações diplomáticas com o Equador. Em uma mensagem na rede social X, o presidente mexicano Andrés Manuel López Obrador descreveu o incidente como uma “violação flagrante do direito internacional e da soberania do México”.

A chanceler Alicia Bárcena anunciou o rompimento e avisou que recorreria à Corte Internacional de Justiça para denunciar o Equador.

II - A INVIOLABILIDADE DA MISSÃO DIPLOMÁTICA

Esse fato gravíssimo no âmbito das relações internacionais deve ser examinado segundo as regras do Direito Internacional Público.

Na lição de Hildebrando Accioly (Manual de direito internacional público, 11ª edição, pág. 109), “a inviolabilidade da missão diplomática constitui hoje uma regra aceita por todos os países. Na sua origem, decorria de inviolabilidade do agente diplomático, mas, atualmente, conforme comentário da Comissão de Direito Internacional, “a inviolabilidade dos locais da missão não é uma consequência da inviolabilidade do Chefe da missão, mas um atributo do Estado acreditante em virtude de os locais serem usados como sede de missão”.

Em sendo assim, em decorrência da inviolabilidade da missão, “os agentes do Estado acreditado não poderão nele penetrar sem o consentimento do Chefe da Missão (Convenção de Viena, art. 22, § 1º). As autoridades locais têm obrigação de tomar todas as medidas necessárias para proteger a embaixada ou legação contra qualquer incursão ou dano e evitar perturbações a sua tranquilidade ou ofensas à sua dignidade.

No mesmo sentido, disse Valerio de Oliveira Mazzuoli (Curso de direito internacional público, 3ª edição, páginas 476 e 477) que os locais das missões são invioláveis, não podendo os agentes do Estado acreditado (que é aquele Estado que recebe em seu território uma missão diplomática; e por Estado acreditante aquele Estado que envia uma missão diplomática para território de outro Estado) neles penetrar sem o consentimento do Chefe da Missão (art. 22, § 1º). O Estado tem ainda a obrigação especial de adotar todas as medidas apropriadas para proteger os locais da missão contra qualquer instrução ou dano e evitar perturbações à tranquilidade da missão ou ofensas à sua dignidade (art. 22§ 2º). Assim são protegidos os locais da missão, seu mobiliário e demais bens neles situados, assim como os meios de transporte da missão.

Na lição de Celso D. de Albuquerque Mello (Curso de direito internacional público, 5ª edição, segundo volume, pág. 751, 512) "a inviolabilidade significa que nestes locais o Estado acreditado não pode exercer nenhum ato de coação (por exemplo, ser invadido pela polícia), a não ser que haja o consentimento do chefe da Missão. Do mesmo modo, não pode ser efetuada uma citação dentro da Missão;"

A Missão deverá notificar ao Ministério do Exterior os locais que se beneficiam desse privilégio.

Mas, a inviolabilidade cessa se os locais da Missão foram utilizados de modo incompatível com as funções da missão. Cessa, ainda, em caso de urgência (por exemplo, incêndio). Mas a Convenção de Viena fala em inviolabilidade absoluta. Da mesma forma, a Convenção não fala nas hipóteses de desapropriação do imóvel referenciado.

Desta forma, o que se disse em relação às prerrogativas e imunidades da missão diplomática também se aplica às atividades das demais repartições que o Estado mantém no exterior na medida em que o Direito Internacional possa imputar ao próprio Estado a regência das atividades de tais repartições.

As convenções internacionais assinalam que os locais das missões diplomáticas são invioláveis, não podendo ser objeto de busca, requisição, embargo ou medida de execução, ficando assegurada a proteção a seus arquivos, documentos, correspondência, incluídos os dos funcionários consulares, por não pertencerem a estes, mas ao Estado a que eles servem. O Estado acreditante pode ainda renunciar a tais imunidades, mas o deve fazer de forma expressa.

Trago, para tanto, a lição do ministro Rezek (Direito Internacional Público, Curso Elementar, 2ª edição, pág. 172) quando ensinou:

"São fisicamente invioláveis os locais da missão diplomática com todos os bens ali situados, assim como os locais residenciais utilizados pelo quadro diplomático e pelo quadro administrativo e técnico. Esses imóveis, e os valores mobiliários nele enquadráveis, não podem ser objeto de busca, requisição, penhora ou medida qualquer de execução. Os arquivos e documentos da missão diplomática são invioláveis onde quer que se encontrem."

Ainda ensinou o ministro J.F. Rezek (obra citada, pág. 169) que “o direito diplomático e, mais exatamente, a questão dos privilégios e garantias dos representantes de certo Estado soberano junto ao governo de outro, constituíram o objeto do primeiro tratado multilateral de que se tem notícia: o Règlement de Viena, de 1815, que deu forma convencional às regras até então costumeiras sobre a matéria. Na atualidade, vigem a propósito, com aceitação generalizada, duas convenções celebradas em Viena nos anos sessenta, uma delas sobre relações diplomáticas (1961), outra sobre relações consulares (1963)". Essas últimas convenções foram promulgadas, no Brasil, respectivamente, pelo Decreto nº 56.435/65 e pelo Decreto nº 61.078/67.

Estamos diante dos chamados privilégios diplomáticos.

III - O ASILO DIPLOMÁTICO

Afirmou Celso D. de Albuquerque Mello (Direito internacional público, 5ª edição, segundo volume, pág. 563, 380) que"o direito de asilo, apesar de ter por finalidade proteger a pessoa humana, é ainda considerado um direito do Estado e não do indivíduo. Significa isto que o Estado não é obrigado a conceder o asilo, mas apenas o faz se assim quiser".

É certo que algumas legislações estatais,como a do México e a da Itália, já consagraram o asilo.

A doutrina se divide: Uns (Visscher) consideram que a sua finalidade é apenas limitar a autoridade nacional, mas sem dar um direito ao indivíduo de ser asilado. Outros (Koziebrodzki) declaram que o indivíduo passa a ter um direito ao exílio. Considerou, diante disso, outrossim, Celso D. de Albuquerque Mello (obra citada, pág. 563) que a interpretação não pode ser genérica, citando o caso da Guatemala, que reconheceu ao indivíduo o direito ao asilo.

Lembre-se que a Convenção Interamericana sobre asilo territorial, em Caracas, em 1954, estabeleceu que, no seu artigo 1º, é um direito do Estado e que ele admitirá"dentro do seu território as pessoas que julgar conveniente".

Para Scelle o Estado possui o dever de conceder o asilo.

Ensinou ainda, em lição memorável, Hildebrando Accioly, naquela obra, que, na América Latina é frequente a concessão de asilo nos ditos locais a pessoas que, por motivos políticos, fogem à ação das autoridades territoriais, mas tal asilo não pode ser admitido a criminosos comuns.

No Brasil, já se entendia que o asilo não é um direito, mas, que, na prática, é tolerado como ato humanitário. Considera-se inadmissível o asilo a indivíduos que, embora com intuitos políticos, tenham cometido atos que constituem principalmente delitos comuns, ou representem francas manifestações de anarquismo, ou tentam a derrubar as bases da organização social do país, ou ainda que tenham praticado atos de terrorismo, tais como definidos em Convenções Internacionais, como a que foi assinada, no passado, em Genébra, a 16 de novembro de 1937.

Mas, há de se observar que a doutrina admite o asilo como um direito.

Por sua vez, o asilo territorial é o recebimento de estrangeiro em território nacional, sem os requisitos de ingresso, para evitar punição ou perseguição baseada em crime de natureza política ou ideológica geralmente por crime praticado em seu país. Assim, tal concessão tem por objetivo proteger uma pessoa que, por seus motivos políticos ou ideológicos, se sinta perseguida ou ameaçada.

Independentemente do que enuncia a Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem de 1948, em seu artigo 27, ao prescrever que “Toda Pessoa tem o direito de procurar e receber asilo em território estrangeiro, em caso de perseguição que não seja motivada por delitos de direitos comuns (crimes comuns), e de acordo com a legislação de cada país, e com as convenções internacionais”, a Constituição de 1988 prevê a concessão de asilo político, seja territorial ou diplomático, sem quaisquer restrições, sendo este um dos princípios pelos quais a República Federativa do Brasil deve se reger nas suas relações internacionais, como se lê do artigo 4º, inciso X.

O asilo é instituto humanitário e somente atende o seu objetivo quando for entendido como um direito do indivíduo e dever do Estado.

O asilo político tem a característica de ser ainda asilo territorial, concedendo-o o Estado ao estrangeiro que, tendo cruzado a fronteira e ingressado em seu território, aí requereu o benefício.

O asilo diplomático ou extraterritorial, por sua vez, é modalidade de asilo territorial, mas dotado de característica de provisoriedade e precariedade, e que é concedido, no âmbito da América Latina, pelo Estado fora do seu território, isto é, no território do próprio Estado onde o indivíduo estaria sendo perseguido.

Tal concessão se dá em locais imunes à jurisdição daquele Estado, como embaixadas, representações diplomáticas, navios de guerra, acampamentos ou aeronaves militares. Lembro que, a teor do artigo 5º da Convenção de Caracas, que uma vez concedido o asilo, o Estado asilante pode pedir a saída do asilado para o território estrangeiro, sendo o Estado territorial obrigado a concedê-lo imediatamente, salvo por motivo de força maior. O salvo-conduto é requerido pela autoridade asilante - normalmente o embaixador – a fim de que o asilado possa deixar o território do país com segurança para receber o asilo territorial no Estado disposto a recebê-lo, impedindo que o asilado seja detido no caminho da embaixada até o aeroporto internacional da capital do seu País.

Na conclusão de Celso D. de Albuquerque Mello (obra citada, pág. 569, 391)"o asilo diplomático é concedido apenas a indivíduos que sejam perseguidos por motivos ou delitos políticos. Não se dá o asilo "a pessoas que,"na ocasião em que o solicitem, tenham sido acusadas de delitos comuns, processadas ou condenados por esse motivo pelos tribunais ordinários competentes, sem haverem cumprido as penas respectivas (art. 3º da Convenção de Caracas). Ele não protege também aos "desertores das forças de terra, mar e ar", a não ser que o ato que motiva o pedido de asilo tenha "claramente caráter político".

Desta forma, o mesmo dispositivo da Convenção de Caracas estipula que as pessoas que se asilarem por crimes que não justificam o asilo "deverão ser convidadas a retirar-se ou , conforme o caso, ser entregues ao governo local". Este, entretanto, não poderá julgar tais indivíduos "por delitos políticos anteriores ao momento da entrega".

De toda forma, como lembrou Celso D. de Albuquerque Mello (obra citada, pág. 569), o asilo deverá ser dado somente em casos de urgência, isto é, quando o indivíduo, por motivos políticos, é perseguido por multidões, pelas autoridades, quando se encontre em perigo de vida ou a sua integridade pessoal, estejam ameaçadas. A urgência é julgada pelo asilante (arts. 5º, 6º e 7º).

A qualificação do asilo é dada pelo Estado asilante. Mas, ela não tem aspecto definitivo. de modo que ele altere tal qualificação.

A decisão sobre se o criminoso é ou não politico pertence exclusivamente ao asilante (art. 9º). O asilante pode prolongar o asilo para coligir informações, a fim de verificar a sua procedência (art. 14).

O asilante não pode permitir que o asilado exerça qualquer atividade política de qualquer natureza (art. 18).

O asilante, assim, deve integrar ao Estado territorial o exilado que for criminoso comum.

Ora, e se o Estado se negar a dar esse salvo-conduto? Por certo, na linha do já decidido no precedente Haya de La Torre, Chefe do Partido Aprista Peruano, em rumoroso caso envolvendo o Peru, que lhe negou salvo-conduto, e a Colômbia, em cuja embaixada ele se refugiou, a Corte Internacional de Justiça entendeu que as partes, por princípios de cortesia e boa-vizinhança, devem chegar à solução prática, mas exigiu a caracterização do status de urgência para adoção da medida, exigido pela Convenção de Havana.

A CIJ decidiu, em 20.11. 1950: a) A Colômbia não tem o direito de qualificar; b) O Peru não tem o direito de recuperar o asilado.

Em 13 de junho de 1951, decidiu o CIJ, em novo pronunciamento, após um pedido de esclarecimento: a) A Colômbia não está obrigada a entregar Haya de La Torre ao Peru; b) o asilo deveria ser cessado desde a sentença de 20 de novembro de 1950; o modo de pôr fim ao asilo seria acordado pelas partes. Mas, a sentença era inexequível. Houve um acordo, em 1954, por meio do qual teve fim o asilo de Haya de La Torre. Por ele, a Colõmbia entregou Haya de La Torre ao Peru e este o levou para fora do país.

IV - A RESPONSABILIDADE CIVIL NO ÂMBITO DO DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO

De toda sorte, a invasão noticiada por forças do Estado do Equador ao local onde estava sediada a missão diplomática do México, é ato passível de responsabilidade civil no âmbito do Direito Internacional Público, a ser objeto de discussão na Corte Internacional de Justiça.

Discute-se a responsabilidade internacional do Estado.

A doutrina internacionalista é unânime em afirmar que são três os elementos que compõem o instituto da responsabilidade internacional: a) a existência de um ato ilícito internacional; b) a presença da imputabilidade; c) a existência de um prejuízo ou um dano a outro Estado. Tem-se para tanto:

1. Ensinou-nos Valerio de Oliveira Mazzuoli (obra citada, pág. 507) que o ato ilícito é o primeiro elemento constitutivo da responsabilidade (ilicitude internacional do ato) consubstancia-se na violação ou lesão de uma norma de Direito Internacional, compreendendo tanto o fato positivo (comissivo) como o fato negativo (omissivo), tal como descrito no artigo 3º, alíneas a e b do projeto de convenção das Nações Unidas;

2. A imputabilidade é o segundo elemento da responsabilidade é a imputabilidade que é o nexo causal que liga o ato danoso violador do Direito Internacional (ou a omissão estatal) ao responsável causador do dano (autor direto ou indireto do fato). Ou seja, é o vínculo jurídico que se forma entre o Estado (ou organização internacional) que transgrediu a norma internacional e o Estado (ou organização internacional) que sofreu a lesão decorrente de tal violação. Em outras palavras, a imputabilidade “significa que o ato ou omissão é atribuível ao Estado”, como disse Hildebrando Accioly (Tratado de Direito Internacional Público, volume I, pág. 276). Nem sempre, porém, o autor imediato de um ato ilícito internacional é diretamente responsável por ele, à luz do direito das gentes. Os Estados serão sempre responsáveis por atos praticados pelos seus funcionários, quando tais atos forem praticados em seu nome (do Estado). De qualquer forma, o que caracteriza a imputabilidade é a possiblidade do ato antijurídico ser imputável ao Estado na sua condição de sujeito de Direito Internacional Público ainda que praticado por agente ou funcionário seu quando então a imputabilidade e a autoria do fato se confundem. O Estado tem, portanto, certos deveres pelos quais responde em caso de dano ao direito de outro, devendo-lhe ser imputada a obrigação de reparar o dano não importando se o ato foi praticado diretamente pelo governo ou por seus agentes e funcionários;

3. Ainda nos ensinou Mazzuoli (obra citada, pág. 508) que o prejuízo ou dano, tem-sem-se a existência de um prejuízo ou um dano a outro Estado (ou organização internacional) como o terceiro elemento constitutivo da responsabilidade internacional. Tal prejuízo (resultado antijurídico do fato)_ pode ser material ou imaterial, e pode ter decorrido de um ato ilicito cometido por um Estado (ou organização internacional) ou por particular em nome do Estado.

A responsabilidade internacional será direta quando o ato ilícito (positivo ou negativo) for praticado pelo próprio governo estatal, por órgão governamental, por funcionários do seu governo por uma coletividade pública do Estado. Será ainda indireta a responsabilidade quando o ilícito for cometido por simples particulares o por um grupo ou coletividade que o Estado representa.

É certo que a responsabilidade internacional poderá ser convencional quando resultar do descumprimento ou uma violação de um tratado internacional de que é arte este mesmo Estado.

Para os doutrinadores há três doutrinas com relação a essa responsabilidade. A primeira, subjetivista, ou teoria da culpa, de modo que essa responsabilidade derivaria de ato culposo. Outra objetiva, de forma que tal responsabilidade viria do simples fato. A terceira, mista, defendida por Triepel e Strupp, apregoando que a culpa somente poderia ser utilizada nos atos ilícitos internacionais que o Estado pratica por omissão. Nesse caso estaria sempre presenta a negligência do Estado.

Essa responsabilidade seria excluída por: a) legítima defesa (artigo 51 da Carta das Nações Unidas); b) represálias ou contramedidas; c) prescrição liberatória, que é o silêncio do Estado lesado com relação ao dano sofrido ; c) caso fortuito ou força maior; e) estado de necessidade; f) renúncia do indivíduo lesado.

Os atos diretamente praticados pelo governo não excluem a prática de atos ilícitos cometidos por agentes ou funcionários do Executivo, tanto em território nacional quanto em território estrangeiro. O Estado responde pelo ilícito internacional mesmo no caso de o funcionário ser incompetente para a prática do ato, pois a qualidade oficial do funcionário (que agiu na qualidade de órgão estatal) vincula sempre o Estado (que não deixa de estar ligado ao seu agente), salvo se a incompetência era tão flagrante que deveria tê-la percebido o agente lesado. A aparência dos atos de tais funcionários é suficiente para atribuir ao Estado lesado os direitos de imputar ao outro sua responsabilidade internacional, que será objetiva, sem base na culpa.