Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro
Sumário:
O fato de o controle de constitucionalidade poder ser realizado por qualquer Juiz ou Tribunal, além de mediante ação direta ao Supremo Tribunal Federal, confere ao Judiciário brasileiro uma posição particular. Nessa situação, os juízes e os tribunais investem-se numa função que não faz parte da tradição do civil law 1 .
Porém, o sistema brasileiro, além de fugir das características dos sistemas de tribunal constitucional, precisa de algo a mais para funcionar como o estadunidense, precisamente dos precedentes obrigatórios ou da eficácia vinculante 2 . Afinal, ao se outorgar a todo e qualquer juiz o poder de afirmar a inconstitucionalidade, abre-se oportunidade para um grave dissenso entre os juízes e tribunais acerca do direito que deve regular os casos e a vida em sociedade 3 .
É importante recordar que o próprio Kelsen, quando diante dos avanços que poderiam ser proporcionados pela Constituição austríaca de 1920, ao reconhecer o perigo de atribuir aos tribunais ordinários o poder de controlar a constitucionalidade das leis, fez constar que um dos motivos da sua preocupação se assentava no problema da falta de uniformidade das decisões judiciais em torno das questões constitucionais, o qual não poderia ser resolvido nos termos do common law , ou seja, mediante o stare decisis 4 . Vale dizer que a possibilidade de os tribunais decidirem de modo diferente contribuiu de modo significativo para os traços que delinearam a arquitetura concentrada do controle de constitucionalidade.
O sistema americano teria tido grande dificuldade para se desenvolver se os seus juízes estivessem abertamente autorizados a divergir das decisões da Suprema Corte. É significativo que a Suprema Corte dos Estados Unidos afirmou, em tom claro e definitivo, a necessidade de respeito aos seus precedentes em Cooper v. Aaron, ao declarar que a interpretação da 14.ª Emenda, que fora realizada pela Corte em Brown, constituía “lei suprema do país”, enquanto o art. 6º da Constituição permitia atribuir a essa interpretação binding effect sobre os estados. Lembre-se que, em Brown, determinou-se que os estados deveriam, com rapidez, eliminar a separação entre as crianças negras e brancas nas escolas 5 . O governador do estado de Arkansas, no entanto, instituiu um plano que não seguiu esta diretiva. Assim, a Suprema Corte dos Estados Unidos, ao refutar o argumento do governador de que não estava obrigado a seguir o que fora estabelecido, teve que declarar, em Cooper, que a sua interpretação constituía “supreme law of the land ”, e que o juramento de obedecer a Constituição, realizado pelo governador, conferia eficácia vinculante ao precedente da Suprema Corte 6 .
Esse caso, bem como a fundamentação da Suprema Corte em Cooper, evidenciam que um precedente constitucional, num sistema em que o controle é difuso, não pode se limitar às partes, ou melhor, ser visto como uma decisão cuja eficácia é inter partes . Ele deve vincular não apenas todos os juízes, mas também todos os administradores públicos.
É verdade que a doutrina estadunidense demorou para individualizar os precedentes constitucionais diante dos precedentes de common law e de interpretação legal. Isso provavelmente ocorreu em razão de a jurisdição constitucional representar algo novo para os juristas da tradição do common law . Se existia experiência com os precedentes desta tradição, a necessidade e o sentido das decisões constitucionais se desenvolveram em meados do século passado, daí também advindo razões claras para a configuração da ideia de precedente constitucional.. De qualquer forma, é indiscutível que o stare decisis também se impôs diante das decisões constitucionais.
Num sistema preocupado com o respeito à igualdade perante as decisões das Cortes e com a segurança jurídica, especialmente na sua feição de previsibilidade, seria absurdo imaginar precedentes constitucionais destituídos de autoridade e, assim, de eficácia vinculante. Advertiu Cappelletti que a introdução do que chamou de “método americano” de controle de constitucionalidade no civil law permitiria que uma lei não fosse aplicada por juízes que a entendem inconstitucional e, no mesmo instante, aplicada por juízes que a concebem como constitucional. Cappelletti temia, no momento em que escreveu, que isso tornasse possível a formação de verdadeiras “facções jurisprudenciais” nos diferentes graus de jurisdição, simplesmente por uma visão distinta dos juízes dos órgãos jurisdicionais inferiores – como ocorreu na Itália no período pós-guerra. Daí ter concluído, estabelecendo uma lição realmente importante para os sistemas em que o controle de constitucionalidade é difuso, que da falta de precedentes obrigatórios poderia surgir uma gravíssima situação de incerteza jurídica e de conflito entre os órgãos do Judiciário 7 .
Na verdade, é até difícil admitir como “jurídico” um sistema que autoriza que uma mesma lei possa ser aplicada por um juiz e não por outro, ou que um mesmo juiz possa aplicar uma lei num dia e não no seguinte, em detrimento do que já tenha sido dito pela Corte de vértice 8 . Um sistema que admite decisões contraditórias, em desconsideração da interpretação constitucional da Corte Suprema, está a estimular a litigiosidade, pouco importando se o interesse da parte é a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade da lei.
A ausência de previsibilidade, como consequência da falta de vinculação aos precedentes, é apenas uma vantagem outorgada a quem não respeita a lei e deseja se valer, de modo leviano, do exercício do direito fundamental de ação. Não existe apenas uma evidente associação entre generalidade do direito e trato de casos similares do mesmo modo, mas também uma nítida relação entre pessoalidade e irracionalidade na aplicação do direito. Uma cultura marcada pela pessoalidade não somente abdica da previsibilidade, como também se beneficia de uma prática judicial que compromete a racionalidade. Aplicar uma mesma lei de diversas maneiras, ou, pior, aplicá-la apenas algumas vezes, é algo que está plenamente de acordo com a lógica desta cultura 9 .
Nesta dimensão, portanto, os precedentes obrigatórios nada mais são do que algo absolutamente necessário para que o sistema, pautando-se na coerência, conserve a autoridade do direito, e assim possa oferecer segurança jurídica às pessoas 10 .
Entretanto, não é apenas a necessidade de eliminar o dissenso que reclama a eficácia vinculante. A obrigatoriedade dos precedentes também é uma decorrência do próprio status que a interpretação constitucional assumiu nas últimas décadas 11 .
Como já foi demonstrado, a interpretação constitucional não pode ser limitada a um problema de atribuição de significado a um texto a partir de diretivas interpretativas tradicionais. A interpretação da Constituição é indissociável da natureza específica do seu texto, instituído para dar ao intérprete a possibilidade de atualizar as normas, assim como para abrir oportunidade para a regulação de novas situações fáticas e ao desenvolvimento da Constituição em conformidade com as necessidades sociais – desde que, como é óbvio, isso não esbarre na necessidade de discussão popular ou de deliberação do Parlamento.
A interpretação da Constituição, em outras palavras, exige sensibilidade e metodologia especiais 12 . Ainda que qualquer controvérsia constitucional possa ser resolvida por qualquer juiz ou tribunal, as questões constitucionais complexas, especialmente as que envolvem fatos constitucionais, naturalmente reclamam a capacidade do Supremo Tribunal Federal.
Ainda que tais questões possam chegar na Corte mediante o recurso extraordinário, é muito difícil que um juiz ou tribunal tenha tido a possibilidade de, alheio à experiência e à metodologia constitucionais, esgotar de modo pleno todas as variantes interpretativas, firmando uma interpretação que possa ser, ainda que simbolicamente, admitida como “correta” – obviamente que em termos dworkinianos 13 .
Como é óbvio, não se está pretendendo dizer que os Juízes constitucionais são “melhores” do que os demais Juízes. Os tribunais são apenas diferentes. Aliás, é conveniente recordar que o próprio Dworkin, para conferir legitimidade para o Judiciário confrontar o Legislativo, vale-se do argumento de que a Corte, devido às particularidades da experiência e do comprometimento dos seus Juízes e da sua própria organização estrutural e metodologia de julgamento, possui uma especial qualidade ou capacidade que a legitima a interpretar “corretamente” a Constituição 14 .
Portanto, da própria argumentação dos teóricos que sustentam a “supremacia do Judiciário”, pretendendo atribuir-lhe a última palavra sobre a Constituição, é possível extrair que a Corte, embora não detenha o monopólio da interpretação constitucional, certamente possui a palavra final no âmbito interno do Judiciário, podendo inclusive vincular a administração pública, dada a sua “capacidade” para pronunciá-la. Ou seja, se os requisitos que qualificam a Corte para interpretar a Constituição não lhe dão a possibilidade de negar a necessidade de diálogo constitucional, estes lhe autorizam a estabelecer uma interpretação constitucional que pode ser vista como “correta” ou a mais adequada.
Note-se que a legitimidade da eficácia vinculante pressupõe a admissão de que a Corte tem autoridade e capacidade para editar precedentes. A vinculação dos demais juízes e das autoridades administrativas parte da premissa de que a Corte possui condições de proferir “interpretações corretas”. Essa capacidade, especialmente quando a resolução do recurso extraordinário demanda a concretização das normas constitucionais, legitima a instituição de precedentes que, afirmando a devida interpretação constitucional, vinculam os demais juízes e a administração pública.
Sabe-se que a decisão proferida no controle concentrado de constitucionalidade produz eficácia erga omnes e eficácia vinculante. Segundo o art. 102, § 2º, da Constituição, “as decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade, produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal” 15 .
É possível discutir sobre a possibilidade de se aplicarem as razões adotadas na decisão de inconstitucionalidade em caso posterior, em que se peça a declaração de inconstitucionalidade de semelhante norma. Cabe perguntar, assim, se o fundamento da decisão de inconstitucionalidade tem efeito vinculante, capaz de incidir sobre a aplicação de outras leis, similares à já declarada inconstitucional, ou se seria o caso de simplesmente aplicar os princípios clássicos do civil law , como o da congruência entre o pedido e a sentença, para exigir que a cada norma similar seja necessária específica ação de inconstitucionalidade.
Ao se falar em eficácia vinculante da fundamentação se está generalizando, de modo atécnico, a eficácia vinculante ou obrigatória atribuída, no common law , a toda e qualquer ratio decidendi . É compreensível. Tendo sido constatado, em meio à névoa da doutrina do civil law , a obviedade de que o tribunal não revela o seu entendimento apenas no dispositivo, é preciso não só desenvolver uma teoria jurídica que explique a razão para atribuir eficácia obrigatória ao que está na fundamentação, mas também critérios capazes de permitir a identificação daquilo que, presente na fundamentação, efetivamente expressa o pensamento da Corte acerca da questão constitucional levada ao seu conhecimento.
Coube ao Ministro Gilmar Mendes o grande mérito de ter desenvolvido o assunto a partir do direito alemão. Aludindo à ideia de “eficácia transcendente da motivação”, o Ministro fez ver que esta eficácia está ligada à própria natureza da função desempenhada pelos tribunais constitucionais, além de ser absolutamente necessária à tutela da força normativa da Constituição.
Com a expressão “eficácia transcendente da motivação” se pretende transmitir a ideia de eficácia que, advinda da fundamentação, recai sobre situações que, embora particulares, têm grande semelhança com a já decidida, e, por isso, reclamam as mesmas razões que já foram delineadas pela Corte. Em outras palavras, se a norma X foi considerada inconstitucional em virtude das razões Y , a norma Z , substancialmente idêntica a X , deve exigir a aplicação das mesmas razões Y .
A expressão “motivos determinantes da decisão”, tomada como sinônima da enunciada por “eficácia transcendente da motivação”, permite a aproximação do seu significado ao de ratio decidendi . Isso porque há, em tal expressão, uma qualificação da motivação ou da fundamentação, a apontar para aspecto que estabelece claro link entre os motivos e a decisão. Os motivos têm de ser determinantes da decisão. Assim, não é todo e qualquer motivo que tem eficácia vinculante ou transcendente – mas apenas os motivos que determinam a decisão. E esses nada mais são do que as razões de decidir, isto é, a ratio decidendi 16 .
Feitas essas considerações, torna-se oportuno problematizar a extensão dos efeitos vinculantes na decisão que declara a inconstitucionalidade. Para tanto é indispensável recorrer ao pensamento do Supremo Tribunal Federal, considerando-se, em particular, a reclamação 1.987, caso em que se tratou do tema da eficácia vinculante da fundamentação ou da ratio decidendi no controle concentrado 17 .
Nesta reclamação, afirmou-se que a Presidente do Tribunal Regional do Trabalho da 10.ª Região, ao determinar sequestro de verba do Distrito Federal para pagamento de precatório, desrespeitou decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 1.662 . Essa ADI, proposta pelo Governador do Estado de São Paulo, teve como objeto a IN 11/1997, do Tribunal Superior do Trabalho, que cuidou da uniformização dos “procedimentos para a expedição de precatórios e ofícios requisitórios referentes às condenações decorrentes de decisões transitadas em julgado, contra a União Federal (administração direta), autarquias e fundações”. A IN 11/1997-TST, em seus itens III e XII, equiparara à hipótese de preterição do direito de preferência a situação de não inclusão do débito no orçamento do ente devedor, assim como a de pagamento a menor, ou realizado fora do prazo, permitindo, nessas hipóteses, o sequestro de verba pública para o pagamento de dívidas judiciais trabalhistas. A ADI voltou-se exatamente contra essa autorização, asseverando a sua inconstitucionalidade. No curso do processamento da ADI, foi promulgada a EC 30/2000, que alterou regras relativas aos precatórios, mas nada modificou quanto ao tema então em discussão. Ao julgar o mérito da ADI, a Corte advertiu que a EC 30/2000 não trouxe qualquer alteração à disciplina do sequestro no âmbito dos precatórios trabalhistas, declarando que esse somente está autorizado pela Constituição no caso de preterição do direito de preferência, sendo inadmissível em qualquer outra situação.
Porém, a decisão da Presidente do Tribunal Regional do Trabalho da 10.ª Região não se ancorou na IN 11/1997-TST, mas na EC 30. Assim, a reclamação não poderia ser julgada procedente com base no fundamento de que a decisao do TRT-10.ª Região teria desrespeitado a parte dispositiva da decisão proferida na ADI. A procedência da reclamação apenas poderia apoiar-se em desrespeito aos fundamentos ou às razões que o Supremo Tribunal Federal adotou para pronunciar a inconstitucionalidade. Portanto, na reclamação restou em jogo decidir se os fundamentos determinantes da decisão de inconstitucionalidade ou a sua ratio decidendi teriam força obrigatória de modo a evidenciar que a decisao do TRT-10.ª Região teria desrespeitado o precedente firmado na ADI.
A reclamação, após grande discussão, foi julgada procedente por maioria de votos. Na parte que interessa, a ementa do acórdão tem a seguinte redação: “Ausente a existência de preterição, que autorize o sequestro, revela-se evidente a violação ao conteúdo essencial do acórdão proferido na mencionada ação direta, que possui eficácia ‘erga omnes’ e efeito vinculante . A decisão do Tribunal, em substância, teve sua autoridade desrespeitada de forma a legitimar o uso do instituto da reclamação. Hipótese a justificar a transcendência sobre a parte dispositiva dos motivos que embasaram a decisão e dos princípios por ela consagrados, uma vez que os fundamentos resultantes da interpretação da Constituição devem ser observados por todos os tribunais e autoridades, contexto que contribui para a preservação e o desenvolvimento da ordem constitucional” 18 .
O relator da reclamação, Ministro Maurício Corrêa, afirmou que “a questão fundamental é que o ato impugnado não apenas contrastou a decisão definitiva proferida na ADI 1.662 , como, essencialmente, está em confronto com os seus motivos determinantes ” 19 . Em termos mais claros, quis dizer o Ministro relator que a decisão contra a qual se reclamou negou os motivos determinantes da decisão proferida na ADI.
Acompanharam o ministro relator, admitindo a tese da eficácia vinculante dos motivos determinantes, os Ministros Celso de Mello, Cezar Peluso, Gilmar Mendes e Nelson Jobim. Divergiram, não admitindo que os fundamentos pudessem ter efeitos vinculantes, os Ministros Carlos Ayres Britto, Marco Aurélio, Sepúlveda Pertence e Carlos Mário Velloso.
Disse o Ministro Carlos Velloso: “Não me oponho, Sr. Presidente, a esse efeito vinculante, que considero inerente à natureza da decisão proferida na ação direta. Quando esse efeito vinculante ficou expresso, na Constituição, com a EC 03/1993 – CF/1988, art. 103, 2.º –, relativamente à ADC, afirmei que a EC 03/1993 apenas explicitou algo já existente, implicitamente. Esse entendimento, mais recentemente, veio a predominar nesta Corte. Deve ficar claro, entretanto, que o efeito vinculante está sujeito a uma limitação objetiva : o ato normativo objeto da ação, o dispositivo da decisão vinculante, não os seus fundamentos ” 20 . Assim, o Ministro Velloso, embora tenha afirmado que o efeito vinculante é “inerente à natureza da decisão proferida na ação direta”, limita esse efeito ao dispositivo da decisão, não admitindo a sua incidência sobre os seus fundamentos.
Na mesma linha, o Ministro Carlos Britto declarou que acompanharia o voto do relator, mas “observando o limite objetivo da reclamação”. 21 O Ministro Pertence, mostrando-se também incomodado com a atribuição de eficácia vinculante aos fundamentos da decisão, argumentou: “O que parece é que realmente esta é uma decisão do maior relevo. Transformamos em súmula vinculante qualquer premissa de uma decisão...” 22 . O …
Com o Pesquisa Jurídica Avançada, você acessa o acervo de Doutrina da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa dentro de cada obra.
