5.4 Limitação territorial dos efeitos nas ações coletivas

5.4 Limitação territorial dos efeitos nas ações coletivas

Doutrina

“4. Limitação à competência territorial do órgão julgador e abrangência do dano – ‘Com efeito, pelo que foi colocado até agora, não se vislumbra qualquer restrição a extensão dos efeitos erga omnes e ultra partes da coisa julgada em casos de procedência da demanda coletiva, ao revés, o que se verifica é a ampliação de seus efeitos, v.g., o transporte in utilibus da sentença favorável. Tudo em consonância com os escopos da tutela coletiva, com solução bastante razoável tendo em vista a natureza dos direitos, a dispersão dos titulares, e outras particularidades.

Tanto assim, que embora no início da entrada em vigor da legislação coletiva os tribunais não tenham atentado para o verdadeiro alcance da coisa julgada erga omnes, limitando os efeitos das decisões segundo critérios de competência, logo seguiram em outro sentido, admitindo efeitos extensivos a todo o Território nacional. E assim foi se orientando a jurisprudência.

Contudo, não obstante a eficiência do sistema, o Poder Executivo, incomodado com as sucessivas liminares e sentenças contrárias aos seus interesses fazendários, especialmente em face da eficácia erga omnes das decisões, editou a MedProv 1.570, de 26.03.1997, posteriormente convertida na Lei 9.494, de 10.09.1997, buscando com isso restringir os efeitos erga omnes da sentença aos ‘limites da competência territorial do órgão prolator’, expressão que passou a integrar a atual redação do art. 16 da Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/1985).

Tal alteração, de pronto, foi alvo de severas críticas doutrinárias, no sentido de que a nova lei, não bastasse ignorar toda a evolução conceitual e jurisprudencial em torno da matéria, importava absoluta incoerência sistemática, além de ferir os escopos da tutela coletiva, com injustificada mitigação da própria tutela. Não por outro motivo que hoje tramita perante o STF ação direta de inconstitucionalidade contra a malsinada Lei 9.494/1997.

De qualquer forma, para muitos, a mudança é inoperante e ineficaz, em razão mesma da estrutura legislativa do processo coletivo, que de um modo ou de outro, continua intacta.

De fato, em se considerando que não houve alteração do art. 103 do CDC, resta claro que aquele esquema ainda prevalece, pelo menos quanto a este diploma, enquanto lei especial. Ademais, a reciprocidade de aplicação da Lei da Ação Civil Pública e do Código de Defesa do Consumidor, conforme expressamente dispõe este último (art. 90), se dá nos limites do que não for contrário às suas disposições, o que impede a pretendida restrição por absoluta incompatibilidade dos dispositivos legais.

Sob esta perspectiva, como o Código de Defesa do Consumidor prescreve com exclusividade sobre o regime da coisa julgada nas ações coletivas para defesa de interesses individuais homogêneos – que não encontra disciplina própria na Lei da Ação Civil Público, força concluir não serem eles alcançados pela nova regra. Somando-se a isso, agrega-se o fato de que o regramento da coisa julgada para os direitos coletivos e difusos, como visto, é completamente diverso do reservado aos direitos individuais homogêneos, não sendo possível recorrer sequer à interpretação analógica.

Mas não é só. Mesmo quanto aos direitos difusos e coletivos, tal preceito se mostra inconciliável, conquanto essas espécies de interesses, conforme conceituação legal, caracterizam-se pela indivisibilidade, de modo que restringir os efeitos da coisa julgada aos limites territoriais da competência do órgão julgador invariavelmente implicaria em querer dividir, por regra processual, o que a norma de direito material dispôs indivisível. Aliás, a indivisibilidade é da essência desses direitos, não sendo mesmo compreensível pretender fragmentar, o que por sua própria natureza não comporta fracionamento.

O meio ambiente é um bom exemplo disso. A fauna, a flora, as águas, desconhecem fronteiras. Assim, a contaminação de um rio que atravessa vários estados da federação, ocasionaria danos que, querendo ou não, extrapolariam os limites da competência territorial do órgão prolator, repercutindo para muito além das fronteiras definidas pela geografia política humana. E se já é difícil precisar a real abrangência dos danos, com certeza impossível seria pré-determinar a extensão dos efeitos da coisa julgada.

Melhor exemplificando: em ação que tenha por objeto a cessação da utilização de produto tóxico que esteja causando poluição atmosférica que afeta diversas regiões do País, uma sentença que obrigue o poluidor a suspender o uso do poluente, necessariamente produzirá efeitos abrangentes, independente de ali constar sejam estes erga omnes ou não. E tal solução não deriva simplesmente da técnica processual, mas, sobretudo, da realidade das coisas.

Assim, por todos os aspectos que se analise a questão, a nova redação do art. 16 se revela incompatível, incoerente e inócua.

Toda essa incongruência sistemática decorre basicamente da confusão que a nova lei faz entre jurisdição, competência e organização judiciária, e limites subjetivos da coisa julgada.

Neste sentido, deve ser observado, que a competência para as ações coletivas é regulada pelo art. 93 do CDC e pelo art. 2.º da LACP, que deu à competência territorial natureza absoluta, de modo que os limites da competência territorial, não são e não podem ser outros, senão aqueles estabelecidos pelos mencionados dispositivos.

Dessa forma, e em se considerando que o art 93 permanece inalterado, a alusão a ‘competência territorial’ feita naquela lei, deve remeter ao regramento constante desse normativo, ou seja, no sentido da competência da Capital do Estado ou do Distrito Federal nas causas em que o dano ou perigo de dano for de âmbito regional ou nacional. E não há aqui qualquer limitação, pelo contrário, ao referir-se a dano de âmbito nacional e regional, sedimenta e fortalece o entendimento de que a decisão que tenha por objeto dano dessa magnitude certamente deverá expandir seus efeitos por toda a área de abrangência do dano. Pensar diferente disso seria negar vigência ao art. 93.

De mais a mais, seria realmente um contra-senso ditar regras de competência que levam em conta a abrangência local, regional ou nacional do dano, se a decisão quanto a um dano de âmbito nacional, por exemplo, em termos de eficácia da coisa julgada, tivesse seus efeitos limitados a um determinado Estado.

Além disso, admitir uma solução assim, seria dar margem a situações completamente absurdas, injustas e desiguais, senão vejamos:

Imagine-se, por exemplo, uma ação coletiva na qual se discute sobre a retirada de circulação de um produto alimentício que vem causando intoxicação às pessoas. Comprovados os malefícios que o produto produz a saúde, o juiz decide pela retirada do produto do mercado. Porém, como a decisão foi prolatada pelo judiciário paulista, nega-se a execução do julgado nos demais Estados brasileiros, não obstante o produto seja comercializado em todo território nacional. Com isso, o produto continua sendo vendido, e pessoas continuam a adoecer.

Será que alguém, em sã consciência, poderia afirmar que tal proposição é justa e boa?

Mesmo em caso de reparação de danos pelos consumidores vitimados pelo consumo do produto, seria razoável obrigar as vítimas de outros estados a ingressar com nova ação de conhecimento? É flagrante o despropósito.

A bem de se ver que quando se trata de direitos coletivos, difusos e individuais homogêneos, os limites subjetivos da coisa julgada não podem ser fixados sem levar em conta a abrangência do dano, sob pena de ser incapaz de alcançar todas as pessoas lesadas. Poder-se-ia inclusive argumentar, nestes casos, da negativa da própria tutela, na medida em que as pessoas excluídas dos efeitos da decisão, são igualmente titulares do direito. Pelo menos racionando em termos de tutela coletiva.

Por outro lado, pretender a interposição de inúmeras demandas, quando apenas uma seria bastante a solucionar os conflitos, não só atenta contra a economia processual e a efetividade do processo, como abre espaço para a ocorrência de decisões contraditórias, o que compromete ideais de justiça e igualdade.

Até em respeito à lógica e ao bom senso: a situações em tudo assemelhadas só podem corresponder soluções unitárias.

Com efeito, a restrição trazida pela Lei 9.494/1997, não apenas é incompatível com o regramento das ações coletivas em diversos aspectos, como contrária aos fundamentos da tutela coletiva e aos escopos sociais do processo. Assim, por qualquer ângulo que se olhe a questão, o referido preceito não pode ser aplicado.

Do que precede, seguramente se pode afirmar, em resposta às indagações colocadas no início deste trabalho, que os limites subjetivos da coisa julgada nas ações coletivas, não são determinados pelos ‘limites da competência territorial do órgão julgador’, mas têm como parâmetro a abrangência do dano, de sorte que a sentença que julga o dano de âmbito local, regional ou nacional, deve produzir efeitos erga omnes (ou ultra partes, conforme o caso), extensivamente a todos os sujeitos concernentes a esse interesse.

Portanto, no que pertine aos acórdãos em comento, cabe pontuar que o fato da decisão ter sido proferida pelo juízo de Curitiba, em nada altera a questão.

Tampouco serve a argumentação que referencia o Estado do Paraná como o local onde se perpetrou o dano, pois no caso, a ação civil pública cuja sentença se pretende executar, discute a restituição de valores arrecadados a título de empréstimo compulsório de gasolina e álcool instituído pela União Federal, valores que não foram recolhidos apenas dos brasileiros residentes e domiciliados no Paraná, mas de todas as pessoas que naquele determinado período adquiriram combustíveis. Assim, evidente que se trata na espécie, de dano de âmbito nacional e não local, a pedir solução uniforme e extensiva a todos os titulares do direito reconhecido na sentença, onde quer que eles se encontrem.

Por fim, ainda que se propugne inafastável a validade da Lei 9.494/1997, cumpre observar que a ação versa direitos individuais homogêneos, que conforme anteriormente discorrido, não foram alcançados pela restrição. Destarte, continuando a vigorar em seus moldes originais, somente reafirma a eficácia erga omnes da decisão.”

OLIVEIRA MAURO, Adalgiza Paula. Limites subjetivos da coisa julgada nas ações coletivas. RePro 124/213, jun. 2005.

“O atrofiamento do âmbito da competência decorrente da redação que a Lei 9.494/1997 deu ao art. 16 da LACP é mais drástico do que a firme jurisprudência do STJ, ao não admitir jurisdição nacional, pois que, se bem lida e entendida essa lei, ver-se-á que aí há referência à eficácia da coisa julgada ‘nos limites da competência territorial do órgão prolator’, o que, tratando-se de juiz de primeiro grau, é mais reduzido do que se se tratasse de tribunal, cuja extensão é a do Estado federado, ou tratando-se de juiz federal, a extensão possível é a da Secção Judiciária. Da jurisprudência do STJ pode-se admitir que o juiz estadual tem jurisdição no âmbito do Estado federado e o juiz federal no espectro da Secção Judiciária em que judica. O art. 16, com a redação da Lei 9.494/1997 diminui esse entendimento, como é perceptível de sua leitura.

No entanto, o que a Lei 9.494/1997 alterou foi a Lei da Ação Civil Pública e não o Código de Proteção e Defesa do Consumidor, o que admite que se deva colocar a questão consistente no seguinte dilema: (a) como o Código de Defesa do Consumidor é um sistema integrado na Lei da Ação Civil Pública (art. 90 do CDC), isto significa que o âmbito do art. 103, III do CDC [v. resposta ao quesito 6.º], não deve levar em conta a restrição da Lei da Ação Civil Pública, admitindo-se, da sua leitura, a jurisdição nacional, ou, ao menos, jurisdição no Estado federado ou Secção Judiciária, tendo-se em vista que o legislador mudou o art. 16 da LACP, mas não alterou o art. 103, III [v. resposta ao quesito 6.º], do CDC, querendo isto significar que este permanece como tal; (b) ou, então, haver-se-á de ler esse art. 103, III [v. resposta ao quesito 6.º], do CDC, à luz da nova delimitação do art. 16 da LACP.

O que se aplica para delimitar o âmbito da eficácia das decisões em mandado de segurança coletiva, como se disse, é o disposto no art. 21 da LACP, o que, conduz a que seja aplicado o Livro III, do Código de Proteção e Defesa do Consumidor, em que está o referido art. 103.

Inexiste, todavia, como se afirmou, texto de lei expresso a respeito do âmbito de eficácia da decisão jurisdicional liminar ou final em mandados de segurança coletivos. 211

É certo, há decisões do C. STJ no sentido de que a competência jurisdicional deve ser limitada ao território em que o mesmo exerce sua jurisdição. Como se sabe, aliás, competência jurisdicional nacional só a dos tribunais superiores, como é o caso do STF e do citado STJ, 212 [v. resposta ao quesito 6.º].

Por tudo quanto se disse e se dirá a seguir, parece deva ser sustentado, vantajosamente, que, nesta hipótese, a eficácia da sentença não pode ser circunscrita ao estrito âmbito do art. 16 da LACP, com a redação que a este texto deu a Lei 9.494/1997. E, isto, pelas seguintes razões: (a) o legislador restringiu, expressamente o âmbito do art. 16 LACP, mas não restringiu o do art. 103 do CDC; (b) vale dizer, cuida-se de um (art. 16) e não disse de outro (art. 103), com o que, aquilo que disse, vale apenas para a hipótese do art. 16; (c) se é verdade que o art. 90 do CPC dispõe: ‘Art. 90. Aplicam-se às ações previstas neste Título as normas do Código de Processo Civil e da Lei 7.347, de 24.07.1985, inclusive no que respeita ao inquérito civil, naquilo que não contrariar suas disposições’ isto conduz a que, conquanto exista fungibilidade sistemática entre ambas as leis, esse art. 90 ressalva, expressamente que se aplica a Lei da Ação Civil Pública ao Código de Defesa do Consumidor, exceto ‘naquilo que não contrariar suas disposições’, o que admite, legitimamente, que a regra do art. 16, por ser diferente da do art. 103, no que diz respeito ao âmbito da eficácia, não é de ser cogitada, e, menos ainda, o art. 103 haverá de ser lido à luz da restrição desse art. 16, pois, se assim fosse, tal importaria em aplicar, efetivamente, esse art. 16.”

ARRUDA ALVIM NETTO, José Manoel de. Mandado de segurança coletivo e eficácia subjetiva do julgado. Soluções Práticas – Arruda Alvim 1/397, São Paulo: Ed. RT, ago. 2011.

“Destaque-se, ainda, o que esclarece Rodolfo de Camargo Mancuso 213 a respeito da ultratividade dos efeitos da coisa julgada na ação coletiva, a qual ultrapassa os limites da demanda convencional, a seguir:

‘(...) O que, felizmente, arrefece o impacto do equívoco em que incorreu o legislador na alteração que procedente no art. 16 da Lei 7.347/1985 é que o sistema processual que rege a jurisdição coletiva em matéria de interesses metaindividuais forma um todo integrado e intercomplementar, dito microssistema processual coletivo: assim é que na parte processual do Código de Defesa do Consumidor distinguem-se as eficácia erga omnes e utlra partes da coisa julgada, em função do tipo de interesse metaindividual objetivado (art. 103, incisos e parágrafos, e art. 104), e, bem assim, faz-se o discrímen entre os danos local, regional e nacional (art. 93 e incisos), autorizando-se, por fim, o translado de todo esse conjunto para o âmbito da Lei 7.347/1985 (cf. art. 117 do CDC, que para tal acrescentou um artigo – n. 21 – à Lei 7.347/1985). Com a aplicação conjunta desses textos torna-se possível demonstrar que, no ambiente processual coletivo, a compreensão e a extensão da coisa julgada não pode ser delimitadas em função do território, que é critério determinativo de competência, justamente por isso empregado em outro dispositivo: art. 2.º da Lei 7.347/1985’ (destacou-se).

Ainda a esse respeito, é pertinente colacionar trecho do bem lançado voto proferido pelo Min. Luis Felipe Salomão no julgamento do REsp 1.243.887/PR, o qual esclarece a exata abrangência da eficácia erga omnes da coisa julgada em sede de ação coletiva de consumo, in verbis:

‘Aduz o recorrente, nesse ponto, que o alcance territorial da coisa julgada se limita à comarca na qual tramitou a ação coletiva, mercê do art. 16 da LACP (Lei 7.347/1985), verbis:

‘(...) Tal interpretação, uma vez mais, esvazia a utilidade prática da ação coletiva, mesmo porque, cuidando-se de dano de escala nacional ou regional, a ação somente pode ser proposta na capital dos Estados ou no Distrito Federal (art. 93, II, do CDC). Assim, a prosperar a tese do recorrente, o efeito erga omnes próprio da sentença estaria restrito às capitais, excluindo todos os demais potencialmente beneficiários da decisão’.

A bem da verdade, o art. 16 da LACP baralha conceitos heterogêneos – como coisa julgada e competência territorial – e induz a interpretação, para os mais apressados, no sentido de que os ‘efeitos’ ou a ‘eficácia’ da sentença podem ser limitados territorialmente, quando se sabe, a mais não poder, que coisa julgada – a despeito da atecnia do art. 467 do CPC – não é ‘efeito’ ou ‘eficácia’ da sentença, mas qualidade que a ela se agrega de modo a torná-la ‘imutável e indiscutível’.

É certo também que a competência territorial limita o exercício da jurisdição e não os efeitos ou a eficácia da sentença, os quais, como é de conhecimento comum, correlacionam-se com os ‘limites da lide e das questões decididas’ (art. 468 do CPC) e com as que o poderiam ter sido (art. 474 do CPC) – tantum judicatum, quantum disputatum vel disputari debebat.

A apontada limitação territorial dos efeitos da sentença não ocorre nem no processo singular, e também, como mais razão, não pode ocorrer no processo coletivo, sob pena de desnaturação desse salutar mecanismo de solução plural das lides.

A prosperar tese contrária, um contrato declarado nulo pela Justiça Estadual de São Paulo, por exemplo, poderia ser considerado válido no Paraná; a sentença que determina a reintegração de posse de um imóvel que se estende a território de mais de uma unidade federativa (art. 107, CPC) …