Superior Tribunal de Justiça STJ - SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA: SLS XXXXX SP XXXX/XXXXX-0

SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA Nº 1.376 - SP (2011/XXXXX-0) REQUERENTE : UNIÃO REQUERIDO : DESEMBARGADOR FEDERAL RELATOR DO AGRAVO DE INSTRUMENTO NR XXXXX20114030000 DO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 3A REGIÃO INTERES. : N I E T DE P L ADVOGADOS : CANDIDO RANGEL DINAMARCO E OUTRO (S) BRUNO VASCONCELOS CARRILHO LOPES E OUTRO (S) PEDRO HENRIQUE TORRES BIANQUI E OUTRO (S) DECISÃO 1. Os autos dão conta de que N. I. e T. de P. L. ajuizou ação contra a União, visando seja declarado o direito ao acesso ao patrimônio genético do theobroma cacao (manteiga de cacau), sem prévia autorização do Poder Público. Alega que além de exigências descabidas, a demora na tramitação do processo administrativo para a autorização do acesso ao patrimônio genético inviabiliza a pesquisa científica e o desenvolvimento tecnológico (fl. 80/125). O MM. Juiz Federal indeferiu o pedido de antecipação dos efeitos da tutela (fl. 74/78). Seguiu-se agravo de instrumento (fl. 36/73), a que o relator, Desembargador Federal Lazarano Neto concedeu o efeito suspensivo ativo nestes termos: "O regramento constitucional da matéria é veiculado pelo art. 225, incisos e parágrafos de nossa Constituição Federal, cuja letra é sobejamente conhecida, coisa que torna dispicienda sua reprodução nesta decisão. Para bem concretizar as diretrizes lá traçadas, no plano legislativo ordinário, disciplina a questão a Medida Provisória nº 2.186-16, de 23 de agosto de 2001, ainda vigente por força da Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001. O art. 2º da mencionada Medida Provisória está assim redigido: 'Art. 2º O acesso ao patrimônio genético existente no País somente será feito mediante autorização da União e terá o seu uso, comercialização e aproveitamento para quaisquer fins submetidos à fiscalização, restrições e repartição de benefícios nos termos e nas condições estabelecidos nesta Medida Provisória e no seu regulamento'. Uma cuidadosa leitura do dispositivo acima deixa claro que se exige autorização prévia da União apenas para o 'acesso' ao patrimônio genético nacional. Para o uso, comercialização e aproveitamento deste patrimônio, tal autorização prévia não se exige; submetendo-se eles às restrições legais e fiscalização 'a posteriori' dos órgãos competentes. Pois bem, temos que a pedra de toque para o bom deslinde deste recurso reside na correta compreensão daquilo que seja o 'acesso' ao patrimônio genético, nos termos da MP em questão. E com a devida vênia de eventuais compreensões em contrário, parece que a questão não vem sendo tratada da melhor maneira, porque seu conceito é dado pela letra da própria norma legal. O capítulo II da MP nº 2.186-16 é todo ele voltado à construção das definições, ou seja, da explicitação, da descrição, da enunciação dos conceitos nela empregados. E é o seu inc. II do art. 7º que nos diz o que devemos entender por 'acesso' ao patrimônio genético: 'Art. 7º Além dos conceitos e das definições constantes da Convenção sobre Diversidade Biológica, considera-se para os fins desta Medida Provisória: ... IV - acesso ao patrimônio genético: obtenção de amostra de componente do patrimônio genético para fins de pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico ou bioprospecção, visando a sua aplicação industrial ou de outra natureza'. Basta rápida leitura do texto legal para precisar o conceito chave ao deslinde da questão: acesso ao patrimônio genético é a mera obtenção de amostras. Acesso ao patrimônio genético não é a pesquisa, não é o estudo, não é a construção de ciência que tem o patrimônio genético como objeto. Repita-se: acesso ao patrimônio genético é coletar amostras. É isto que está escrito no ato normativo. E, portanto, é só isso que depende de prévia autorização da União. Estão erradas, portanto, e quase obscurantistas, todas as assertivas contidas nestes autos que asseveram depender de prévia autorização da União todas e quaisquer atividades de pesquisa na área da genética. Isto não é infirmar a autoridade da MP nº 2.186-16, pelo contrário, é apenas aplicar, com gramatical singeleza, o seu conteúdo. É apenas ler o seu texto na íntegra e sem preconceitos, ao invés de aos pedaços e a eles atribuir sentido precipitado e dissociado da textualidade normativa. Fixados os conceitos acima, e nos limitando ao quanto até aqui dito, impor-se-ia a conclusão de que a agravante depende de autorização do Conselho de Gestão do Patrimônio Genético - CGEN, para realizar seu pretendido 'acesso' ao patrimônio genético do cacau manteiga, ou seja, para coletar amostras de cacau manteiga para suas pesquisas. Ocorre que o caso concreto comporta uma peculiaridade que precisa ser valorada: estamos aqui a tratar de cacau. E ainda mais: não da planta produtora do cacau, mas apenas do seu fruto. Trata-se de produto largamente cultivado desde os primeiros tempos da colonização de nosso País, com intensa comercialização nos mercados nacionais e internacionais. Sua produção extensiva é tão conspícua e tão grande é sua procura nos mercados mundiais, que o cacau é uma commoditie agrícola com cotação nas bolsas mercantis e de futuros pelo mundo afora. Esta realidade nos traz, então, uma grande perplexidade: será crível que nosso sistema de direito pretende impor, a quem quer que seja, a necessidade de prévia autorização para a aquisição de alguns quilos de uma fruta comercialmente disponível pelo mundo afora, em imensas quantidades, pela simples razão de que estes poucos quilos serão empregados para pesquisa científica ? A resposta só pode ser negativa. Mas como fica, então, a exegese da primeira parte do art. 2º da MP XXXXX-16? Quando serão, então, necessárias as prévias licenças da União para o 'acesso' (i.e., a coleta) de material para pesquisa genética? A resposta que se impõe é que a restrição é aplicável sempre que tratarmos da coleta (i.e. 'acesso') de espécimes de nossa flora ou fauna nativa, inseridos no respectivo meio ambiente original e não objeto de cultivo comercial de larga escala. Nestas hipóteses sim, em se tratando de animais e vegetais nativos, que remanescem inseridos no contexto de seus ecossistemas originários (pouco importando se ameaçados de extinção ou não), impõe-se a prévia autorização da União para a respectiva coleta. E apenas para reforçar o quanto já dito, temos por hígida e íntegra a competência da União para, a posteriori, regular, restringir e fiscalizar o uso, comercialização e aproveitamento do material previamente 'acessado'. Pelo exposto, concedo o efeito suspensivo pretendido pela agravante, para declarar que a mesma está dispensada de qualquer autorização prévia para o acesso (coleta) do cacau manteiga, com o respectivo material genético. Esta decisão não obstaculiza, por óbvio, quaisquer outras atividades fiscalizatórias da agravada, por quaisquer de seus órgãos" (fl. 812/814). 2. A União pediu, então, a suspensão dos efeitos da decisão, alegando grave lesão à ordem pública administrativa (fl. 01/34). A teor da inicial: "... exsurge clara a percepção de que a manutenção da liminar em voga configura ofensa ao exercício das funções da administração pelas autoridades constituídas. Ofensa esta que, além da violação da ordem pública resultante do esvaziamento deliberado e perigoso das atribuições do CGEN, põe em risco o patrimônio genético brasileiro e os compromissos assumidos pela República Federativa do Brasil no plano internacional"(fl. 12)."Pois bem, em atenção aos comandos talhados na Lex Fundamentalis e na CDB, foi editada Medida Provisória nº 2.052, de 29 de junho de 2000, logo substituída pela Medida Provisória nº 2.186, de 23 de agosto de 2001. Esta prevê que o acesso ao patrimônio genético existente no País 'somente será feito mediante autorização da União e terá o seu uso, comercialização e aproveitamento para quaisquer fins submetidos à fiscalização, restrições e repartição de benefícios' (artigo 2º). O referido ato normativo traz em seu texto o dever-poder de o CGEN 'coordenar a implementação de políticas para a gestão do patrimônio genético' e deliberar 'acerca da autorização de acesso à amostra do patrimônio genético' e/ou 'ao conhecimento tradicional associado' (inciso IV do artigo 11). O seu artigo 10 prevê o caráter deliberativo e normativo do Conselho, cuja composição contempla órgãos e de entidades da Administração Pública Federal"(fl. 14)."O regramento da questão leva à insuplantável conclusão de que a decisão que permite ou nega aos particulares desenvolverem pesquisas que envolvam acesso ao patrimônio genético de espécimes da biodiversidade brasileira, depende da realização de prévia análise técnica que é elaborada pela Secretaria Executiva do CGEN e complementada pelos integrantes desse Colegiado em suas manifestações, o qual conta com corpo de especialistas de diversas áreas do conhecimento humano que avaliam tecnicamente os critérios de conveniência e oportunidade que visem a atender o interesse público, considerando as exigências e requisitos legais. Ora, se é do CGEN a competência legal para, depois de exame tecnicamente complexo e multidisciplinar, conferir autorização de acesso, não se concebe que se possa fazê-lo o Judiciário em mero juízo de cognição sumária, sem a prévia realização de estudos técnico-científicos e análise da conveniência e oportunidade que verse sobre a concretude da proteção ao meio ambiente e à devida compensação às comunidades tradicionais pelo uso dos seus conhecimentos imemoriais, fato que já havia sido contundentemente alertado pelo próprio juiz a quo que conduz o feito. No presente caso, a ordem pública se apresenta manifestamente desrespeitada quando a decisão ora impugnada afirma que a atividade da empresa ré não se constitui sequer acesso ao patrimônio genético, não se aplicando o regime jurídico da MP 2.186/2001, assim, divergindo do entendimento técnico-jurídico vigente, consoante esclarecimento da Secretaria Executiva do CGEN"(fl. 18/19)."Bem por isso, rememorando que a ordem administrativa está inserida no contexto de ordem pública como sendo a garantia do devido exercício das funções do Poder Público, a decisão em debate causa-lhe severa lesão, pois, irrefletida e perigosamente, afasta-se da definição técnico-legal de acesso ao patrimônio genético e esvazia o exercício das funções inerentes às autoridades legalmente constituídas para normatizar, fiscalizar e autorizar o acesso ao patrimônio genético brasileiro"(fl. 21)."... a postura do Estado brasileiro, por meio de seu Poder Judiciário, em admitir indevido acesso ao patrimônio genético nacional sem a aquiescência e a imprescindível análise técnica do órgão para tanto legitimado (o CGEN) está em flagrante desarmonia com os compromissos, internacionais assumidos, levando o Brasil à perda da credibilidade e confiança mundiais, além de poder ensejar descumprimento de tudo o que já foi avençado ao longo dos anos, que culminou na recentíssima assinatura do protocolo de Nagoya. ......................................................... Pelo que se expôs, também sob esta perspectiva, há induvidosa lesão à ordem pública, mais do que isso, ao próprio Estado, que será questionado internacionalmente pelo fato de descumprir os ditames que ele próprio afirma aos demais Estados como sendo imprescindíveis à tutela do patrimônio genético" (fl. 26/27). "E é disso que a União está a falar, do periculum in mora inverso que não foi sopesado pelo Exmo. Juiz convocado que deferiu a liminar. Caso a União saia vencedora na demanda ajuizada, o que é muito provável, o patrimônio genético brasileiro já terá sofrido consequências indeléveis, por conta da equivocada interpretação da norma. Por oportuno, no que toca à malfadada interpretação, talvez decorrente do desconhecimento das razões que ensejaram a sua edição, a par daquilo que afirmou o CGEN, vale rememorar a conhecida lição de hermenêutica no sentido de que, onde o legislador não distingue, não cabe ao intérprete fazê-lo. Pelo exposto, além do manifesto interesse público da coletividade na conservação da biodiversidade, os riscos expostos também configuram lesão à ordem administrativa, conforme deliberou o Supremo Tribunal Federal na STA nº 118-6, e até mesmo à segurança do patrimônio genético brasileiro, de modo que deve ser deferida a suspensão" (fl. 33). 3. A espécie é paradigmática no que diz respeito à competência prevista no art. 25, caput, da Lei nº 8.038, de 1990, in verbis: "Art. 25 - Salvo quando a causa tiver por fundamento matéria constitucional, compete ao Presidente do Superior Tribunal de Justiça, a requerimento do Procurador-Geral da República ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado a execução de liminar ou de decisão concessiva de mandado de segurança, proferida, em única ou última instância, pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos Tribunais dos Estados e do Distrito Federal". Na espécie, induvidosamente, a causa tem fundamento constitucional, tal como se lê em diversos trechos da petição inicial, alguns deles a seguir destacados de modo exemplificativo: "A exigência de autorização prévia prevista no art. 2º da med. prov. nº 2.186-16 implica violação aos princípios e direitos fundamentais de propriedade, de livre iniciativa, de livre concorrência, de livre exercício de atividade econômica, da promoção do pleno emprego, da segurança jurídica, além de caracterizar intervenção ilegítima do Estado no domínio econômico e impedimento à pesquisa tecnológica e desenvolvimento da ciência e da preservação e conhecimento da biodiversidade que o Estado deveria incentivar e promover" (fl. 96). ... "Impor tratamento especial a atividades que não são capazes de gerar impacto ambiental negativo, mediante excessivo poder de polícia implica grave violação ao direito à pesquisa inserido no art. 5º, inc. IX da Constituição Federal como uma garantia fundamental, é intervir indevidamente na ordem econômica, lesar direitos fundamentais do particular, como o de propriedade e de livre exercício de atividade econômica. Por esses motivos, é inconstitucional o art. 2º da med. prov. nº 2.186-16, que obriga a N., empresa privada interessada apenas em conhecer espécie da biodiversidade brasileira, a se submeter previamente ao controle estatal e pedir"autorização"prévia do Conselho de Gestão do Patrimônio Genético para acessar o patrimônio genético com o objetivo de realizar pesquisa científica, bioprospecção e desenvolvimento tecnológico" (fl. 103). Sem embargo disso, o relator do recurso no tribunal a quo deferiu a antecipação de tutela à base de fundamento infraconstitucional, tal como se lê na decisão: "Estão erradas, portanto, e quase obscurantistas, todas as assertivas contidas nestes autos que asseveram depender de prévia autorização da União todas e quaisquer atividades de pesquisa na área da genética. Isto não é infirmar a autoridade da MP nº 2.186-16, pelo contrário, é apenas aplicar, com gramatical singeleza, o seu conteúdo. É apenas ler o seu texto na íntegra e sem preconceitos, ao invés de aos pedaços e a eles atribuir sentido precipitado e dissociado da textualidade normativa. Fixados os conceitos acima, e nos limitando ao quanto até aqui dito, impor-se-ia a conclusão de que a agravante depende de autorização do Conselho de Gestão do Patrimônio Genético - CGEN, para realizar seu pretendido 'acesso' ao patrimônio genético do cacau manteiga, ou seja, para coletar amostras de cacau manteiga para suas pesquisas. Ocorre que o caso concreto comporta uma peculiaridade que precisa ser valorada: estamos aqui a tratar de cacau. E ainda mais: não da planta produtora do cacau, mas apenas do seu fruto. Trata-se de produto largamente cultivado desde os primeiros tempos da colonização de nosso País, com intensa comercialização nos mercados nacionais e internacionais. Sua produção extensiva é tão conspícua e tão grande é sua procura nos mercados mundiais, que o cacau é uma commoditie agrícola com cotação nas bolsas mercantis e de futuros pelo mundo afora. Esta realidade nos traz, então, uma grande perplexidade: será crível que nosso sistema de direito pretende impor, a quem quer que seja, a necessidade de prévia autorização para a aquisição de alguns quilos de uma fruta comercialmente disponível pelo mundo afora, em imensas quantidades, pela simples razão de que estes poucos quilos serão empregados para pesquisa científica ? A resposta só pode ser negativa. Mas como fica, então, a exegese da primeira parte do art. 2º da MP XXXXX-16? Quando serão, então, necessárias as prévias licenças da União para o 'acesso' (i.e., a coleta) de material para pesquisa genética? A resposta que se impõe é que a restrição é aplicável sempre que tratarmos da coleta (i.e. 'acesso') de espécimes de nossa flora ou fauna nativa, inseridos no respectivo meio ambiente original e não objeto de cultivo comercial de larga escala. Nestas hipóteses sim, em se tratando de animais e vegetais nativos, que remanescem inseridos no contexto de seus ecossistemas originários (pouco importando se ameaçados de extinção ou não), impõe-se a prévia autorização da União para a respectiva coleta" (fl. 813/814). Quid ? Fora de toda dúvida, o juiz não está obrigado a decidir à base dos argumentos das partes (jura novit curia). Ele pode, por isso, deferir o pedido por fundamento diverso daquele articulado na petição inicial. Foi o que aconteceu aqui. A autora da ação fundou o pedido em fundamentos exclusivamente constitucionais. O juiz federal indeferiu a antecipação de tutela. O relator do recurso, no tribunal regional federal, reformou a decisão à base da legislação infraconstitucional. O colegiado ainda não se pronunciou a respeito. Poderá manter a decisão, ou não. Em qualquer caso, subsiste o viés constitucional da causa, que poderá ser ativado pela autora da ação no âmbito de recurso extraordinário perante o Supremo Tribunal Federal. Em outras palavras, se a causa petendi é de natureza constitucional, nada importa a dimensão infraconstitucional que lhe tenha dado o juiz ou o tribunal local; a vocação dela é a de ter acesso ao Supremo Tribunal Federal, se julgado improcedente o pedido na instância ordinária. Nessa linha, são as decisões daquela Alta Corte, de que é exemplo a Suspensão de Segurança nº 2.918, SP, relatora a Ministra Ellen Gracie, em cujo julgamento foi reafirmado o entendimento de que, "para a determinação da competência do Tribunal, o que se tem de levar em conta, até segunda ordem, é - segundo se extrai, mutatis mutandis, do art. 25 da Lei nº 8.038/90 - o fundamento da impetração" (DJ de 25.05.2006). Entendimento que deflui da literalidade do texto legal: "Salvo quando a causa tiver por fundamento matéria constitucional". A causa, e não a decisão ou sentença. Ante o exposto, não conheço do pedido. Intimem-se. Brasília, 05 de maio de 2011. MINISTRO ARI PARGENDLER Presidente