Agente de Execução

De antemão, levantamos como hipótese a implantação do agente de execução (Projeto de Lei nº 6.204/2019 – PL, de iniciativa e autoria da Senadora Soraya Thronicke) como medida de desjudicialização para cobrança de títulos executivos. Assim, estudamos se o agente de execução contribuirá para a desjudicialização da execução de título executivo judicial e extrajudicial e, de conseguinte, enfrentar os problemas da demora da marcha processual e os baixos níveis de adimplemento pelos devedores nas execuções judiciais.

A ideia, portanto, consiste em estipular o agente de execução como nova porta de acesso à Justiça em sentido lato.

Também, objetivamos estudar, em análise dedutiva, os impactos – positivos e negativos – de tal instituto na economia e estabelecer critérios para definir o tipo de devedores que poderão ser submetidos a esse procedimento administrativo sem prejuízo de garantias do devido processo legal.

Iniciemos: o objeto deste estudo não abrange medida de desjurisdicionalização, uma vez que essa consiste na transferência da competência para prática de todos os atos e operações em procedimentos que antes eram da competência dos tribunais.

Nesse sentido, partimos da premissa de que o agente de execução é medida de desjudicialização, pois a cobrança é feita perante um particular munido de poderes públicos delegados.

Na esteira, vemos que o Projeto de Lei nº 6.204/2019 propõe que o agente de execução seja exercido pelos tabeliões de protesto, com maior capilaridade no território brasileiro, haja vista desfrutarem de imparcialidade e independência, reforçada pelos impedimentos e incompatibilidades previstos no capítulo IV, e no artigo 28, caput, todos da Lei n.º 8.935/94.

Importa assinalar que o Projeto Lei não está autorizando a tutela privada da execução civil, considerando os requisitos indispensáveis à concretização do agente de execução, tais como: a) imparcialidade; b) prestação de serviço público delegado pelo Poder Judiciário; c) fiscalização pelo Judiciário; e d) profissional habilitado, ou seja, Tabelião de Protestos.

No caso brasileiro, os notários já desempenham funções satélite nos processos de execução ao serem responsáveis pelo protesto de títulos e a averbação da penhora nas execuções por quantia certa.

Sendo assim, o processo de desjudicialização aqui fomentado se faz necessário para melhorar a qualidade das decisões emanadas do Poder Judiciário e reduzir o orçamento destinado para tal Poder, retirando seus tentáculos de atividades não cognitivas, o que vai ao encontro da redução de gastos na linha da Emenda Constitucional n.º 95, conhecida como a Emenda Constitucional do Teto dos Gastos Públicos.

Isso porque as atividades de cunho burocráticas, como citações, notificações, penhoras e venda de bens ostentam baixo teor decisório, e nessa medida, não vemos contrariedade à reserva de jurisdição, uma vez que as serventias extrajudiciais já são fiscalizadas pelo Poder Judiciário e o título certo, líquido e exigível já traz em si as informações delimitadas a quem e o quanto se deve.

Entretanto, a prática de alguns atos processuais e a impugnação das decisões deste particular ainda serão decididas pelo Judiciário, o que garante o acesso à justiça no formato tradicional. Nessa linha, o Tabelião poderá consultar ao juiz nos casos de dúvidas, bem como nos pedidos de reconsideração denegados, assim como o devedor, conforme redação do artigo 18, caput, poderá se valer da via dos embargos.

Recordemos que será possível acionar o Judiciário sempre que necessário como prevê o artigo 4, inciso X, do PL. Dessa forma, a desjudicialização defendida neste trabalho amplifica o acesso à justiça, aqui ressignificado, haja vista que as formas tradicionais não são afastas, criando apenas mais uma via extrajudicial facultativa.

Nessa esteira, vemos como externalidade positiva a ampliação do acesso à justiça em sua ressignificação, de modo que se faz necessário alternativas como o agente de execução para ampliação do acesso à justiça, porquanto o recurso “jurisdição” é finito.

De conseguinte, o “inautêntico acesso” – aqui conceituado como o mero manejo da ação judicial sem a solução de mérito em tempo razoável – não equivale ao acesso à ordem jurídica justa quando se examina a efetividade, o tempo e o custo do bem público “jurisdição”. Assim, o agente de execução elimina atividades meramente burocráticas e administrativas do Judiciário, combatendo o congestionamento de sua estrutura.

Desta forma, é necessário fazer uma análise do Projeto Lei com o intuito de aferir se as mudanças propostas pelo PL serão eficazes a ponto de evitar a quebra de contratos e agilizar a recomposição patrimonial.

Dado o projeto de Lei não ter sido implementado, lançaremos mão do teste empírico realizado em Portugal e de dados do Justiça em Números extraídos do site do Conselho Nacional de Justiça.

De fato, a Dissertação de Mestrado intitulada “(a) Desjudicialização do processo executivo português como um possível modelo para o processo de execução brasileiro”, elaborada por Rachel Nunes de Carvalho Farias, demonstrou o sucesso do instituto em Portugal.

Tal estudo mostrou que o figurino do agente de execução provocou maior taxa de recuperação creditícia sem perder as garantias do devido processo legal.

Explicamos: a condução do processo executivo de forma privativa pelo agente de execução, com delegação pelo Poder Público, na forma do artigo 236 da Constituição Federal não interfere nas garantias processuais do devedor, em razão da preponderância de atividades de natureza eminentemente não cognitiva no processo de execução com ganhos de celeridade e eficiência na condução do procedimento de cobrança creditícia.

Rachel Nunes ressalta que o agente de execução é o modelo preferencial adotado pela União Europeia, uma vez que a execução por agentes privados, sob regulação e controle estatal, retira a sobrecarga do Judiciário e viabiliza melhor recuperação de crédito.

Veja-se, por ilustração, que o agente de execução foi criado pela Lei Portuguesa nº 32/2014, intitulado de Procedimento Extrajudicial Pré-executivo (PEPEX), que inspirou o atual Projeto Lei nº 6.204/2019.

O PEPEX consiste em uma fase investigativa anterior à execução, que é conduzida por um agente de execução, responsável por encontrar bens passíveis a serem penhoráveis no patrimônio do executado. Esta fase pré-executiva proporciona ao exequente a possibilidade de aferir se seguirá pela via judicial ou extrajudicial, o que é consentâneo com o sistema multiportas.

Também, segundo dados do Justiça em Números do Conselho Nacional de Justiça, o processo de execução dura três vezes mais que a fase de conhecimento, contribuindo para redução da circulação de capital na economia e para o aumento do custo por processo.

Inclusive, o relatório do Justiça em números demonstra que, no ano de 2019, 55,8% dos processos em tramitação se encontram na fase de execução, o que equivale a 42 (quarenta e dois) milhões de processos, o que demonstra o impacto de eventual aprovação do PL aqui estudado.

Nessa pegada, o Projeto de Lei nº 6.204/2019 – PL serve como motor econômico, pois objetiva otimizar a recuperação dos créditos, com os efeitos positivos para economia, seja com uma menor taxa de risco na concessão de crédito – e, portanto, juros mais acessíveis –, seja com a redução do congestionamento do Judiciário que poderá focar em demandas estruturais e mais complexas com benefício às políticas públicas.

Tais benesses poderiam ser ampliadas pelo uso de garantias mobiliárias, bens móveis (veículos, máquinas, equipamentos, dentre outros), que trazem possibilidades de obtenção de crédito de menor risco, o que abre uma janela de oportunidades para empresas.

Por conta disso, a implementação do agente econômico é fator indispensável para evitar o colapso do Judiciário, superlotado com cumprimentos de sentença e execuções de títulos executivos extrajudiciais.

Nesse desiderato, por inferência empírica da União Europeia e dos dados do Justiça em Números, espera-se que o agente de execução (i) melhore o funcionamento do Judiciário; (ii) reforce a segurança jurídica, as taxas de adimplemento e a redução de juros em empréstimos (spread bancário); (iii) fomente a atividade econômica do país ao reduzir os custos transacionais.

Nada obstante, importa assinalar que o PL não diferencia as figuras do grande devedor para o pequeno devedor para fins de utilização do novo instituto do agente de execução.

Partindo-se do pressuposto que a função da economia é buscar o bem-estar da sociedade, valores como justiça e da dignidade da pessoa humana devem ser sopesados na implantação do agente de execução, pertinente aos pequenos devedores – hipossuficientes e vulneráveis conforme o Código de Defesa do Consumidor apresenta, principalmente no contexto de superendividamento.

Por exemplo, na prática da Justiça Federal, nas políticas públicas habitacionais da Caixa Econômica Federal, os gravames que ocorrem no caso de inadimplemento de uma parcela do PAR – Programa de Arrendamento Residencial – na faixa I, vê-se que não há um equilíbrio entre o pequeno devedor e o credor, como o aumento de juros pelo uso do cheque especial ou a retomada imediata do imóvel.

Sabendo-se que o ordenamento jurídico não é um fim em si mesmo, pelo que propomos a criação de um piso mínimo em torno aproximado de R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais) para a utilização do agente de execução, uma vez que a capilaridade dos cartórios somada a insuficiência de dativos e da não interiorização das Defensorias Públicas implicaria na denegação do acesso à justiça em relação ao pequeno devedor.

Não vemos nisso um paternalismo estatal, e sim um olhar humano para a realidade jurídica e econômica, uma vez que o hipossuficiente não terá dinheiro para contratar advogado e participar, em paridade de armas, no procedimento do agente de execução.

Feita essa crítica pontual, continuo e aprofundo a análise sobre os efeitos na concessão de crédito, considerando as variáveis de tempo/custo do trâmite processual no Judiciário em cotejo com o procedimento do Agente de Execução.

Primeiramente, de se observar que tanto o segmento empresarial tanto os devedores serão beneficiados por tal medida, porque as empresas receberiam mais investimentos e capital de giro de forma mais rápida, ao passo que os devedores teriam acesso ao crédito a taxas menores de juros dado a diluição do risco de inadimplência.

Assim, o procedimento do agente de execução acelera a recuperação de créditos, viabilizando o uso do dinheiro em outras atividades econômicas, assim como reduz o risco de inadimplemento pela redução de recursos processuais e pelo menor tempo do procedimento, o que impactaria nas taxas de juros, ao menos das instituições financeiras.

De seu turno, o risco do crédito correlaciona-se com o grau de expectativa de perda, isto é, a porcentagem de clientes que não honram com seus compromissos em face do universo total de devedores.

Nessa esteira, a intervenção judicial litigiosa para modificar/alterar cláusulas ou, ao menos, retardar o cumprimento da obrigação, considerado o espectro de recursos manejáveis no cumprimento de sentença, ocasiona excesso de burocratização das relações jurídicas contratuais.

Nesse contexto, o PL se esforça para fazer frente aos crescentes custos sociais e econômicos que o tempo de tramitação das ações de execução ocasionam no mercado brasileiro. Este procedimento de execução extrajudicial respeita o devido processo legal extrajudicial. Para confirmar essa última assertiva, passamos a analisar o teor normativo do PL.

De logo, as atribuições do agente de execução são enumeradas no art. 4º do Projeto de Lei nº 6.204/2019. Tal alteração vai de encontro ao vigente caput do artigo 9ª, da Lei n.º 9.492/97, a qual estabelece que não cabe ao Tabelião de Protesto investigar a ocorrência de prescrição ou caducidade, com o fito de evitar injustiças no procedimento como o abalo de acesso ao crédito por dívida já prescrita.

Ainda, os usuários da jurisdição balancearão o custo/benefício da sua escolha entre o agente de execução e o juiz. E, para se evitar a superlotação do Judiciário com ações de recurso e de anulação prolatadas pelo agente de execução, a possibilidade de substabelecimento de atos, prevista no § 3º do art. 4º, do Projeto Lei nº 6.204/2019, deve ser vista com cautela.

Isso porque o substabelecimento das prerrogativas do agente de execução, ao mesmo tempo em que contempla o fenômeno da “delegação da delegação” com o fito de viabilizar que o próprio Tabelião se concentre nas causas mais complexas, também, seu uso sem critérios objetivos, aliado à ausência de capacitação, em vez de desafogar o Judiciário, poderá incrementar o problema da judicialização excessiva que o próprio instituto objetiva sanar.

Nesse caminho de bom tom lembrar que nem todos que exercem os cargos de substitutos e escreventes são bacharéis em Direito, necessitando para tanto um preparo específico, o que merece reparos no PL para a criação de critérios mais rígidos e objetivos para o uso do substabelecimento, sem prejuízo da responsabilidade do Tabelião de Protesto, nos moldes do artigo 22 da Lei nº 8.935/94.

Como anteparo, o artigo 22 do PL prevê que o Conselho Nacional de Justiça promoverá a capacitação dos Tabeliães e dos seus serventuários de justiça, sendo certo que aqueles já passaram por rigoroso e concorrido concurso de provas e títulos, estando aptos para assumir as novas atribuições.

A outro lado, no artigo 6º do PL, constam as condições objetivas para satisfação dos títulos executivos judiciais e extrajudiciais: (i) obrigação de pagar quantia líquida, certa, exigível (e.g. artigo 783 do CPC/2015); (ii) protesto prévio; (iii) obrigações não sujeitas a termo ou condição ainda não verificada.

Ainda, o PL exclui certas pessoas do procedimento, criando condições subjetivas negativas, entre elas: (i) o incapaz; (ii) o condenado ou preso internado; (iii) pessoas jurídicas de direito público; (iv) massa falida; e (v) o insolvente civil.

De logo, critica-se a exclusão das “pessoas jurídicas de direito público” pelo parágrafo único do artigo 1º, do PL, haja vista o impacto positivo que poderia gerar nos cofres públicos. No entanto, entrevê-se que tal exclusão provavelmente se deve ao Projeto de Lei n.º 4.257/2019, o qual institui a execução fiscal administrativa e a arbitragem tributária.

Apesar disso, entendemos que a unificação dos projetos seria uma medida salutar.

O PL ressalta a intervenção do Judiciário em caso de “necessidade de aplicação de medidas de força ou coerção” e de decisões “suscetíveis de causar prejuízo às partes”, impugnadas pela via da suscitação de dúvida, consoante disciplinado pelos artigos 20 e 21.

Entrementes, o PL prevê categoricamente que as decisões judiciais que julgarem a consulta e a suscitação de dúvida serão irrecorríveis.

De fato, tal impedimento de mobilização de recursos aos tribunais pode vir a ser questionado diante do direito à revisão em duplo grau, ainda que na esfera administrativa de atuação do Judiciário. Atualmente, da sentença administrativa de dúvida, via de regra, caberá recurso de apelação, julgado pelo órgão recursal fixado nas Leis de Organização Judiciária.

Logo, para fins de uniformização, entendo que há de se preservar o direito ao recurso, o que demandaria alteração do PL nesse ponto.

Por fim, o PL regula a manutenção das execuções em tramitação no Judiciário, ressalvando a faculdade do credor requerer a redistribuição aos agentes de execução, o que potencializa seus efeitos benéficos a partir da estruturação dos Tabelionatos de Protesto.

Em nota conclusiva, cogitamos do instituto do agente de execução, previsto no Projeto Lei nº 6.204/19 como mecanismo para o enfrentamento de demandas executivas de baixa cognição subjacente, focalizando também na análise do custo-benefício econômico/social e das externalidades.

Parece-nos que o sucesso da experiência europeia com o Instituto, o baixo grau de atividade cognitiva, os ganhos de eficiência e a possibilidade de acesso ao Judiciário favorecem a adoção do instituto como ressignificação do conceito de acesso à justiça como entrega de prestação (extrajudicial ou judicial) em tempo razoável.

Por esse viés, a demora no julgamento interessa apenas ao devedor, o qual, dentro da economia comportamental, irá pesar se compensa a superexploração da jurisdição (bem público, por excelência) sem restrições processuais na recepção de demandas, máxime em um ambiente institucional no qual não há outras vias alternativas para recuperação do crédito.

Nessa análise de custos e benefícios, o devedor lança mão de recurso finito direcionado ao bem comum – a jurisdição – tornando-o menos eficiente ou mesmo inútil aos propósitos constitucionais.

Assim, a implementação do agente de execução serve de instrumento gerencial de boa governança com enfoque nos resultados para os usuários dos serviços judiciais, sem prejuízo da proteção do pequeno devedor hipossuficiente.

De tal arte, vê-se que os métodos alternativos de justiça, como o proposto pelo PL, não implicam a privatização da justiça, e sim intenciona a democratização do processo elevando as partes à condição de co-gestoras do processo para solucionar a ineficiência do serviço público jurisdicional, marcado por disfuncionalidades típicas da roupagem formal e burocrática.

Ainda, a concretização do PL perpassa por uma mudança cultural, uma vez que não faltam propostas que sugerem o aumento de recursos orçamentários e de investimento no setor público. Não se vislumbra tais “soluções” com bons olhos, porquanto diagnósticos comparativos entre a Justiça Brasileira e de outros países nos mostram que o custo do Judiciário brasileiro já está acima da média.

Em última nota, em uma análise pragmática, a empiria europeia traz novos ares de esperança ao Brasil, podendo indutivamente prever efeitos prospectivos e concretos preponderantemente positivos.

Referências bibliográficas

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