Licenciamento Ambiental

LICENCIAMENTO AMBIENTAL

1. Fundamentos Legais do Licenciamento Ambiental:

LEI Nº 6938/81

Art. 10 – a construção, instalação e funcionamento de atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento do órgão estadual competente.

Art. 19 – o Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças:

1) Licença Prévia (LP), na fase preliminar do planejamento da atividade, contendo requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação e operação, observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo.

2) Licença de Instalação (LI), autorizando o início da implantação, de acordo com as especificações constantes no Projeto Executivo aprovado.

3) Licença de Operação (LO), autorizando, após as verificações necessárias, o início da atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos de controle de poluição, de acordo com o previsto nas Licenças Prévia e de Instalação.

RESOLUÇÃO CONAMA 237/97

Art. 1º - Para efeito destaResolução são adotadas as seguintes definições:

I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operaçãode empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais , consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.

II - Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.

O sistema de licenciamento ambiental brasileiro é fundamentado no exercício do poder de polícia por parte do Estado, em que se destacam a legitimidade e a necessidade de se restringir a ação do agente particular a fim de resguardar o interesse coletivo.

Tal sistema prevê a necessidade dos empreendimentos terem seus projetos submetidos à avaliação do Estado, desde a sua concepção até a entrada em operação, e continuamente após essa etapa. Assim, o licenciamento ambiental é um instrumento de política e gestão ambientais que se pauta pelos objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), com destaque para a compatibilização do crescimento econômico com a manutenção da qualidade ambiental. Trata-se de um instrumento de tomada de decisão, fundamentada pela aplicação de outros instrumentos conforme o caso, como a avaliação de impacto ambiental, os parâmetros de qualidade ambiental e outros instrumentos e requisitos legais.

2. Atos Autorizativos:

2.1. Licença ambiental;

É o ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as condições, restrições, medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidores ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.

Já, o licenciamento ambiental, é o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental. Assim, o licenciamento ambiental ele vai ser exigido para licença de atividades ou empreendimentos que utilizem recursos ambientais e que efetivamente ou potencialmente são poluidores ou causam danos ao meio ambiente.

Então, licenciamento ambiental é o procedimento administrativo e a licença ambiental é um ato administrativo. Assim, o licenciamento ambiental é a sucessão de vários atos administrativos, que tem no seu final um ato administrativo principal que é a licença ambiental.

2.2. Autorizações para supressão de vegetação;

Qualquer atividade que envolva a supressão de vegetação nativa depende de autorização, seja qual for o tipo da vegetação (mata atlântica, cerrado e outras) e o estágio de desenvolvimento (inicial, médio, avançado ou clímax). Mesmo um simples bosqueamento (retirada da vegetação do sub-bosque da floresta) ou a exploração florestal sob regime de manejo sustentável, para retirada seletiva de exemplares comerciais (palmito, cipós, espécies ornamentais, espécies medicinais, toras de madeira, etc) não podem ser realizados sem o amparo da AUTORIZAÇÃO para supressão, sendo assim um ato unilateral da Administração Pública, discricionário e precário.

2.3. Outorga do direito de uso de recursos hídricos;

É o ato administrativo mediante o qual o poder público outorgante (União, Estado ou Distrito Federal) faculta ao outorgado (requerente) o direito de uso de recursos hídricos, por prazo determinado, nos termos e nas condições expressas no respectivo ato. O ato administrativo é publicado no Diário Oficial da União (no caso da ANA), ou nos Diários Oficiais dos Estados ou do Distrito Federal. A outorga é o instrumento pelo qual a ANA faz o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água. Esse controle é necessário para evitar conflitos entre usuários de recursos hídricos e para assegurar-lhes o efetivo direito de acesso à água.

3. Vinculação e Discricionariedade – Natureza Jurídica:

Esse tema se apresenta como objeto de grande discussão perante a doutrina brasileira.

Essa discussão não é de todo descabida já que há características da licença ambiental que levam a crer tratar-se de autorização e não de licença. Porquê que a licença – a licença ambiental – é um ato de discricionariedade deixando de ser um ato vinculado. Fácil é a constatação dessa discricionariedade, que é característica da autorização, quando verifica-se que o texto constitucional torna obrigatório que seja realizado o EIA/RIMA, às hipóteses de obras e atividades potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental (art. 225, § 1º, IV).

Contudo, apesar da necessidade de realização do EIA, o Poder Público não fica vinculado a ele. Isso se encontra no art. 170, V, e no artigo 225, da CF, ao referirem à existência do desenvolvimento sustentável, a fim de possibilitar um equilíbrio entre a proteção ao meio ambiente e a livre concorrência, norteadores do desenvolvimento econômico. Se o EIA/RIMA for desfavorável, o equilíbrio entre o meio ambiente ecologicamente equilibrado e o desenvolvimento econômico será objeto de estudo da Administração para concessão ou não da licença ambiental.

Dentro dessa idéia, a licença ambiental é marcada como ato administrativo discricionário, e não como ato administrativo vinculado, aspecto característico da licença administrativa.

Celso Antônio Pacheco Fiorillo, com relação à discricionariedade da licença ambiental, diz que a existência de um EIA/RIMA favorável condiciona a autoridade à outorga da licença ambiental, existindo, dessa feita, o direito do empreendedor desenvolver sua atividade econômica. Tem-se nessa hipótese o único caso de uma licença ambiental que vincula. De fato, se a defesa do meio ambiente é limitadora da livre iniciativa (art. 170, VI), e inexistem danos àquele, não haverá razão para que o empreendimento não seja desenvolvido (2003, p. 64).

Por outro lado, se o EIA/RIMA mostra-se desfavorável, totalmente ou em parte, caberá à Administração, segundo critérios de conveniência e oportunidade, avaliar a concessão ou não da licença ambiental, porquanto, como já foi realçado, o desenvolvimento sustentável é princípio norteador da preservação do meio ambiente e do desenvolvimento da ordem econômica. Essa possibilidade retrata uma discricionariedade sui generis.

Nessa esteira, outro aspecto a ser salientado é que, segundo a resolução do CONAMA, ela tem prazo de validade preestabelecido por órgão competente, veja-se: “O órgão ambiental competente estabelecerá os prazos de validade de cada tipo de licença, especificando-os no respectivo documento (...)”. Prosseguindo, essa resolução, também prevê que ao final desse prazo deve o interessado requerer a sua renovação.

Assim, verifica-se que a licença ambiental tem prazo de validade, pode ser renovada e revisada, o que caracteriza que ela pode ser revogada se a empresa ou a atividade licenciada, estiver causando danos ambientais ou prejuízos à saúde humana.

Portanto, a inexistência de rigor técnico, é o que dificulta a classificação de tal instituto, que mesmo nesse caso de ter prazo determinado, perdendo, em parte, o seu caráter de precariedade, não deixa de ser tido como autorização. Ademais, no tocante a sua renovação, está, porém, sujeita a revisão, podendo ser suspensa e mesmo cancelada, em caso de interesse público ou ilegalidade supervenientes ou, ainda, quando houver descumprimento dos requisitos preestabelecidos no processo de licenciamento ambiental.

É importante frisar que, no caso de ser validamente revogada, não resultará nenhum direito à indenização ao seu titular, portanto, é patente a sua semelhança com a autorização tornando inviável considerar ter a natureza jurídica de licença, pois com relação a essa, se fosse o caso, surgiria o direito à indenizar devido à vinculatividade do ato.

Ora, se a responsabilidade civil por danos ambientais é objetiva, e se o titular de uma licença ambiental responde pela reparação dos danos ambientais independentemente da licitude de sua obra ou atividade, é óbvio que nunca haverá prejuízo para ele, se a licença vier a ser revogada em face de superveniente razão que prenuncie a ocorrência de prejuízos ao meio ambiente.

Afinal, se não houvesse a revogação, e se a obra ou atividade fossem totalmente implantadas, não teria ele mesmo que arcar com os custos da reparação do meio ambiente degradado? Não teria sua obra ou atividade paralisadas, independentemente de sua licitude? É evidente que sim.

E se é assim, é óbvio que não terá o interessado nunca direito a indenização em caso de revogação da licença ambiental, pois em se verificando a nocividade do empreendimento ao meio ambiente, não teria ele mesmo nenhum direito à instalação ou operação de sua obra ou atividade, em face da irrelevância de sua licitude. E, se porventura, viesse tal obra ou atividade a ser instalada ou operada, ainda que com a licença devida, estaria o interessado sujeito a obrigação de reparar e indenizar plenamente os prejuízos ambientais.

A regra legal da responsabilidade objetiva por danos ambientais, bem como o Princípio da Precaução, portanto, impõem a prevalência do interesse público na preservação do meio ambiente sobre o interesse do particular, e evidenciam que a concessão da licença ambiental não gera qualquer direito adquirido ao seu beneficiário, e muito menos direito a indenização em face de sua revogação.

Após toda essa argumentação, não há mais o que se questionar, evidente está ter o legislador utilizado o termo licença, quando na realidade deveria ter utilizado o termo autorização.

4. Avaliação de Impacto Ambiental (AIA):

A Avaliação de Impacto Ambiental (ou AIA), é um instrumento preventivo usado nas políticas de ambiente e gestão ambiental com o intuito de assegurar que um determinado projeto passível de causar danos ambientais seja analisado de acordo com os prováveis impactos no meio ambiente, e que esses mesmos impactos sejam analisados e tomados em consideração no seu processo de aprovação. A elaboração de um AIA é apoiada em estudos ambientais elaborados por equipes multidisciplinares, os quais apresentam diagnósticos, descrições, analises e avaliações sobre os impactos ambientais efetivos e potenciais do projeto.

No Brasil, a Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) envolve um conjunto de métodos e técnicas de gestão ambiental reconhecidas, com a finalidade de identificar, predizer e interpretar os efeitos e impactos sobre o meio ambiente decorrente de ações propostas, tais como: legislação de solo, políticas, planos, programas, projetos, atividades, entre outros.

A legislação brasileira (Resolução nº 01/86, Art. 5º - Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA) abriu espaço para um procedimento mais abrangente da AIA (Avaliação Estratégica). A forma atualmente praticada no País está voltada para a ponderação das conseqüências funcionais locais de determinada ação (AIA aplicada a projetos/atividades), muito embora se tenha registro de alguns casos direcionados a planos/programas.

A AIA constitui-se num valioso instrumento no processo de decisão para empreendedores, especialmente no que se refere: I) à seleção de alternativas de desenvolvimento da ação proposta, permitindo, entre outros, a redução dos danos e custos de medidas de controle ambiental; II) à implantação de políticas ambientais nas empresas, onde os mecanismos da AIA são reforçados inclusive pelas iniciativas das Normas ISO 14.000; ao Poder Público, face a preocupação com problemas ambientais.

Neste contexto, a AIA se consubstancia também numa alternativa que integra os instrumentos das políticas ambientais, a exemplo do que ocorre no Brasil (Lei Federal, nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, Art. 9º, III - Política Nacional do Meio Ambiente) tendo sua institucionalização ratificada pela Constituição Federal (1988).

O CONAMA estabeleceu, através da Resolução nº 01/86, as definições, as responsabilidades, os critérios e as diretrizes para implantação da Avaliação de Impacto Ambiental - AIA.

Ainda de acordo com a Resolução nº 01/86, a AIA se consubstancia, principalmente, mediante a elaboração do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) e da publicidade/participação pública (fase de comentários e audiência pública), que subsidiam o processo de decisão do licenciamento ambiental.

Observa-se que, estando a AIA incluída na fase de planejamento da ação, o EIA e o RIMA ficam condicionados à concessão da Licença Prévia (LP), que constitui a primeira instância do processo de licenciamento ambiental.

5. Estudo Prévio de Impacto Ambiental e Relatório de Impactos ao Meio Ambiente (EIA/RIMA):

O EIA vai ser criado pela orientação do órgão ambiental, quando esse órgão ambiental definir quais são os tipos de documentos, projetos e estudos ambientais necessários para aquele empreendimento.

O EIA é um estudo ambiental, portanto é um instrumento de proteção ambiental de caráter científico. Vamos estudar aqui o impacto ambiental de uma atividade ou empreendimento com relação ao local e do tipo de atividade que ele vai ser desempenhado.

Esse estudo é colocado na nossa CF no art. 225, como um dos instrumentos necessários de preservação do ambiente. Ou seja, esse estudo é tido pela nossa CF e pela PNMA, como um instrumento de tutela ambiental com caráter preventivo. Ele é preventivo porque esse estudo é feito com base em prognósticos de qual vai ser o impacto ambiental de uma atividade ou de uma obra. A lógica é que antes de você implementar aquela obra, você realize um estudo prévio para os impactos ambientais daquela obra. Por isso, é um instrumento de caráter essencialmente preventivo.

O EIA só vai ser obrigatório para aquelas atividades que tenham um significativo impacto ambiental. Então, o EIA pode compor o procedimento de Licenciamento Ambiental, mas ele não é obrigatório de ser composto. Ele só vai ser composto quando aquela atividade tiver um significativo impacto ambiental. Assim, quando não houver um significativo impacto ambiental você vai fazer um EIA mais simples.

A Lei Federal nº 6938/81 (PNMA) traz o EIA como instrumento da Política Ambiental (art. 9º, III). A Lei Federal nº 88.351/83 (posteriormente modificado pelo Dec. 99.274/90) traz a competência do CONAMA para fixar os critérios norteadores do EIA. E, a CF/88 deu ao EIA índole constitucional, como um instrumento de proteção ambiental de âmbito constitucional.

A res. CONAMA nº 01/86 diz qual o conteúdo mínimo do EIA:

• Diagnosticar a situação ambiental atual, antes da implantação do projeto, para fim de fazer comparação posteriormente, após a construção desse empreendimento.
• Elaboração de uma previsão de eventuais impactos ambientais ao meio ambiente, diagnosticando os potenciais danos ambientais.
• Indicação de medidas que possam mitigar os impactos previamente previstos.
• Elaboração de um programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos ambientais.

A res. Do CONAMA Nº 01/86 também estabeleceu um rol exemplificativo de atividades em que vai ser exigido o EIA (art. 2º):

Artigo 2º - Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental - RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e do IBAMA e1n caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como:

I - Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento;

II - Ferrovias;

III - Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos;

IV - Aeroportos, conforme definidos pelo inciso 1, artigo 48, do Decreto-Lei nº 32, de 18.11.66;

V - Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários de esgotos sanitários;

VI - Linhas de transmissão de energia elétrica, acima de 230KV;

VII - Obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, tais como: barragem para fins hidrelétricos, acima de 10MW, de saneamento ou de irrigação, abertura de canais para navegação, drenagem e irrigação, retificação de cursos d'água, abertura de barras e embocaduras, transposição de bacias, diques;

VIII - Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão);

IX - Extração de minério, inclusive os da classe II, definidas no Código de Mineracao;

X - Aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos tóxicos ou perigosos;

Xl - Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia primária, acima de 10MW;

XII - Complexo e unidades industriais e agro-industriais (petroquímicos, siderúrgicos, cloroquímicos, destilarias de álcool, hulha, extração e cultivo de recursos hídricos);

XIII - Distritos industriais e zonas estritamente industriais - ZEI;

XIV - Exploração econômica de madeira ou de lenha, em áreas acima de 100 hectares ou menores, quando atingir áreas significativas em termos percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental;

XV - Projetos urbanísticos, acima de 100ha. Ou em áreas consideradas de relevante interesse ambiental a critério da SEMA e dos órgãos municipais e estaduais competentes;

XVI - Qualquer atividade que utilize carvão vegetal, em quantidade superior a dez toneladas por dia.

É possível, ainda, que se cobre um EIA quando você quer fazer uma previsão de alternativas tecnológicas e de localização do projeto, confrontando-as com as hipóteses de não execução desse projeto. Ou seja, se você está com dúvidas se aquele projeto pode ser localizado naquela área, está com dúvidas se aquela tecnologia do projeto pode ser alocada naquele empreendimento, realiza portanto nesse caso EIA.

E, em havendo necessidade de identificar meios de perceber e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantação e operação da atividade/empreendimento. Ou seja, quando você está em dúvida sobre de fato quais são os impactos ambientais, é coerente que você realize esse EIA. Nesse campo é que entra em ação o chamado princípio da precaução. Havendo dúvida sobre os impactos ambientais daquele empreendimento é obrigatório que você requeira a imposição de um EIA para investigá-lo.

Então, se você tem uma dúvida de qual o limite geográfico de impacto ambiental e havendo dúvida dos danos ambientais, é conveniente que você sempre peça um EIA.

Relatório de Impacto Ambiental (RIMA)

O EIA é processado perante o órgão ambiental competente, que nesse caso vai exigir que o empreendedor realize esse EIA de uma maneira preventiva. Esse conteúdo do EIA é científico. Desse EIA vamos retirar um Relatório de Impacto Ambiental.

O RIMA tem como finalidade tornar compreensível, para o público em geral, o conteúdo produzido no EIA. Ou seja, o EIA é um estudo científico e o RIMA é um resumo desse estudo científico ambiental, que vai ficar à disposição do público em geral. Assim, além de produzir o EIA, o empreendedor tem que produzir o RIMA, porque esse relatório vai ficar à disposição do público em geral e que vai possibilitar a informação necessária para que as pessoas discutam os efeitos benéficos e maléficos desse empreendimento. Ou seja, a criação do relatório de impacto ambiental materializa, portanto, o princípio da informação ambiental, deixando mais fácil ser decodificada a informação do EIA no caso concreto. É esse RIMA que vai ficar à disposição das pessoas quanto da realização ou não de uma audiência pública. Esse conteúdo do RIMA tem que ser claro, tem que retratar com fidelidade todo o EIA, mas com linguagem mais acessível.

Com disciplina constitucional (art. 225, § 1º, IV), o EIA e o RIMA são instrumentos de tutela do Meio Ambiente. Mas, eles só vão ser exigidos aos empreendimentos ou atividades que tenham significativo impacto ambiental.

Se eu tiver uma atividade ou um empreendimento que não tenha um grau absoluto de impacto ambiental ao meio ambiente, eu vou ser exigido a realizar o EIA? Não. Nesse caso eu só vou ser exigido cumprir o EIA caso eu tenha uma atividade que realize um significativo impacto ambiental.

A quem cabe o ônus da prova de dizer que aquele meu empreendimento não tem um significativo impacto ambiental? Eu tenho que observar que a exigência de realização do EIA é uma exigência absoluta para aqueles empreendimentos ou atividades que tenham um significativo impacto ambiental. Mas, quem deve provar que esse empreendimento tem ou não significativo impacto ambiental não vai ser o órgão ambiental, quem tem que provar é o empreendedor, que propõe o projeto que ele quer licenciar.

Se o empreendedor conseguir demonstrar preliminarmente ao órgão ambiental, que aquele seu empreendimento não tem um significativo impacto ambiental, o órgão ambiental pode desonerar ele de realizar esse EIA, e emitir um chamado Relatório de Ausência de Impacto Ambiental. Então, a exigência ou não de EIA, vai estar relacionado com a presença ou não de um relatório de ausência de impacto ambiental, se esse relatório estiver presente no processo, esse estudo não vai ser exigido, eu posso exigir outro estudo, mas não o EIA. Mas, se esse relatório não estiver presente no processo administrativo, aí sim você é obrigado a cumprir com o EIA.

Se o poder público verifica que esse empreendimento vai causar um significativo impacto ambiental e vai exigir o EIA, e consegue ao final uma licença de operação. Mas, depois eu provoco um dano ambiental qualquer, nesse caso quando o poder público exige o EIA e concede uma licença ambiental daquilo, não há uma responsabilização do poder público, porque ele cumpriu com o seu dever.

- Quem vai realizar o EIA e o RIMA será uma equipe técnica multidisciplinar (biólogos, geólogos, psicólogos, sociólogos, etc.). São eles quem vão aferir os impactos ambientais do empreendimento. Geralmente o órgão ambiental define os profissionais que devem participar daquele estudo, e com base nisso a empresa vai contratar a sua equipe.

A Res. CONAMA 237/97 no seu art. 11 indica que algumas decisões sobre o EIA, vão ser definidas pelo próprio ente. Ou seja, você não vai ter um órgão ambiental que vai propor ao empreendedor qual é a empresa que ele vai contratar. Essa empresa a ser contratada vai depender do empreendedor. Ou seja, ele vai ser obrigado a fazer o EIA, mas se ele vai contratar uma empresa qualquer, isso cabe a ele escolher. Assim, a escolha da empresa que vai fazer o EIA e a RIMA não parte do órgão ambiental, mas sim do empreendedor. E, a empresa vai ser responsabilizada pelos danos daquele empreendimento, em casos de utilizar os seus serviços de má-fé.

5.1. Audiências Públicas:

O EIA vai ser importante para que o poder público afira se há ou não um grande impacto ambiental daquela obra e o poder público conceda ou não a licença. E o RIMA vai servir para ser distribuído ao público em geral, para justamente participar das audiências públicas. Ou seja, nas audiências públicas, que vão ocorrer ou não, no âmbito de um procedimento de licenciamento ambiental, o público vai ter acesso ao RIMA, em cima disso vai poder discutir com o poder público e com o empreendedor os impactos ambientais positivos e negativos daquele empreendimento.

A audiência pública é importante porque vai abrir um canal de comunicação direta entre as pessoas que vão ser diretamente impactadas por aquele empreendimento, possibilitando a elas a possibilidade de discutir a elaboração do projeto e eventualmente falar sobre os impactos ambientais positivos e negativos daquele empreendimento.

Tecnicamente, vai ser o momento em que o poder público vai recolher críticas e sugestões com relação à instalação daquele empreendimento.

A audiência pública não é sempre exigível. Ela só vai ocorrer quando tivermos uma situação de licenciamento ambiental que requeira ela, ou melhor, um procedimento administrativo em que a audiência pública se faz necessária. Ela se faz necessária quando ocorrer um pedido de qualquer legitimado. Ou seja, quando o órgão competente para conceder a licença julga necessário ter uma audiência pública; há outra situação em que o órgão ambiental não convoca audiência pública, mas outras pessoas de outro órgão ou instituição requer a audiência pública. Então, mesmo que o órgão ambiental não requeira a audiência pública, é possível que 50 ou mais cidadãos requeiram ao órgão ambiental a sua realização, através de um abaixo assinado a mão, mas algumas doutrinas estão flexibilizando dizendo ser possível ser através de petição eletrônica. E também essa audiência pública vai ser obrigatória quando o MP solicitar a sua realização.

A resolução do CONAMA não coloca a defensoria pública como legitimado obrigatório para requerer audiência pública. Mas, o STJ entende que caso a defensoria pública requeira audiência pública, ela tem que ocorrer. Se um desses legitimados requerer a audiência pública e o órgão ambiental não convocar, acontece o processo de nulidade da licença ambiental.

Se eu entendo que a convocação é por parte do órgão competente, ela vai ser realizada antes de iniciar a execução do EIA ou após a entrega do EIA. Ou seja, se o órgão ambiental entender necessário audiência pública, ele pode convocar em dois momentos: antes de você ter EIA ou depois do EIA. Apesar de o EIA/RIMA auxiliar na audiência pública, muitas vezes é necessária uma audiência pública prévia para saber se de fato as pessoas vão querer aquele empreendimento. Podendo o órgão ambiental convocar audiência pública antes e depois do EIA/RIMA.

Quando essa iniciativa para propor audiência pública partir do MP ou de 50 ou mais cidadãos, essa audiência pública tem que ser realizada em no mínimo 45 dias, contados da data do recebimento do relatório de impacto ambiental. Isso porque esse RIMA fica a disposição do público em geral, que vai ter no mínimo 45 dias para investigar.

6. Procedimento Administrativo:

Art. 10, Res. CONAMA 237/97

Art. 10 - O procedimento de licenciamento ambiental obedecer às seguintes etapas:

I - Definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessários ao início do processo de licenciamento correspondente à licença a ser requerida;

É nesse momento que o órgão ambiental vai fazer a seguinte questão: o empreendimento tem um grande impacto ambiental ou tem médio ou pequeno impacto ambiental? Porque se for um pequeno ou médio impacto ambiental o procedimento talvez seja outro. Mas se for um grande impacto ambiental vai ser esse procedimento.

II - Requerimento da licença ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a devida publicidade;

Além desses documentos, eu tenho que juntar dois documentos importantes: uma certidão da prefeitura municipal de que aquele empreendimento está localizado numa zona que é apta a desenvolver e se eu tiver que suprimir vegetação nativa tenho que conseguir autorização do órgão ambiental para suprimir essa vegetação.

III - Análise pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA, dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realização de vistorias técnicas, quando necessárias;

IV - Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA, uma única vez, em decorrência da análise dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber, podendo haver a reiteração da mesma solicitação caso os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;

V - Audiência pública, quando couber, de acordo com a regulamentação pertinente;

VI - Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, decorrentes de audiências públicas, quando couber, podendo haver reiteração da solicitação quando os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;

VII - Emissão de parecer técnico (aspectos ambientais) conclusivo e, quando couber, parecer jurídico (verificação de que as etapas daquele processo foram ou não cumpridas);

VIII - Deferimento ou indeferimento do pedido de licença, dando-se a devida publicidade.

Esse ato de deferimento ou indeferimento vai ser vinculado ou discricionário de acordo com a liberdade ou não que vimos lá atrás. Geralmente vai conferir a autoridade competente do órgão deferir ou indeferir.

§ 1º - No procedimento de licenciamento ambiental deverá constar, obrigatoriamente, a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo e, quando for o caso, a autorização para supressão de vegetação e a outorga para o uso da água, emitidas pelos órgãos competentes.

§ 2º - No caso de empreendimentos e atividades sujeitos ao estudo de impacto ambiental - EIA, se verificada a necessidade de nova complementação em decorrência de esclarecimentos já prestados, conforme incisos IV e VI, o órgão ambiental competente, mediante decisão motivada e com a participação do empreendedor, poderá formular novo pedido de complementação.

Existem, no entanto, licenças mais simplificadas que vão ser aplicadas em procedimentos com potencial menor de degradação ambiental. Esse é o procedimento de licenciamento ambiental para grandes empreendimentos. As licenças simplificadas não passam por todas essas etapas e que gozam de uma maior facilidade. Nesse caso eu tenho que participar da lei estadual de política ambiental que vai descrever as políticas de licenças ambientais mais simplificadas e as leis municipais também.

Esse procedimento aqui vai lhe conferir ganhar uma licença ambiental, para você de fato empreender você tem que ganhar mais duas licenças ambientais. Ou seja, você tem que percorrer todo esse caminho para ganhar uma espécie de licença ambiental, mas para você de fato construir você tem que ganhar mais duas. Porque o procedimento de licenciamento ambiental que é feito nessas etapas, seguem 3 degraus, ou seja, para você ganhar a licença ambiental completa, você tem que obter a licença prévia, licença de instalação e licença de operação (=funcionamento). A lógica é o empreendedor subir uma escadinha. Então primeiro ele tem que entrar com um requerimento de licença ambiental prévia, depois com um requerimento de licença ambiental de instalação e depois entrar com um requerimento de licença ambiental da operação. E assim, vai passar por tudo isso aqui de novo. Assim, eu vou ter 3 atos administrativos de deferimento ou indeferimento de licença ambiental.

7. Licenciamento Trifásico:

7.1. Licença Prévia;

Pela Resolução CONAMA 237/97, art. 8º, I, a Licença Prévia aprova a localização e a concepção do projeto, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de implementação.

A Licença Prévia funciona como uma espécie de base para a edificação de todo o empreendimento. Nesta etapa, passam a ser definidos todos os aspectos referentes ao controle ambiental da empresa. Inicialmente, o órgão licenciador determina, se a área sugerida para a instalação da empresa é tecnicamente adequada. Este estudo de viabilidade é baseado no Zoneamento Municipal.

Nesse caso, com a licença prévia eu tenho a certeza que o local que eu escolhi para implementar o meu empreendimento, e o projeto que eu previ para a implantação daquele empreendimento estão adequados à temática ambiental.

Uma vez que eu consigo a licença prévia para implementar aquele meu empreendimento no local que eu escolhi, uma vez que o órgão ambiental me concede essa licença ambiental, a licença de operação pode ser negada dizendo a você que o seu local é inadequado? Não. Porque nesse caso você já tem a boa-fé que você tem um ato administrativo anterior dizendo que aquele local é adequado e não pode chegar depois e dizer que não é adequado. Então, faz-se coisa julgada administrativa. Se eu tenho a certeza que aquele meu local é adequado, no final do processo eu não posso ter o inverso disso, não posso ter uma licença de operação negada porque o local é inadequado. Mas isso ocorre muitas vezes no Brasil.

Uma vez que eu tenho a licença prévia, eu vou ter que cumprir nas etapas posteriores, os requisitos que essa licencia prévia disser. Esses requisitos são chamados, na doutrina e na prática, de condicionantes.

Essa licença prévia, uma vez que é deferida, tem uma validade máxima de até 5 anos. Ou seja, eu tenho 5 anos para implementar as condicionantes que essa licença prévia estabelece, teria até 5 anos para requerer a segunda licença que a licença de Instalação. Se em até 5 anos eu não requerer essa licença de instalação aquela minha licença prévia perde efeito, eu não posso utilizá-la, e tenho que entrar com um novo processo para obter uma nova licença prévia.

O órgão licenciador, com base nestes estudos, definirá as condições nas quais a atividade deverá se enquadrar a fim de cumprir as normas ambientais vigentes. O Estudo de Impacto Ambiental e o Relatório de Impacto Ambiental (EIA / RIMA) é exigência legal, instituída pela Resolução CONAMA 001/86, na implantação de projetos com significativo impacto ambiental. Consiste em um estudo realizado no local, mais precisamente no solo, água e ar para verificar se a área contém algum passivo ambiental além de prever como o meio sócio-econômico-ambiental será afetado pela implantação do empreendimento.

Já o Relatório de Controle Ambiental (RCA) é um documento que fornece informações de caracterização do empreendimento a ser licenciado. Deverá conter: descrição do empreendimento; do processo de produção; caracterização das emissões geradas nos diversos setores do empreendimento (ruídos, efluentes líquidos, efluentes atmosféricos e resíduos sólidos). O órgão ambiental, de acordo com a Resolução CONAMA 10/90, pode requerer o RCA sempre que houver a dispensa do EIA/RIMA.

7.2. Licença de Instalação;

A Resolução CONAMA 237/97, art. 8º, II, autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante.

Uma vez detalhado o projeto inicial e definidas as medidas de proteção ambiental, deve ser requerida a Licença de Instalação (LI), cuja concessão autoriza o início da construção do empreendimento e a instalação dos equipamentos.

Assim, você só pode de fato começar a sua obra quando você obtém a sua licença de instalação. É a licença de instalação que vai possibilitar que você realize de fato a obra.

Essa licença de instalação tem validade de até 6 anos. Ou seja, em até 6 anos eu tenho que terminar minha obra e em 6 anos eu tenho que requerer minha última licença que é chamada licença de operação para de fato inaugurar meu empreendimento.

A execução do projeto deve ser feita conforme o modelo apresentado. Qualquer alteração na planta ou nos sistemas instalados deve ser formalmente enviada ao órgão licenciador para avaliação.

7.3. Licença de Operação;

Ainda, o art. 19 do Decreto 99.247/90 e o mesmo art. 8º da Resolução 237/97 do CONAMA dizem ser a licença de operação uma espécie de licença ambiental que autoriza a operação da atividade ou empreendimento, depois da verificação do efetivo cumprimento do que foi exigido nas etapas anteriores.

É, em verdade o ato administrativo conclusivo, ou a etapa final, por meio do qual o órgão licenciador autoriza o real início das atividades. Após a instalação e edificação da atividade, o órgão administrativo ambiental deve vistoriar o empreendimento ou a obra para que veja se foram cumpridas as exigências legais das fases anteriores.

A Licença de Operação autoriza o funcionamento do empreendimento. Essa deve ser requerida quando a empresa estiver edificada e após a verificação da eficácia das medidas de controle ambiental estabelecidas nas condicionantes das licenças anteriores. Nas restrições da LO, estão determinados os métodos de controle e as condições de operação.

Luís Paulo Sirvinskas diz que as licenças prévia e de instalação são concedidas preliminarmente, enquanto que a licença de operação é concedida em caráter definitivo se as exigências das etapas anteriores tiverem sido atendidas (2005, p. 84).

Essa etapa aponta medidas de controle e padrões de qualidade ambiental que servirão de limite para o funcionamento. Validade de 4 a 10 anos.

8. Resumo SEIA sobre Licenciamento Ambiental:

O Instrumento de política e gestão ambiental estabelecido em legislação federal (Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981) e em legislação estadual (Lei Estadual nº 10.431, de 20 de dezembro de 2006 e suas alterações), tendo por objetivo avaliar previamente os projetos e ações com potencial de impacto no ambiente, mediante exame sistemático ao longo das suas distintas fases de planejamento, implantação e operação.

A matéria ambiental tem competência concorrente, sendo o Estado competente para legislar sobre o tema, resguardadas as competências exclusivas da União. Cabe ao Município o licenciamento de empreendimento ou atividade de impacto local, obrigando-se o mesmo a cumprir, para exercício desta competência, as condições de dispor de infraestrutura administrativa na área ambiental, de conselho municipal de meio ambiente e de equipe técnica especializada.

A regularização ambiental no Estado da Bahia é de responsabilidade do Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (INEMA), órgão executor da Política Estadual de Meio Ambiente. A Lei Estadual nº 10.431/2006, posteriormente alterada pela Lei 12.377 de 28 de dezembro de 2011 estabelece competências, critérios e diretrizes relacionados a regularização ambiental no estado da Bahia e a melhoria dos instrumentos de controle ambiental (licença, fiscalização e monitoramento).

A regularização ambiental se fará mediante a integração dos procedimentos de licenciamento ambiental, autorizações ambientais, de controle florestal, outorga de uso de recursos hídricos e a anuência do órgão gestor de Unidade de Conservação, por meio da formação de processo único que contemple todos os atos administrativos necessários à regularização ambiental do empreendimento ou atividade, por fase.

Como forma de institucionalizar a integração das Políticas Estruturantes de Meio Ambiente e de Recursos Hídricos e a modernização e qualificação do processo de gestão ambiental na Bahia, foi sancionada no mês de dezembro de 2011 a Lei nº 12.377/2011 alterando a 10.431/2006, trazendo novas modalidades de licenciamento: a Licença de Regulamentação (LR), concedida para regularizar atividades ou empreendimentos em instalação ou funcionamento, mediante recuperação ambiental e a Licença Ambiental por Adesão e Compromisso (LAC) concedida eletronicamente para empreendimentos de pequeno e médio portes.

Alem destas, as licenças podem ser de diferentes tipos, a depender da fase, impacto e tipologia do projeto: Prévia (LP), Implantação (LI), Prévia de Operação (LPO), Operação (LO), Alteração (LA), Unificada (LU), Regularização (LR), Ambiental por Adesão e Compromisso (LAC), alem das Autorizações Ambientais.

As autorizações ambientais são concedidas pelo INEMA para a implantação ou operação de empreendimentos e atividades, pesquisas e serviços de caráter temporário; a execução de obras que não resultem em instalações permanentes; a requalificação de áreas urbanas subnormais; o encerramento total ou a desativação parcial de empreendimentos ou atividades e a execução de obras que possibilitem a melhoria ambiental.

As licenças previstas poderão ainda, de acordo com o nova lei, ser concedidas por plano ou programa, ou ainda, de formaconjunta para segmento produtivo, empreendimentos similares, vizinhos ou integrantes de pólos industriais, agrícolas, turísticos, entre outros, desde que definida a responsabilidade legal pelo conjunto de empreendimentos ou atividades e deverão fazer parte do Sistema Estadual de Informações Ambientais da Bahia (SEIA).

9. LAC – Licença Ambiental por Adesão e Compromisso:

Em 28 de dezembro de 2011, a Lei estadual nº 12.377 foi promulgada, alterando a Política Estadual de Meio Ambiente e de Proteção à Biodiversidade do Estado da Bahia, por meio da qual se introduziu uma série de alterações e inovações à Lei nº 10.431/2006.

Uma das inovações trazidas pela norma em comento refere-se, justamente, à criação de uma nova modalidade de licença ambiental, denominada Licença Ambiental por Adesão e Compromisso – LAC. Nessa ótica, determina o art. 45 da Lei nº 10.431/2006, alterada pela 12.377/2011 que:

Art. 45 - O órgão ambiental competente expedirá as seguintes licenças, sem prejuízo de outras modalidades previstas em normas complementares a esta Lei: VIII - Licença Ambiental por Adesão e Compromisso (LAC): concedida eletronicamente para atividades ou empreendimentos em que o licenciamento ambiental seja realizado por declaração de adesão e compromisso do empreendedor aos critérios e pré-condições estabelecidos pelo órgão licenciador, para empreendimentos ou atividades de baixo e médio potencial poluidor [...]. (Alterado pela lei 12377/2011).

Do conceito legal da LAC se extrai que a mesma é uma a) licença ambiental eletrônica; b) concedida através de licenciamento ambiental declaratório, c) através do qual o empreendedor se obriga a obedecer aos critérios e pré- condições estabelecidos pelo órgão licenciador e se destina a d) empreendimentos ou atividades de baixo e médio potencial poluidor. Ainda de acordo com o dispositivo legal em comento, a LAC só será concedida nas seguintes situações: a) em que se conheçam previamente seus impactos ambientais, ou; b) em que se conheçam com detalhamento suficiente as características de uma dada região e seja possível estabelecer os requisitos de instalação e funcionamento de atividades ou empreendimentos, sem necessidade de novos estudos; c) as atividades ou empreendimentos a serem licenciados pelo LAC serão definidos por resolução do CEPRAM.

Analisando a letra do art. 45, acima citado, verifica-se que a LAC será concedida eletronicamente, através de autodeclaração do empreendedor quanto à sua atividade, características, porte e impactos. Em outras palavras, o empreendedor preencherá um formulário eletrônico, o qual conterá uma série de requisitos, critérios que deverão ser obedecidos para a geração automática da licença ambiental. De acordo com a matéria intitulada Estado aprova mudanças na regulamentação ambiental da Bahia (2012, p.43-44) 5: Pelo modelo, o próprio interessado preenche o formulário pela internet e se autoconcede a licença ambiental, cabendo ao Governo do Estado fazer a posterior fiscalização”.

Por analogia, essa sistemática se assemelha à aplicada na seara da Fazenda Pública, que prevê como instrumentos de arrecadação, fiscalização e monitoramento, dentre outros, a Nota Fiscal Eletrônica – NFE, a Declaração e Apuração Mensal do ICMS – DMA, a declaração anual do Imposto de Renda – IR, institutos eletrônicos e declaratórios, que visam facilitar o envio de informações à Fazenda Pública e, conseqüentemente, o cruzamento dos dados para evitar fraudes.

A lógica desses institutos é a de que o contribuinte, seja ele pessoa física ou jurídica, preencha formulários, com condições e critérios pré-estabelecidos, prestando as informações necessárias para envio da declaração de imposto de renda, para emissão da nota fiscal eletrônica ou para envio da DMA. Caso as informações prestadas contenham algum erro ou não condizam com a realidade, a Fazenda Pública detém o poder de punir o contribuinte, através de multa, de autuação. Matéria publicada pela Revista Sfera – Soluções para um mundo sustentável (ano 01, edição 02 – 2012, p.43-44), vide Anexo A; Notícia do Jornal A Tarde on line “Nova Legislação vai tornar licença ambiental automática”. Disponível em. Acesso em: 25 de mai de 2012, vide anexo B.

Em que pese as facilidades que esses institutos proporcionam na seara fazendária, como maior rapidez no envio das informações, maior controle, através da possibilidade de cruzamento de dados para evitar fraudes e meios para punição dos contribuintes que queiram fraudar a Fazenda Pública, essa sistemática não se coaduna com a lógica de prevenção e de precaução do licenciamento ambiental. Diferentemente da esfera fazendária, que se baseia em informações objetivas prestadas pelos contribuintes e, portanto, possui critérios objetivos para aferir a validade desses dados e meios punitivos para ressarcir os cofres públicos, a análise para concessão de licença na seara ambiental não pode ser feita de igual modo.

Consoante posição do Ministério Público, cristalizada no documento intitulado Contribuições do Ministério Público ao Projeto de Lei nº 19.552/2011 que altera a Política de Meio Ambiente da Bahia (2011, p. 30-31) 7: [...] não se pode esquecer que aqueles atos autorizativos estão relacionados a situações materiais, cujo descumprimento é facilmente ressarcido mediante o pagamento de multas ou penas restritivas de direito, diferentemente das conseqüências de uma licença ambiental. Não é lícito que o processo de licenciamento ocorra de forma cartorial, uma vez que o seu objeto cuida de um patrimônio de interesse público, dotados de um regime jurídico especial, enquanto essencial à sadia qualidade de vida e vinculado, assim, a um fim de interesse coletivo e difuso, muito porque na maioria das vezes, as lesões ao meio ambiente são irreversíveis, gerando danos irreparáveis e conseqüências drásticas a própria existência humana.

Assim, para a concessão de uma licença ambiental, não pode pura e simplesmente o empreendedor declarar as informações pertinentes à sua atividade, sem qualquer interferência do Estado, pois isso, em verdade, se traduz em autolicenciamento, prática vedada no Brasil. Ademais, esse modelo de licença contraria o poder de polícia preventivo do Poder Público, pelo qual o órgão ambiental competente tem o poder-dever de atuar preventivamente para evitar a ocorrência ou mitigação dos danos ambientais, que se 7 Contribuições do Ministério Público ao Projeto de Lei nº 19. 552/2011 que altera a Política Estadual de Meio Ambiente da Bahia, documento subscrito por dezesseis Promotores de Justiça, com atuação na área ambiental, entregue à Comissão de Meio Ambiente da Assembléia Legislativa da Bahia e aos demais parlamentares estaduais, por ocasião da votação do referido PL, em dezembro de 2011. 88 configurados, na maioria dos casos, são irreversíveis. Deste modo, percebe-se que Poder Público não pode atuar somente após todo o processo de licenciamento, quando do momento da realização da fiscalização ambiental.

Foge à lógica e ao bom senso pensar que uma licença ambiental seja concedida, de forma eletrônica, sem uma análise mais detalhada e específica, e que depois de concedida, o Poder Público verifique, na pratica, se ela é válida ou não, se atende aos requisitos impostos ou não, através da atividade de fiscalização ambiental. Em matéria ambiental é sabido e notório que, na maioria dos casos, os danos ambientais são irreversíveis, de modo que deve o Estado atuar no controle preventivo desses danos. Mas não só isso.

A reparação do dano ambiental, muitas vezes, não garante, efetivamente, a reversibilidade do impacto causado ao meio ambiente, afetando, com isso, o equilíbrio do ambiente, essencial e indispensável elemento para uma vida digna e saudável, nos termos da Carta Magna. Outro aspecto importante a ser observado é que a análise feita no licenciamento ambiental não é puramente objetiva. Pelo contrário. Os requisitos impostos pela legislação ambiental são abstratos e, por vezes, muito genéricos, sendo necessária, portanto, a realização de estudos ambientais e de vistorias técnicas para mensurar os reais impactos ambientais decorrentes de atividades ou empreendimentos potencialmente poluidores, o que vai depender de cada caso concreto.

Destarte, nesta ordem de idéias não pode o órgão ambiental prever condições e critérios pré-estabelecidos para o empreendedor, na medida em que cada atividade ou empreendimento enseja uma realidade única, devendo ser analisado de forma específica.