Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 5714 DF - Inteiro Teor

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.714 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PARTIDO DEMOCRATICO TRABALHISTA

ADV.(A/S) : IAN RODRIGUES DIAS E OUTRO (A/S)

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DAS EMPRESAS

ADMINISTRADORAS DE AEROPORTOS ("ANEAA") ADV.(A/S) : TERCIO SAMPAIO FERRAZ JR

DECISÃO: Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Partido Democrático Trabalhista, em face da Medida Provisória 779, de 19 de maio de 2017. Eis o teor da norma impugnada:

"O PRESIDENTE DA REPÚBLICA , no uso da atribuição que lhe confere o art. 62 da Constituição, adota a seguinte Medida Provisória, com força de lei:

Art. 1º Fica admitida a celebração de aditivos contratuais que versem sobre a alteração do cronograma de pagamentos das outorgas nos contratos de parceria no setor aeroportuário celebrados até 31 de dezembro de 2016, observado o disposto nesta Medida Provisória e no ato de regulamentação do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil.

Art. 2º A alteração do cronograma será admitida somente uma vez, observadas as seguintes condições:

I - manifestação do interessado no prazo máximo de um ano, contado da data de publicação desta Medida Provisória;

II - inexistência de processo de caducidade instaurado e adimplência do interessado com as outorgas vencidas até a data da assinatura do aditivo;

III - apresentação, pelo contratado, de pagamento antecipado de parcela de valores das contribuições fixas;

IV - manutenção do valor presente líquido das outorgas originalmente assumidas;

V - durante o período remanescente do contrato, limitação do saldo da reprogramação aos valores das contribuições fixas antecipadas; e

VI - limitação de cada parcela de contribuição reprogramada a até cinquenta por cento acima do valor da parcela da contribuição originalmente pactuada para cada exercício.

Parágrafo único. A observância das condições dispostas nesta Medida Provisória não implica alteração das condições do contrato de parceria, considerando-se mantido o seu equilíbrio econômico-financeiro.

Art. 3º Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação."

Aduz o requerente que a norma impugnada afronta o princípio da irrepetibilidade previsto no art. 60, § 5º; 62, § 10; e 67 da Constituição Federal, uma vez que a matéria contida no referido diploma já havia sido objeto de análise pelo Poder Legislativo, tendo a Câmara dos Deputados, por ocasião da apreciação do Projeto de Lei de Conversão 3/2017, na mesma sessão legislativa, rejeitado a matéria nele veiculada.

Afirma que o referido projeto continha o art. 24, que cuidava da reprogramação do cronograma de pagamentos, votado por destaque em separado e rejeitado em 2 de maio de 2017.

Prossegue asseverando que a medida provisória em questão nada mais fez senão reeditar norma já rejeitada sem aportar modificações substanciais.

Acrescenta que a recuperação de texto rejeitado na mesma sessão legislativa criaria uma espécie de veto repristinatório, reeditando com aplicabilidade imediata texto excluído de projeto de lei durante a votação na Câmara dos Deputados, o que é defeso pelo sistema constitucional.

Salienta que esta Corte possui jurisprudência assentada no sentido de que viola o princípio da separação de poderes a edição de medida provisória versando sobre matéria já rejeitada pelo Poder Legislativo.

Por fim, sustenta a presença dos requisitos legais para a concessão de pedido cautelar de suspensão dos efeitos da norma atacada. Requer, ao final, seja declarada a inconstitucionalidade formal da Medida Provisória

779, de 19 de maio de 2017, por incorrer em vício de reedição da matéria constante do Projeto de Lei de Conversão 3/2017, rejeitado pela Câmara dos Deputados em 2 de maio de 2017.

Em 5.12.2017 determinei a intimação do Autor para o fim de promover a emenda à petição inicial, com a juntada da íntegra do ato normativo impugnado, no prazo de cinco dias, o que foi atendido pelo autor, que requereu a alteração da causa de pedir, em virtude da conversão da Medida Provisória nº 779/2017 na Lei nº 13.499/2017 (eDOC 6).

Em virtude da relevância da matéria debatida nos presentes autos e sua importância para a ordem social e segurança jurídica, adotei o rito positivado no artigo 12 da Lei nº 9.868/1999 e solicitei as informações pertinentes (eDOC 12). Na mesma oportunidade admiti a habilitação da Associação Nacional das Empresas Administradoras de Aeroportos ANEAA como amicus curiae .

A Presidência da República informou que, na hipótese sob exame, não se está diante de reedição de medida provisória rejeitada ou que tenha perdido a eficácia pelo decurso do prazo, mas, sim, de medida destinada a complementar o reordenamento do setor de aviação civil iniciado pelo Projeto de Lei de Conversão 3/2017, hoje a Lei 13.448/2017, e pelo Projeto de Lei 7.425/2017, de autoria do Poder Executivo Federal, conforme se extrai da própria exposição de motivos da Medida Provisória 779/2017 (eDOC 17).

A Advocacia-Geral da União manifesta-se, preliminarmente, pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido (eDOC 19).

A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela improcedência do pedido (eDOC 22).

É o relatório. Decido.

De plano, verifica-se que a jurisprudência do STF é firme no sentido da necessidade de aditamento da petição inicial de ADI, nos casos em que a norma impugnada tenha sofrido modificação substancial por lei posterior. Isso porque a revogação do diploma, tácita ou expressa, implica na prejudicialidade da ação pela perda de seu objeto.

Em recente julgado, o Plenário desta Corte "definiu interpretação jurídica no sentido de que apenas a modificação substancial, promovida durante o procedimento de deliberação e decisão legislativa de conversão de espécies normativas, configura situação de prejudicialidade superveniente da ação a acarretar, por conseguinte, a extinção do processo sem resolução do mérito. Ademais, faz-se imprescindível o aditamento da petição inicial para a convalidação da irregularidade processual" ( ADI 5.709, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 28.6.2019).

Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:

"EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. EMENDA CONSTITUCIONAL N. 67/2009 DE RONDÔNIA. LEI COMPLEMENTAR N. 534/2009 DE RONDÔNIA. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. ASSOCIAÇÃO DOS MEMBROS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL - ATRICON. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. PREJUÍZO PARCIAL DA AÇÃO. REVOGAÇÃO EXPRESSA DE PARTE DAS NORMAS IMPUGNADAS. ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. LEIS DE INICIATIVA RESERVADA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS. INTERFERÊNCIA DO PODER LEGISLATIVO NA AUTONOMIA DO TRIBUNAL DE CONTAS. INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA EM PARTE PREJUDICADA E, NA OUTRA PARTE, JULGADA PROCEDENTE. 1. A revogação superveniente de normas impugnadas importa na perda superveniente do objeto da ação direta. Precedentes. 2. A alteração da organização e do funcionamento do Tribunal de Contas estadual por lei ou emenda constitucional de iniciativa parlamentar contraria os arts. 73 e 75 e a al. d do inc. II do art. 96 da Constituição da Republica. Precedentes. 3. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente prejudicada quanto aos arts. 1º, 2º e 3º da Lei Complementar rondoniense n. 534/2009 por perda superveniente do objeto, considerada a revogação expressa das normas pela Lei Complementar n. 812/2015 de Rondônia e, na outra parte, procedente para declarar inconstitucionais os arts. 1º e 2º da Emenda n. 67/2009 à Constituição de Rondônia"( ADI 4.396, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 10.12.2019)

"Ementa: Direito constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade. Criação de unidades de ensino técnico pela União. Cooperação com Estados, Distrito Federal e Municípios. 1. Ação direta originalmente contra a MP nº 1.549- 31/1997, que, ao incluir os §§ 5º, 6º e 7º no art. 3º da Lei nº 8.948/1994, estabeleceu regime de parceria entre a União, Estados, DF e Municípios no âmbito do ensino técnico. Diante das sucessivas reedições da MP, o pedido foi aditado algumas vezes, para, ao final, compreender o art. 47 da Lei nº 9.649/1998, resultante da conversão da MP nº 1.651-43/1998. 2. A jurisprudência do STF se firmou no sentido de que a revogação ou alteração substancial, que implique exaurimento da eficácia dos dispositivos questionados, resulta na perda de objeto da ação ( ADI 3.416-AgR, Rel. Min. Edson Fachin). O § 5º do art. 3º da Lei nº 8.948/1994 teve a redação alterada pela Lei nº 11.195/2005, não tendo havido aditamento à petição inicial após a promulgação desse diploma. Por esse motivo, houve prejudicialidade parcial desta ação.(...)".

( ADI 1629, Rel. Min. Roberto Barrsoso, Tribunal Pleno, DJe 6.9.2019 -grifos meus)

"EMENTA: CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. QUESTÃO DE ORDEM. ALTERAÇÃO, POR EMENDA, DO TEXTO CONSTITUCIONAL ESTADUAL IMPUGNADO. ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL DO TEXTO NORMATIVO ANTERIOR. PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO . AUSÊNCIA DE REVOGAÇÃO ESTRATÉGICA COM O FIM

DE IMPEDIR OU OBSTACULIZAR O EXERCÍCIO DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL. PREJUÍZO DA AÇÃO. 1. Questão de ordem apresentada no sentido da perda superveniente de objeto da ação direta de inconstitucionalidade, a ensejar-lhe a declaração de prejuízo, haja vista a revogação, por reforma constitucional posterior a seu ajuizamento, do ato normativo impugnado. 2. A jurisprudência formada nesse Supremo Tribunal Federal e confirmada nas decisões posteriores ao julgamento da ADI 709, Rel Min. Moreira Alves, é no sentido da prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade, por perda superveniente de objeto, quando sobrevém revogação ou alteração substancial da norma questionada. 3. A alteração do texto legal impugnado não se resume a mera redução do âmbito de incidência do ato normativo anterior, consubstanciando alteração substancial, uma vez excluídos os Poderes Legislativo e Judiciário da regra de impedimento de realização de prova oral nos concursos públicos. Cumpre registrar, conquanto não vincule a causa de pedir, que circunscritos os fundamentos jurídicos determinantes da iniciativa de ajuizamento da presente ação direta à violação da autonomia e independência do Poder Judiciário. 4. Não há falar, na espécie, em revogação estratégica do ato normativo inquinado de inconstitucional, com o intuito deliberado e ilegítimo de impedir o exercício da jurisdição constitucional abstrata. A nova disposição normativa, consistente na Emenda à Constituição do Estado do Paraná de nº 07/2000, que alterou o § 11º do art. 27, não configura réplica idêntica daquele ato, presente alteração substancial do texto normativo. 5. Reafirmação da atual jurisprudência desta Suprema Corte, ante a inexistência de motivos para sua superação. 6. Perda superveniente de objeto da ação direta de inconstitucionalidade, motivo pelo qual configurado o prejuízo (art. 21, IX, do RISTF) ensejador da extinção do processo sem resolução do mérito"( ADI 1.080, Rel. Min. Menezes Direito, Rel. para o acórdão Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe 13.9.2018 - grifos meus)

No caso sob exame, a norma objeto da ação foi alterada pela Lei 14.034, de 5 de agosto de 2020, que dispõe sobre medidas emergenciais para a aviação civil brasileira em razão da pandemia da Covid-19; e altera as Leis nos 7.565, de 19 de dezembro de 1986, 6.009, de 26 de dezembro de 1973, 12.462, de 4 de agosto de 2011, 13.319, de 25 de julho de 2016, 13.499, de 26 de outubro de 2017, e 9.825, de 23 de agosto de 1999. Todavia, o requerente não promoveu o aditamento da inicial, o que resulta na prejudicialidade da ação.

Nesse passo, o entendimento reiterado desta Corte não comporta relativizações ou dispensa ao necessário aditamento da petição inicial. No caso, há típica hipótese de perda superveniente do objeto.

Ante o exposto, julgo prejudicada a presente ação direta de inconstitucionalidade, por perda superveniente do objeto, nos termos do art. 21, IX, do RISTF, uma vez que se verifica a falta do necessário aditamento da petição inicial em face da edição da Lei 14.034/2020.

Publique-se.

Brasília, 22 de novembro de 2022.

Ministro EDSON FACHIN

Relator

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