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A Reforma Gerencial e o Controle Externo da Eficiência dos Gastos Públicos
Publicado por Martino e Gomes Advogados
há 14 anos
Title: Managerial Reform and the External Control over Efficiency in the Public Spending
Título: La Reforma de la Gestión y el control externo de la eficiência en el gasto público
Por Randolpho Martino Júnior . Advogado. Professor da Faculdade de Viçosa. Mestrando em Administração pela Universidade Federal de Viçosa. Contato: randolpho.junior@ufv.br
Resumo
A Reforma Gerencial promoveu mudanças nos paradigmas da Administração Pública brasileira, com a inserção de conceitos e técnicas gerenciais, rompendo, assim, o obsoleto modelo burocrático e patrimonialista. Estas mudanças atingiram, também, o controle externo exercido sobre os gastos públicos. Além dos já existentes princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, a nova Gestão Pública passou a ser direcionada também pelo princípio da eficiência, com ênfase alterada dos meios (procedimentos) para os fins (resultados).
Este artigo faz uma breve abordagem sobre a inserção do princípio da eficiência como dever da Administração Pública, através da Emenda Constitucional n.o 19 e as formas de controle externo para se verificar o cumprimento desta norma, além de analisar a aplicação do princípio da independência e harmonia entre os poderes.
Abstract
Managerial Reform promoted changes in the paradigms of the Brazilian government, with the inclusion of managerial concepts and techniques, breaking the old bureaucratic and property model. These changes have reached also the external control over public spending. In addition to the existing principles of lawfulness, impersonality, morality, and advertising, the new Public Management also came to be directed by the principle of efficiency, with emphasis shifted from the means (procedures) to the purposes (results).
This article is a short approach on the inclusion of the principle of government efficiency and duty based on the Constitutional Amendment No. 19. It is also discussed the ways of the external control for verifying the compliance of this Constitutional Amendment and for analyzing the implementation of independence and harmony principles between the powers.
Extracto
Reforma de la gestión promovió cambios en los paradigmas del gobierno brasileño, con la inclusión de los conceptos y técnicas de gestión, rompiendo el viejo modelo burocrático y de propiedad. Estos cambios han llegado también el control externo del gasto público. Además de los actuales principios de legalidad, impersonalidad, moralidad y publicidad, la nueva gestión pública también llegó a ser dirigida por el principio de eficiência, con énfasis pasó de los medios (procedimientos) a los fines (los resultados).
Este artículo es un enfoque a corto sobre la inclusión del principio de la eficiência como obrigación del gobierno sobre la base de la Enmienda Constitucional N o 19. También se debatió sobre los medios de control externo para verificar el cumplimiento de esta enmienda constitucional, y para analizar la aplicación de los principios de independencia y armonía entre los poderes.
Palavras-chaves: Reforma Gerencial. Controle dos gastos públicos. Princípio da eficiência.
Key-words: Managerial Reform. Control of public spending. Principle of efficiency.
Palabras-clave: Reforma de la gestión. Control del gasto público. Principio de la eficiência.
1. Introdução
A moderna concepção de Estado alicerçada na teoria de Montesquieu pressupõe a existência de três poderes independentes e harmônicos entre si, mas formando uma só
entidade. O equilíbrio de forças entre os poderes, estabelecido por meio da distribuição de competências é a garantia para a sobrevivência do Estado de Direito, posto que,
somente assim -com a tripartição dos poderes -se evitará o excesso do uso da função pública.
Por isto, o controle por meio do sistema de freios e contrapesos exercido por um Poder em relação aos atos de outro Poder se torna uma medida necessária para o equilíbrio e
manutenção das características democráticas no Estado de Direito vigente. A este respeito, Montesquieui cita que "tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo dos principais ou dos nobres, ou do povo, exercesse esses três poderes: o de fazer as leis, o de executar as resoluções públicas, e o de julgar os crimes ou as divergências entre os indivíduos".
Aliás, a separação e independência dos poderes constituem a própria essência do Estado de Direito. A Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, em seu artigo XVI, estabelece que "não tem constituição aquela sociedade em que não estejam assegurados os direitos dos indivíduos, nem separados os poderes estatais" (MENDES et al, 2008).
Ao esquadrinhar o Estado de Direito inspirado pela doutrina de Montesquieu, a ciência política permitiu o controle externo dos atos administrativos (compreendidos estes em seu sentido mais amplo), mas para que não houvesse ruptura da independência entre os poderes, o consentiu apenas sob o aspecto formal; não se admitiu a análise do mérito do ato administrativo por outro poder. De outro norte, estar-se-ia abrindo as portas para a indesejada intromissão que desequilibraria as forças das instituições democráticas. Assim é que, ainda em nossos dias, é vedada, em termos gerais, a análise externa dos aspectos que envolvem a oportunidade e conveniência do ato administrativo. Isto é, o controle externo sobre a discricionariedade do ato administrativo é admitido com reservas.
A oportunidade e conveniência é matéria da economia privativa do agente competente para o ato. O controle externo do ato tem sido admitido apenas no que tange ao aspecto da legalidade e suas formalidades. DI PIETRO (2008) adverte que o controle de mérito do ato administrativo cabe à própria Administração Pública e, "com limitações, ao Poder Legislativo".
O Supremo Tribunal Federal, cuja competência primordial é zelar pelo cumprimento das normas constitucionais, já decidiu, em inúmeros casos, pela inadmissibilidade do
controle externo quanto ao mérito do ato administrativo. Neste sentido, por exemplo, editou a Súmula n.o 649, estabelecendo que (sic) "é inconstitucional a criação, por Constituição estadual, de órgão de controle administrativo do Poder Judiciário do qual participem representantes de outros poderes ou entidades."
No entanto, no Brasil, a partir da Reforma Administrativa implantada pela Emenda Constitucional n.o 19/98, com a introdução do princípio da eficiência como um dos pilares da Administração Pública, a intangilibilidade do mérito do ato administrativo passou a merecer novos contornos.
Desde então, todo ato administrativo deverá também estar norteado pelo princípio da eficiência, implicando que seja analisado sob os aspectos quantitativos e qualitativos. Em conseqüência, analisando-se o aspecto quantitativo e qualitativo do ato, com o objetivo de apurar a sua consonância com o princípio da eficiência, adentrar-se-á na análise da discricionariedade.
Na burocracia weberiana em que a administração neoclássica se baseou para formular a máquina do Estado, de pouco relevo era a análise da eficiência, posto que a ênfase era a
estrutura (atuação legal-racional). No entanto, diante da inserção do princípio da eficiência no comando constitucional, este passou a configurar "uma advertência contra
os vícios da máquina administrativa" (MENDES et al, 2008).
Os "fins eficientes" passaram, então, a receber maior importância que os "meios" do modelo estruturalista de Max Weber, sem, contudo, significar que doravante "os fins justificariam os meios".
A princípio, esta análise e controle da eficiência exercida por outro Poder, por ser questão de mérito do ato administrativo, geraria uma inconstitucionalidade verificada à luz do art. 2o da Constituição Federal: a independência e a harmonia entre os poderes. Neste contexto, a discussão que ganha apreço em nossos dias é como controlar e vigiar
o dever constitucional de eficiência sem que haja ruptura do equilíbrio e independência entre os poderes.
O princípio da eficiência, ao ser elevado ao patamar constitucional, não legitimaria o controle externo adentrar na análise da discricionariedade do ato administrativo? Por ser
matéria constitucional, esta análise não teria o respaldo do interesse público? Então, qual seria o papel constitucional do controle externo exercido pelos Tribunais de Contas nesta nova conjuntura introduzida pela Reforma Gerencial? O assunto ganha importância em nossos dias, uma vez que, a partir da Reforma Gerencial ocorrida na década de 1990, vários dispositivos legais foram introduzidos em nosso ordenamento jurídico com o escopo de impor maior eficiência, transparência e controle dos gastos públicos e, conseqüentemente, um aperfeiçoamento dos mecanismos de accountability.
Dentro da concepção do sistema de freios e contrapesos, temos várias formas de controle: a) o controle administrativo, ou Executivo, dos atos da própria Administração;
b) o controle Legislativo sobre determinados atos e agentes do Executivo; e c) o controle Judiciário ou a correção dos atos ilegais de qualquer dos Poderes, quando lesivos de direito individual ou do patrimônio público.
Embora haja diversas formas de controle externo de um poder em relação ao outro, o tema central deste artigo versa sobre o controle da eficiência do gasto público, o que limita o foco sobre as despesas do Poder Executivo. O gestor público deve agir com eficiência, objetivando agregar valor aos tributos e outras receitas que compõem o orçamento.
Dentre as alterações introduzidas pela Reforma Gerencial destaca-se a inclusão do princípio constitucional da eficiência como dever da Administração Pública, as metas estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal, a criação de conselhos envolvendo a participação da sociedade civil no controle dos gastos públicos, dentre outros. Todavia, em que pese a inserção destas normas de accountability na nova gestão pública, percebe-se, ainda, uma deficiência na execução destes mecanismos.
A avaliação da gestão dos gastos públicos, no Brasil, ainda é muito precária. Na prática, este tipo de controle não evoluiu e a maioria dos órgãos de controle no Brasil
restringem-se ao controle jurídico e contábil-financeiro (RIBEIRO, 1997).
2. A importância da avaliação dos gastos públicos
A Reforma Gerencial de 1995 inseriu na agenda política o tema avaliação dos gastos públicos, com vista a preparar o Estado para as novas demandas do desenvolvimento
econômico e social.
Não obstante o controle externo exercido pelos Tribunais de Contas, ainda impregnado da visão da burocracia estruturalista weberiana, no Brasil, a história revela uma ausência
de institucionalização de programas de avaliação dos gastos públicos. Ressalte-se, contudo, que o tema -avaliação da qualidade do gasto social -freqüentemente é
incluído na agenda política, embora sem muitos avanços práticos (REZENDE et al, 2005).
A década de 1980 assistiu a um movimento geral de reforma de Estado e reformas administrativas, em diversos países, que pode, resumidamente, ser expresso em termos
de dois objetivos básicos: a redução do déficit público e a diminuição do crescimento do setor estatal. Estas reformas aportaram-se no Brasil em 1995, no governo Fernando
Henrique Cardoso, através do Plano Diretor da Reforma do Estado (DI PIETRO, 2008). A Reforma Gerencial promoveu uma mudança, tanto na dimensão institucional, quanto na ideológica, visando uma reorganização do setor público.
A mudança institucional se deu no sentido de que seria necessário alterar tanto a estrutura, quanto o funcionamento do setor público, possibilitando um acréscimo de sua autonomia, maior eficiência na consecução dos resultados e, ao mesmo tempo e em contrapartida, um maior controle do setor público por parte da sociedade. Na dimensão
ideológica, por representar uma mudança no paradigma que tem orientado a burocracia estatal, a chamada "burocracia weberiana", deu lugar a uma "burocracia generalista"
com a conseqüente introdução de práticas típicas de mercado na administração pública. Tendo cumprido o seu papel no passado, o modelo burocrático torna-se obsoleto por seu
caráter excessivamente formalista e rígido, hierarquizado e pouco comprometido com resultados.
O controle encontra-se entre as funções administrativas clássicas identificadas por Fayol: planejar, organizar, comandar, coordenar e controlar. O mesmo integrou o
paradigma da administração científica já preconizado por Taylor quando teve origem a Escola Clássica de Administração.
Com a implantação da Reforma Gerencial, o controle passou a integrar os mecanismos de funcionamento da máquina administrativa, com a finalidade de assegurar que os resultados do que foi planejado e organizado se ajustem tanto quanto possível aos objetivos previamente estabelecidos. Neste contexto, o controle engloba as concepções econômicas de avaliação e não apenas o aspecto mecanicista-legal de Max Weber.
O modelo burocrático é marcado por características tais como impessoalidade, formalismo (legalidade), idéia de carreira, hierarquia e profissionalização. Aqui, o
controle é fortemente condicionado pela legalidade e realizado a priori. Já no modelo gerencial, a maioria dessas características da burocracia são mantidas, com exceção do
formalismo, ao qual é sugerida a redução, dando-se uma liberdade maior ao gestor público para este expressar a sua criatividade. Da mesma forma que a Reforma Burocrática atende a um modelo-racional legal de Administração Pública, a Reforma Gerencial está referida a um modelo gerencial ou da nova gestão pública -"new public management" (BRESSER-PEREIRA, 1998).
SILVA (2005) ressalta que "eficiência significa fazer acontecer com racionalidade -o que implica medir os custos que a satisfação das necessidades públicas importa em
relação ao grau de utilidade alcançado". Esta mensuração dos custos para satisfazer as necessidades é feita por meio da avaliação econômica.
Verifica-se, assim, a importância da função controle na nova administração pública. Mas é importante lembrar que o controle, abrangendo o sentido de avaliação econômica,
na administração pública brasileira é procedimento recente. É inegável que, de certa forma, já havia o controle de resultados instituído na Administração Pública Federal,
por meio do Decreto-Lei n.o 200/67. Contudo, a concepção deste controle sob a inspiração da doutrina weberiana, ficou muito distante do modelo gerencial atual.
A execução de políticas públicas, no Brasil, até a década de 1970, estava marcada pela centralização do poder decisório e financeiro na esfera federal; crescimento da atuação
do Estado neste campo, mas sem o estabelecimento de uma coordenação da ação de diversos órgãos, com prejuízo da eficiência e efetividade das políticas públicas; e, por
fim, pelo atendimento de clientes focalizados (políticas setoriais) (FARAH, 2000). Não havia, assim, a institucionalização de programas de avaliação da eficiência do gasto
público.
Todavia, a crise mundial dos anos 1980 impôs a necessidade de uma nova dinâmica, especialmente na condução das políticas públicas. Naquela década, a economia mundial foi afetada por grave crise financeira e isto acarretou, em um primeiro momento, a diminuição da receita pública e o aumento da classe pobre e miserável nos países em desenvolvimento; em conseqüência, o Estado passou a sofrer maior demanda de investimento na área social, para atender um maior número de pessoas atingidas na nova conjuntura econômica (aumento da utilização do seguro-desemprego, novos programas sociais, dentre outros).
Com a escassez de recursos e o aumento da demanda por políticas sociais, o Estado precisou realizar os seus gastos de forma mais eficiente. Ainda na década de 1980, sob a influência de instituições internacionais de financiamento - principalmente o Banco Mundial - passou-se a adotar programas de avaliação de políticas públicas. No entanto, o março principal desta evolução foi a Reforma Gerencial iniciada 1995 que elevou o princípio da eficiência ao patamar constitucional.
A Reforma Gerencial passou a institucionalizar a prática da avaliação, com o objetivo de se obter maior eficiência no emprego dos recursos públicos. No Brasil, a avaliação de desempenho no serviço público, o estabelecimento de metas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, a proliferação de conselhos com cadeiras para a sociedade civil na fiscalização de verbas públicas (Conselho do FUNDEB, Merenda Escolar, PNATE e outros) são alguns exemplos da nova dinâmica da gestão pública com vistas a alcançar maior eficiência.
Qual a necessidade de se institucionalizar os programas de avaliação? Inicialmente, convém lembrar que, em decorrência da nova conjuntura mundial formada após as reformas gerenciais pelas quais passaram vários países, o Estado foi impelido a ser eficiente (até por uma questão de sobrevivência).
No caso específico do Brasil e dos países em desenvolvimento, marcados pela pobreza e desigualdades sociais e regionais, não há como alocar os recursos públicos na área
social sem conhecer o retorno em termos econômicos (eficiência) e a efetiva qualidade dos serviços prestados à população.
Com a globalização a partir da década de 1990, o mercado interno de cada país passou a depender da capacidade de gerenciamento do Estado quanto à política de desenvolvimento econômico e social. Nesta nova ordem econômica, após o fracasso o modelo desenvolvimentista e intervencionista da década de 1970, o Estado passou a assumir o papel de gerente da economia, propiciando condições de sustentabilidade do desenvolvimento econômico e social. A coordenação desse processo requer um Estado forte, gerencialmente competente, com estruturas ágeis, capaz de dar respostas às demandas da sociedade (MORAES, 1997).
Para exercer o papel de gerente, o Estado utilizou-se de duas prerrogativas: regulamentação por meio de leis e execução de políticas públicas tendentes a influenciar o comportamento do mercado e da sociedade (estimulando o crédito, estabelecendo metas inflacionárias, executando programas sociais de qualificação de mão-de-obra, combate ao analfabetismo, dentre outros). Em princípio, pode parecer contraditório um Estado que vise a eficiência e, ao mesmo tempo, vale-se do seu poder normatizador. Porém, como afirma BRESSER-PEREIRA (2008, p. 394), "é impossível não ser normativo em questões que envolvem teoria política e políticas públicas -especificamente a reforma da organização do Estado".
Na ordem gerencial da nova administração pública, a avaliação econômica da eficiência dos gastos públicos assume importância de destaque. De um modo geral, os objetivos da avaliação são fundamentar a decisão sobre a continuidade ou encerramento do programa avaliado, bem como, por meio do monitoramento, verificar e procurar solucionar eventuais problemas. Com isso, é possível estabelecer um conjunto de ações que podem melhorar a efetividade do programa avaliado. A avaliação também possibilita apurar como as ações governamentais beneficiaram a clientela-alvo e quais resultados produziram perante os sthakeholders.
Assim, as avaliações guardam estreita relação com o princípio da eficiência, pois "examinam a efetividade" (FERRAZ, 2005), estabelecendo a relação entre os resultados
(impactos observados) e os objetivos (impactos esperados) das ações implementadas por políticas públicas.
Como exemplo, cita-se o caso do "Choque de Gestão" implantado pelo Governo de Minas Gerais, que instituiu, no campo específico dos servidores públicos, a Avaliação de Desempenho Individual (ADI). Com base nos objetivos específicos da ADI (SILVA etal., 2006,), pode-se destacar a importância da avaliação dos gastos públicos, pois permitirá, dentre outros, contribuir para a implementação do princípio da eficiência na Administração; fornecer subsídios à gestão das políticas públicas; identificar as necessidades e as prioridades dos sthakeholders; integração das políticas públicas, com vistas à otimização dos recursos; produzir informações gerenciais; alinhar as metas individuais com as metas institucionais e com a agenda estratégica do governo. Ainda sobre a importância da avaliação, SILVA et al. (2006) enfatizam que "um Estado que valoriza e investe na melhoria do desempenho dos seus servidores e instituições torna-se capaz de prestar serviços de melhor qualidade para os cidadãos, cada vez mais demandantes e exigentes".
3. O Princípio da Eficiência
Atendendo aos anseios da nova Administração Pública que enfatiza o aspecto gerencial, a Emenda Constitucional n.o 19 introduziu no ordenamento jurídico brasileiro o princípio da eficiência ao alterar a redação do art. 37 da Carta Política. Mas por que o Estado assumiu o dever constitucional de ser eficiente? Qual a finalidade do Estado? Respondendo a esta indagação, BRESSER-PEREIRA (2008) diz que (sic) "o desenvolvimento econômico é possível somente quando o Estado-nação pode contar com um Estado eficaz".
A conjuntura mundial formada a partir da década 1990, com fatores que envolviam os resquícios da crise de 1980, o empobrecimento da população, a globalização, a falência do modelo intervencionista, dentre outros, impôs ao Estado-nação uma nova ordem de gestão pública. A crise do Estado de bem estar social, a integração econômica com o resto do mundo e o déficit do setor público exigem uma elevação do padrão de eficiência e eficácia das ações públicas.
No Brasil, para o início desta nova gestão pública também foi determinante a promulgação da Constituição democrática de 1988. Embora, no aspecto gerencial da Administração Pública, a Constituição de 1988 foi acometida de várias imperfeições em face do seu caráter eminentemente patrimonialista, por outro lado houve um aperfeiçoamento dos mecanismos de controle por parte da sociedade civil. Destaca-se, neste ponto, as competências do Ministério Público, as ações judiciais de iniciativa da sociedade civil para o controle da gestão pública e o restabelecimento dos direitos e garantias individuais do cidadão. De um modo geral, a Constituição de 1988 avançou nos seguintes aspectos a respeito do controle: ampliação da abrangência do controle, inclusão do controle social e avaliação do cumprimento das metas do governo. O Estado, sob grande anseio da população, percebeu que não necessitava apenas de um tipo weberiano de burocracia, constituída de profissionais bem selecionados e bem treinados, agindo sem autonomia no cumprimento da lei, e de uma organização hierárquica e centralizada com linhas definidas de autoridade (BRESSER-PEREIRA, 2008). Necessitava, ao contrário, ser eficiente; precisava fazer mais e melhor, gastando menos.
De acordo com o diagnóstico contido no Plano Diretor, "o modelo burocrático relaciona-se com o controle rígido dos processos (...). Os instrumentos de supervisão e
acompanhamento são pouco criativos, sendo deste modo insuficientes para caminhar passo a passo com a mudança tecnológica e atender à necessidade de repensar e propor
novos objetivos e métodos de forma ágil, em menor tempo, e a um custo mais baixo. Além disso, o sistema carece de mecanismos auto-reguladores e é refratário às
inovações. Sua capacidade de resposta aos novos e constantes estímulos é limitada, fato que o torna arcaico e ineficiente" (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado:
1995, 49).
O conceito de eficiência é questão árdua. No entanto, em linhas gerais, o princípio da eficiência deve ser considerado sob dois aspectos: o modo de atuação do agente público, buscando o melhor desempenho possível de suas funções, com vistas aos melhores resultados; e o modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administração Pública, criando uma máquina eficiente para prestação do serviço público (DI PIETRO, 2008). No campo da Administração Pública, o conceito de eficiência não deve ser empregado no mesmo sentido econômico.
Na economia, eficiência tem por objeto a alocação de recursos de modo a aumentar o bem-estar do indivíduo ou de um grupo determinado de consumidores, sem diminuir, concomitantemente, a disponibilidade de recursos dos demais consumidores. Já na Administração Pública, o Estado é obrigado a prover a coletividade e, por isto, a eficiência administrativa "se obtém pelo melhor emprego dos recursos e meios (humanos, materiais e institucionais) para melhor satisfazer as necessidades coletivas, num regime de igualdade dos usuários" (SILVA, 2005). Logo, o princípio da eficiência administrativa consiste na organização racional do aparelho do Estado de modo a garantir a satisfação dos cidadãos em coletividade.
Confirmando o interesse coletivo neste princípio, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado conceituou que eficiência importa em atender milhões de cidadãos com boa qualidade a um custo baixo (p. 42). Prosseguindo, o Plano estabelece que eficiência é "a busca de uma relação ótima entre qualidade e custo dos serviços colocados à disposição do público" (p. 43).
Convém notar que de todos os princípios constitucionais da Administração Pública, eficiência é o único que traduz uma idéia de dinâmica (entendida esta como oposição à
inércia). Os demais princípios -legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade -não implicam, necessariamente, em ações que afetam a vida da sociedade. Corolário lógico é que a eficiência é, dentre os princípios constitucionais, o que mais se aproxima da vida dos cidadãos, pois, por meio dela, pode-se avaliar a qualidade da execução das políticas públicas. Por esta razão, "esse princípio consubstancia a exigência de que os gestores da coisa pública não economizem esforços no desempenho dos seus encargos, de modo a otimizar o emprego dos recursos que a sociedade destina para a satisfação das suas múltiplas necessidades; numa palavra, que pratiquem a ‘boa administração’, de que falam os publicistas italianos" (MENDES et al., 2008). Com efeito, o princípio da eficiência impulsionou uma nova dinâmica ao letárgico Estado brasileiro do fim dos anos 1990.
O Estado-nação contemporâneo deve, assim, estar voltado a "satisfazer determinadas necessidades sociais, sendo vinculado ao atendimento eficiente dos fins sociais e fáticos aos quais se destina", compreendendo-se que "a eficiência não pode ser entendida apenas como maximização do lucro, mas sim como melhor exercício das missões de interesse coletivo que incumbe ao Estado, que deve obter a maior realização prática possível das finalidades do ordenamento jurídico, com os menores ônus possíveis, tanto para o próprio Estado, especialmente de índole financeira, como para as liberdades dos cidadãos" (ARAGÃO, 2005).
EINSTEIN (1953) afirmou que "o Estado foi criado para os homens e não o inverso". Continuando, diz que "a tarefa principal do Estado consiste nisto: proteger o indivíduo,
oferecer-lhe a possibilidade de se realizar como pessoa humana e criativa". Todavia, a inoperância e falta de eficiência na qual se afundou o Estado brasileiro decorrente da crise da década de 1980 chegou a abalar a sua própria legitimidade, conforme lembra COMPARATO (1997), observando que"em radical oposição a essa monocracia estática, a legitimidade do Estado contemporâneo passou a ser a capacidade de realizar (...) certos objetivos predeterminados". Arremata afirmando que"a legitimidade do Estado passa a fundar não na expressão legislativa da soberania popular, mas na realização de finalidades coletivas, a serem realizadas programadamente".
Em resposta a esta crise de credibilidade, a Reforma do Estado também é colocada como um resgate da res pública, como se pudesse produzir uma elevação do controle social da Administração Pública quando descentraliza e busca uma maior participação da sociedade. A descentralização ou aumento do poder local leva a um aumento do processo democrático que está em curso (BRESSER-PEREIRA, 1998). E, ainda, a Reforma procura desenvolver a governança no Estado, tornando o Estado o articulador de recursos de diversas instituições públicas e privadas visando ao desenvolvimento de atividades públicas. Com isto, a sociedade civil passa a ser envolvida em maior grau nas decisões do governo e, conseqüentemente, legitima as ações do Estado.
OLIVEIRA et al. (2006) advertem para a falta de planejamento na fase de elaboração do orçamento, que se torna mais visível mediante um estabelecimento equivocado das
estratégias de governo ou uma ineficiente elaboração ou execução do orçamento. Prosseguindo, sustentam que "este deslocamento resultou na atual incredulidade da
sociedade, em relação a planos governamentais, e na conseqüente ausência de incentivos para uma maior participação e controle social no processo de planejamento
e orçamento".
Com tais fundamentos, conclui-se pela relevância do princípio da eficiência no novo contexto da Administração Pública brasileira, restando considerar a forma de atuação do controle externo na qualidade do gasto e as limitações impostas pelo princípio da independência e harmonia entre os poderes. Qual o limite do controle externo sobre a eficiência do gasto público sem ofender o princípio da independência discricionária do gestor público?
Rompendo o paradigma da intangibilidade do mérito do ato administrativo por outro poder, o Superior Tribunal de Justiçaii, demonstrando uma visão inovadora do Poder Judiciário, no voto proferido pelo Ministro José Delgado no Recurso Especial n.o 695.718, advertiu que "não satisfaz mais às aspirações da Nação a atuação do Estado de modo compatível apenas com a mera ordem legal, exige-se muito mais: necessário se torna que a gestão da coisa pública obedeça a determinados princípios que conduzam valorização da dignidade humana, ao respeito cidadania e construção de uma sociedade justa e solidária".
Esta decisão do Superior Tribunal de Justiça inova na jurisprudência e confere legitimidade ao administrador para implementar uma gestão de resultados, com base no princípio da eficiência.
Deve-se, contudo, considerar que o princípio da eficiência encontra-se no mesmo patamar de ordem dos demais princípios da Administração Pública (legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade). Não pode, por isto, o princípio da eficiência sub-rogar a vigência dos demais, sob pena da inadmissível situação de "os fins justificam os meios". DI PIETRO (2008) esclarece que o princípio da eficiência "soma-se" aos demais, "não podendo sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao da legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança jurídica e ao próprio Estado de Direito".
4. O Controle Externo e a avaliação econômica da eficiência
Dificilmente haverá eficiência na gestão do gasto público sem a respectiva avaliação. Com isto, a Reforma Gerencial introduziu novos mecanismos de controle e avaliação do gasto público.
A prerrogativa constitucional para o exercício do controle externo é, desde a Revolução Francesa, competência exclusiva do Poder Legislativo em todos os Estados de Direito.
De acordo com o princípio da separação dos poderes, e mesmo da concepção dos regimes representativos, o Parlamento assumiu dupla missão, legislar e fiscalizar, de
modo que hoje não se afigura correto tratar o dever de fiscalizar do Poder Legislativo como exercício de função atípica. Pelo sistema de freios e contrapesos, nada mais
natural que o órgão que elabora as leis, também fiscalize, controle e avalie o cumprimento das mesmas.
No caso específico do Brasil, a função fiscalizadora do Poder Legislativo, nos três níveis federativos -União, Estados e Municípios -está amplamente consagrada na Constituição Federal. O Poder Legislativo exerce a fiscalização e controle com o assessoramento técnico dos Tribunais de Contas (art. 71 da Constituição Federal) iii. O
controle externo, nos termos do art. 70iv da Constituição Federal, observará, quanto ao ato analisado, os aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade.
O controle da gestão dos gastos públicos, que a Constituição chama de controle financeiro é feito sob dois aspectos: o político e o técnico, embora ambos sejam feitos pelo Poder Legislativo. O julgamento político das contas do Poder Executivo é feito exclusivamente pela Casa Legislativa (Congresso Nacional, Assembléias Legislativas ou Câmaras Municipais). Já o controle técnico das contas do Poder Executivo, ocasião em que se analisa a execução contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, é feito mediante o assessoramento do Tribunal de Contas, que é órgão técnico.
No entanto, considerando os princípios estabelecidos no art. 37 da Constituição Federal, o controle também terá por finalidade garantir que a administração atue com legalidade,
moralidade, finalidade pública, motivação, impessoalidade, publicidade e, mais recentemente introduzido, o princípio da eficiência.
A redação do art. 70 é anterior à Emenda Constitucional que criou o princípio da eficiência. Mas, naquela norma já se concedia espaço para a análise dos resultados, quando se determinou que o controle também incidiria sobre a economicidade do ato administrativo. Economicidade, tal como eficiência, implicam na análise do mérito do ato administrativo, com o escopo de avaliar se a despesa foi vantajosa ou não para o Estado e para a coletividade, atendendo a uma razoável relação benefício/custo. MARINHO E FAÇANHA (2001) indicam que a avaliação deve estar inserida no contexto do controle externo a avaliação, ressaltando que aquela se caracteriza como mecanismos de controle, constituindo referência para a programação de tarefas práticas. O tema que se encontra na pauta da agenda da reforma gerencial é o controle da eficiência dos gastos públicos, posto que os demais já foram absorvidos pela prática da administração burocrática.
Neste aspecto, o objetivo do controle é promover a eficiência e eficácia nas atividades do órgão público por meio de uma utilização racional dos recursos disponíveis. No modelo gerencial, o controle dos gastos públicos recebe a ênfase da utilização racional e eficiente dos recursos. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado estabeleceu três orientações básicas:
1. Orientação técnica: o controle de resultados assume o lugar do controle dos procedimentos, evidenciando a mudança de foco do modelo burocrático para o gerencial.
2. Orientação econômica: implementa-se instrumentos de administração gerencial na gestão do gasto público.
3. Orientação política: estímulo aos mecanismos de controle exercido pela sociedade civil, com o aperfeiçoamento da accountability.
Assim, conforme as orientações do Plano Diretor, o novo controle substituiria a ênfase até então vigente no aspecto burocrático, passando a ser estruturado por uma combinação de quatro tipos de controle extraídos da administração gerencial (BRESSER-PEREIRA,1998): a) Controle de resultados, a partir de indicadores de desempenho estipulados nos contratos de gestão; b) Controle contábil de custos, que pode ser entendido como o elemento central do controle de resultados; c) Controle por quase-mercados ou competição administrada; d) Controle social, pelo qual os cidadãos exercitam formas de democracia direta.
Em resumo, a Reforma Gerencial procura conjugar mecanismos de controle econômico, social e gerencial.
Embora a Reforma Gerencial introduziu uma nova filosofia norteadora da atuação do controle, a máquina administrativa ainda persiste na prática do obsoleto modelo legal- mecanicista weberiano. Os conceitos de controle gerencial ainda não foram amplamente implementados em todos os níveis da Administração Pública, o que é devido a diversas dificuldades em se colocar o próprio modelo gerencial em funcionamento.
Estas dificuldades devem ser creditadas, em parte, à cultura patrimonialista do Estado brasileiro que orientou, inclusive, a Constituição de 1988. Inserir no contexto da
Administração Pública rotinas típicas da atividade econômica nem sempre é possível. Na prestação do serviço público, nem sempre é possível aferir a relação input/output (insumo/produto). SILVA (2005, p. 337) esclarece que nem sempre há output (produto identificável), nem sempre existe input no sentido econômico.
O próprio art. 70 da Constituição Federal revela o caráter patrimonialista do controle externo, indicando que a fiscalização será sobre os aspectos "contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial". Verifica-se, assim, pouca ênfase nos resultados e supervalorização nos meios.
A necessidade de mudanças no comportamento do controle externo quanto à qualidade do gasto público já é antiga, havendo trabalhos desde a época em que o modelo burocrático predominava. MORAES et al. (1978, p. 46) fazem a seguinte citação, demonstrando a necessidade de o Tribunal de Contas romper com o modelo mecanicista weberiano e analisar, também, a qualidade do gasto público:
"Francis Fabre ao fechar o seu pequeno mas excelente livrinho Le Controle dês Finances Publiques (Presses Universitaires - 1968), lembra que ao Tribunal de Contas, ao julgar as contas e não os que as fazem, cabe-lhe censurar faltas ou reclamar sanções, mas sua finalidade superior é contribuir para melhorar a capacidade da gestão administrativa."
5. Conclusão
A organização burocrática tem demonstrado incapacidade em contrabalançar abusos e desvios na Administração Pública, em virtude do seu modelo hierarquizado e com pouca autonomia para os agentes públicos que não possuem liberdade para exercer a sua capacidade criativa. Além de abusos e desvios, o modelo burocrático comprometeu a eficiência e efetividade das ações do Estado, produzindo resultados poucos satisfatórios para a sociedade, no que tange a qualidade dos serviços públicos.
Contudo, embora seja necessária maior autonomia de gestão e a flexibilização da administração, almejada na reestruturação do Estado, precisa ser compensada com dispositivos realmente eficientes de controle, criando elementos e condições para o funcionamento do modelo gerencial.
Com isto, verifica-se que o sistema de controle importado da administração gerencial aperfeiçoará a eficiência e efetividade na realização dos gastos públicos.
O controle externo está autorizado a realizar este tipo de análise, uma vez que a Constituição Federal, em seus arts. 37 e 70 exige que a despesa pública seja realizada com eficiência e economicidade. Estes dispositivos constitucionais legitimam a atuação do controle externo na avaliação da qualidade -e até mesmo da discricionariedade -do gasto público.
Em assim o fazendo, o controle externo estará contribuindo para o aperfeiçoamento da Administração Pública gerencial e, por conseguinte, minimizando as insatisfações da sociedade civil que comprometem a legitimidade da ação do Estado.
Todavia, os sistemas de controle no Brasil, não apenas o externo, mas também o interno, ainda não adotaram na plenitude os conceitos da administração gerencial, persistindo na obsoleta prática policialesca e mecanicista da burocracia weberiana. É necessário, portanto, a institucionalização de programas de avaliação dos gastos públicos em nível de controle interno nos diversos órgãos da Administração Pública, e, principalmente, em nível de controle externo a ser exercido pelos Tribunais de Contas sobre os atos do Poder Executivo e Legislativo.
6. Referência Bibliográfica
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_____________________
i
Do Espírito das Leis. São Paulo: Difusão Européia do Livro, 1962, v. 1, p. 181.
ii
Recurso Especial n.o 695718/SP, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16.08.2005, DJ 12.09.2005 p. 234.
iii
"Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...)"
iv
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Título: La Reforma de la Gestión y el control externo de la eficiência en el gasto público
Por Randolpho Martino Júnior . Advogado. Professor da Faculdade de Viçosa. Mestrando em Administração pela Universidade Federal de Viçosa. Contato: randolpho.junior@ufv.br
Resumo
A Reforma Gerencial promoveu mudanças nos paradigmas da Administração Pública brasileira, com a inserção de conceitos e técnicas gerenciais, rompendo, assim, o obsoleto modelo burocrático e patrimonialista. Estas mudanças atingiram, também, o controle externo exercido sobre os gastos públicos. Além dos já existentes princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, a nova Gestão Pública passou a ser direcionada também pelo princípio da eficiência, com ênfase alterada dos meios (procedimentos) para os fins (resultados).
Este artigo faz uma breve abordagem sobre a inserção do princípio da eficiência como dever da Administração Pública, através da Emenda Constitucional n.o 19 e as formas de controle externo para se verificar o cumprimento desta norma, além de analisar a aplicação do princípio da independência e harmonia entre os poderes.
Abstract
Managerial Reform promoted changes in the paradigms of the Brazilian government, with the inclusion of managerial concepts and techniques, breaking the old bureaucratic and property model. These changes have reached also the external control over public spending. In addition to the existing principles of lawfulness, impersonality, morality, and advertising, the new Public Management also came to be directed by the principle of efficiency, with emphasis shifted from the means (procedures) to the purposes (results).
This article is a short approach on the inclusion of the principle of government efficiency and duty based on the Constitutional Amendment No. 19. It is also discussed the ways of the external control for verifying the compliance of this Constitutional Amendment and for analyzing the implementation of independence and harmony principles between the powers.
Extracto
Reforma de la gestión promovió cambios en los paradigmas del gobierno brasileño, con la inclusión de los conceptos y técnicas de gestión, rompiendo el viejo modelo burocrático y de propiedad. Estos cambios han llegado también el control externo del gasto público. Además de los actuales principios de legalidad, impersonalidad, moralidad y publicidad, la nueva gestión pública también llegó a ser dirigida por el principio de eficiência, con énfasis pasó de los medios (procedimientos) a los fines (los resultados).
Este artículo es un enfoque a corto sobre la inclusión del principio de la eficiência como obrigación del gobierno sobre la base de la Enmienda Constitucional N o 19. También se debatió sobre los medios de control externo para verificar el cumplimiento de esta enmienda constitucional, y para analizar la aplicación de los principios de independencia y armonía entre los poderes.
Palavras-chaves: Reforma Gerencial. Controle dos gastos públicos. Princípio da eficiência.
Key-words: Managerial Reform. Control of public spending. Principle of efficiency.
Palabras-clave: Reforma de la gestión. Control del gasto público. Principio de la eficiência.
1. Introdução
A moderna concepção de Estado alicerçada na teoria de Montesquieu pressupõe a existência de três poderes independentes e harmônicos entre si, mas formando uma só
entidade. O equilíbrio de forças entre os poderes, estabelecido por meio da distribuição de competências é a garantia para a sobrevivência do Estado de Direito, posto que,
somente assim -com a tripartição dos poderes -se evitará o excesso do uso da função pública.
Por isto, o controle por meio do sistema de freios e contrapesos exercido por um Poder em relação aos atos de outro Poder se torna uma medida necessária para o equilíbrio e
manutenção das características democráticas no Estado de Direito vigente. A este respeito, Montesquieui cita que "tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo dos principais ou dos nobres, ou do povo, exercesse esses três poderes: o de fazer as leis, o de executar as resoluções públicas, e o de julgar os crimes ou as divergências entre os indivíduos".
Aliás, a separação e independência dos poderes constituem a própria essência do Estado de Direito. A Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, em seu artigo XVI, estabelece que "não tem constituição aquela sociedade em que não estejam assegurados os direitos dos indivíduos, nem separados os poderes estatais" (MENDES et al, 2008).
Ao esquadrinhar o Estado de Direito inspirado pela doutrina de Montesquieu, a ciência política permitiu o controle externo dos atos administrativos (compreendidos estes em seu sentido mais amplo), mas para que não houvesse ruptura da independência entre os poderes, o consentiu apenas sob o aspecto formal; não se admitiu a análise do mérito do ato administrativo por outro poder. De outro norte, estar-se-ia abrindo as portas para a indesejada intromissão que desequilibraria as forças das instituições democráticas. Assim é que, ainda em nossos dias, é vedada, em termos gerais, a análise externa dos aspectos que envolvem a oportunidade e conveniência do ato administrativo. Isto é, o controle externo sobre a discricionariedade do ato administrativo é admitido com reservas.
A oportunidade e conveniência é matéria da economia privativa do agente competente para o ato. O controle externo do ato tem sido admitido apenas no que tange ao aspecto da legalidade e suas formalidades. DI PIETRO (2008) adverte que o controle de mérito do ato administrativo cabe à própria Administração Pública e, "com limitações, ao Poder Legislativo".
O Supremo Tribunal Federal, cuja competência primordial é zelar pelo cumprimento das normas constitucionais, já decidiu, em inúmeros casos, pela inadmissibilidade do
controle externo quanto ao mérito do ato administrativo. Neste sentido, por exemplo, editou a Súmula n.o 649, estabelecendo que (sic) "é inconstitucional a criação, por Constituição estadual, de órgão de controle administrativo do Poder Judiciário do qual participem representantes de outros poderes ou entidades."
No entanto, no Brasil, a partir da Reforma Administrativa implantada pela Emenda Constitucional n.o 19/98, com a introdução do princípio da eficiência como um dos pilares da Administração Pública, a intangilibilidade do mérito do ato administrativo passou a merecer novos contornos.
Desde então, todo ato administrativo deverá também estar norteado pelo princípio da eficiência, implicando que seja analisado sob os aspectos quantitativos e qualitativos. Em conseqüência, analisando-se o aspecto quantitativo e qualitativo do ato, com o objetivo de apurar a sua consonância com o princípio da eficiência, adentrar-se-á na análise da discricionariedade.
Na burocracia weberiana em que a administração neoclássica se baseou para formular a máquina do Estado, de pouco relevo era a análise da eficiência, posto que a ênfase era a
estrutura (atuação legal-racional). No entanto, diante da inserção do princípio da eficiência no comando constitucional, este passou a configurar "uma advertência contra
os vícios da máquina administrativa" (MENDES et al, 2008).
Os "fins eficientes" passaram, então, a receber maior importância que os "meios" do modelo estruturalista de Max Weber, sem, contudo, significar que doravante "os fins justificariam os meios".
A princípio, esta análise e controle da eficiência exercida por outro Poder, por ser questão de mérito do ato administrativo, geraria uma inconstitucionalidade verificada à luz do art. 2o da Constituição Federal: a independência e a harmonia entre os poderes. Neste contexto, a discussão que ganha apreço em nossos dias é como controlar e vigiar
o dever constitucional de eficiência sem que haja ruptura do equilíbrio e independência entre os poderes.
O princípio da eficiência, ao ser elevado ao patamar constitucional, não legitimaria o controle externo adentrar na análise da discricionariedade do ato administrativo? Por ser
matéria constitucional, esta análise não teria o respaldo do interesse público? Então, qual seria o papel constitucional do controle externo exercido pelos Tribunais de Contas nesta nova conjuntura introduzida pela Reforma Gerencial? O assunto ganha importância em nossos dias, uma vez que, a partir da Reforma Gerencial ocorrida na década de 1990, vários dispositivos legais foram introduzidos em nosso ordenamento jurídico com o escopo de impor maior eficiência, transparência e controle dos gastos públicos e, conseqüentemente, um aperfeiçoamento dos mecanismos de accountability.
Dentro da concepção do sistema de freios e contrapesos, temos várias formas de controle: a) o controle administrativo, ou Executivo, dos atos da própria Administração;
b) o controle Legislativo sobre determinados atos e agentes do Executivo; e c) o controle Judiciário ou a correção dos atos ilegais de qualquer dos Poderes, quando lesivos de direito individual ou do patrimônio público.
Embora haja diversas formas de controle externo de um poder em relação ao outro, o tema central deste artigo versa sobre o controle da eficiência do gasto público, o que limita o foco sobre as despesas do Poder Executivo. O gestor público deve agir com eficiência, objetivando agregar valor aos tributos e outras receitas que compõem o orçamento.
Dentre as alterações introduzidas pela Reforma Gerencial destaca-se a inclusão do princípio constitucional da eficiência como dever da Administração Pública, as metas estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal, a criação de conselhos envolvendo a participação da sociedade civil no controle dos gastos públicos, dentre outros. Todavia, em que pese a inserção destas normas de accountability na nova gestão pública, percebe-se, ainda, uma deficiência na execução destes mecanismos.
A avaliação da gestão dos gastos públicos, no Brasil, ainda é muito precária. Na prática, este tipo de controle não evoluiu e a maioria dos órgãos de controle no Brasil
restringem-se ao controle jurídico e contábil-financeiro (RIBEIRO, 1997).
2. A importância da avaliação dos gastos públicos
A Reforma Gerencial de 1995 inseriu na agenda política o tema avaliação dos gastos públicos, com vista a preparar o Estado para as novas demandas do desenvolvimento
econômico e social.
Não obstante o controle externo exercido pelos Tribunais de Contas, ainda impregnado da visão da burocracia estruturalista weberiana, no Brasil, a história revela uma ausência
de institucionalização de programas de avaliação dos gastos públicos. Ressalte-se, contudo, que o tema -avaliação da qualidade do gasto social -freqüentemente é
incluído na agenda política, embora sem muitos avanços práticos (REZENDE et al, 2005).
A década de 1980 assistiu a um movimento geral de reforma de Estado e reformas administrativas, em diversos países, que pode, resumidamente, ser expresso em termos
de dois objetivos básicos: a redução do déficit público e a diminuição do crescimento do setor estatal. Estas reformas aportaram-se no Brasil em 1995, no governo Fernando
Henrique Cardoso, através do Plano Diretor da Reforma do Estado (DI PIETRO, 2008). A Reforma Gerencial promoveu uma mudança, tanto na dimensão institucional, quanto na ideológica, visando uma reorganização do setor público.
A mudança institucional se deu no sentido de que seria necessário alterar tanto a estrutura, quanto o funcionamento do setor público, possibilitando um acréscimo de sua autonomia, maior eficiência na consecução dos resultados e, ao mesmo tempo e em contrapartida, um maior controle do setor público por parte da sociedade. Na dimensão
ideológica, por representar uma mudança no paradigma que tem orientado a burocracia estatal, a chamada "burocracia weberiana", deu lugar a uma "burocracia generalista"
com a conseqüente introdução de práticas típicas de mercado na administração pública. Tendo cumprido o seu papel no passado, o modelo burocrático torna-se obsoleto por seu
caráter excessivamente formalista e rígido, hierarquizado e pouco comprometido com resultados.
O controle encontra-se entre as funções administrativas clássicas identificadas por Fayol: planejar, organizar, comandar, coordenar e controlar. O mesmo integrou o
paradigma da administração científica já preconizado por Taylor quando teve origem a Escola Clássica de Administração.
Com a implantação da Reforma Gerencial, o controle passou a integrar os mecanismos de funcionamento da máquina administrativa, com a finalidade de assegurar que os resultados do que foi planejado e organizado se ajustem tanto quanto possível aos objetivos previamente estabelecidos. Neste contexto, o controle engloba as concepções econômicas de avaliação e não apenas o aspecto mecanicista-legal de Max Weber.
O modelo burocrático é marcado por características tais como impessoalidade, formalismo (legalidade), idéia de carreira, hierarquia e profissionalização. Aqui, o
controle é fortemente condicionado pela legalidade e realizado a priori. Já no modelo gerencial, a maioria dessas características da burocracia são mantidas, com exceção do
formalismo, ao qual é sugerida a redução, dando-se uma liberdade maior ao gestor público para este expressar a sua criatividade. Da mesma forma que a Reforma Burocrática atende a um modelo-racional legal de Administração Pública, a Reforma Gerencial está referida a um modelo gerencial ou da nova gestão pública -"new public management" (BRESSER-PEREIRA, 1998).
SILVA (2005) ressalta que "eficiência significa fazer acontecer com racionalidade -o que implica medir os custos que a satisfação das necessidades públicas importa em
relação ao grau de utilidade alcançado". Esta mensuração dos custos para satisfazer as necessidades é feita por meio da avaliação econômica.
Verifica-se, assim, a importância da função controle na nova administração pública. Mas é importante lembrar que o controle, abrangendo o sentido de avaliação econômica,
na administração pública brasileira é procedimento recente. É inegável que, de certa forma, já havia o controle de resultados instituído na Administração Pública Federal,
por meio do Decreto-Lei n.o 200/67. Contudo, a concepção deste controle sob a inspiração da doutrina weberiana, ficou muito distante do modelo gerencial atual.
A execução de políticas públicas, no Brasil, até a década de 1970, estava marcada pela centralização do poder decisório e financeiro na esfera federal; crescimento da atuação
do Estado neste campo, mas sem o estabelecimento de uma coordenação da ação de diversos órgãos, com prejuízo da eficiência e efetividade das políticas públicas; e, por
fim, pelo atendimento de clientes focalizados (políticas setoriais) (FARAH, 2000). Não havia, assim, a institucionalização de programas de avaliação da eficiência do gasto
público.
Todavia, a crise mundial dos anos 1980 impôs a necessidade de uma nova dinâmica, especialmente na condução das políticas públicas. Naquela década, a economia mundial foi afetada por grave crise financeira e isto acarretou, em um primeiro momento, a diminuição da receita pública e o aumento da classe pobre e miserável nos países em desenvolvimento; em conseqüência, o Estado passou a sofrer maior demanda de investimento na área social, para atender um maior número de pessoas atingidas na nova conjuntura econômica (aumento da utilização do seguro-desemprego, novos programas sociais, dentre outros).
Com a escassez de recursos e o aumento da demanda por políticas sociais, o Estado precisou realizar os seus gastos de forma mais eficiente. Ainda na década de 1980, sob a influência de instituições internacionais de financiamento - principalmente o Banco Mundial - passou-se a adotar programas de avaliação de políticas públicas. No entanto, o março principal desta evolução foi a Reforma Gerencial iniciada 1995 que elevou o princípio da eficiência ao patamar constitucional.
A Reforma Gerencial passou a institucionalizar a prática da avaliação, com o objetivo de se obter maior eficiência no emprego dos recursos públicos. No Brasil, a avaliação de desempenho no serviço público, o estabelecimento de metas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, a proliferação de conselhos com cadeiras para a sociedade civil na fiscalização de verbas públicas (Conselho do FUNDEB, Merenda Escolar, PNATE e outros) são alguns exemplos da nova dinâmica da gestão pública com vistas a alcançar maior eficiência.
Qual a necessidade de se institucionalizar os programas de avaliação? Inicialmente, convém lembrar que, em decorrência da nova conjuntura mundial formada após as reformas gerenciais pelas quais passaram vários países, o Estado foi impelido a ser eficiente (até por uma questão de sobrevivência).
No caso específico do Brasil e dos países em desenvolvimento, marcados pela pobreza e desigualdades sociais e regionais, não há como alocar os recursos públicos na área
social sem conhecer o retorno em termos econômicos (eficiência) e a efetiva qualidade dos serviços prestados à população.
Com a globalização a partir da década de 1990, o mercado interno de cada país passou a depender da capacidade de gerenciamento do Estado quanto à política de desenvolvimento econômico e social. Nesta nova ordem econômica, após o fracasso o modelo desenvolvimentista e intervencionista da década de 1970, o Estado passou a assumir o papel de gerente da economia, propiciando condições de sustentabilidade do desenvolvimento econômico e social. A coordenação desse processo requer um Estado forte, gerencialmente competente, com estruturas ágeis, capaz de dar respostas às demandas da sociedade (MORAES, 1997).
Para exercer o papel de gerente, o Estado utilizou-se de duas prerrogativas: regulamentação por meio de leis e execução de políticas públicas tendentes a influenciar o comportamento do mercado e da sociedade (estimulando o crédito, estabelecendo metas inflacionárias, executando programas sociais de qualificação de mão-de-obra, combate ao analfabetismo, dentre outros). Em princípio, pode parecer contraditório um Estado que vise a eficiência e, ao mesmo tempo, vale-se do seu poder normatizador. Porém, como afirma BRESSER-PEREIRA (2008, p. 394), "é impossível não ser normativo em questões que envolvem teoria política e políticas públicas -especificamente a reforma da organização do Estado".
Na ordem gerencial da nova administração pública, a avaliação econômica da eficiência dos gastos públicos assume importância de destaque. De um modo geral, os objetivos da avaliação são fundamentar a decisão sobre a continuidade ou encerramento do programa avaliado, bem como, por meio do monitoramento, verificar e procurar solucionar eventuais problemas. Com isso, é possível estabelecer um conjunto de ações que podem melhorar a efetividade do programa avaliado. A avaliação também possibilita apurar como as ações governamentais beneficiaram a clientela-alvo e quais resultados produziram perante os sthakeholders.
Assim, as avaliações guardam estreita relação com o princípio da eficiência, pois "examinam a efetividade" (FERRAZ, 2005), estabelecendo a relação entre os resultados
(impactos observados) e os objetivos (impactos esperados) das ações implementadas por políticas públicas.
Como exemplo, cita-se o caso do "Choque de Gestão" implantado pelo Governo de Minas Gerais, que instituiu, no campo específico dos servidores públicos, a Avaliação de Desempenho Individual (ADI). Com base nos objetivos específicos da ADI (SILVA etal., 2006,), pode-se destacar a importância da avaliação dos gastos públicos, pois permitirá, dentre outros, contribuir para a implementação do princípio da eficiência na Administração; fornecer subsídios à gestão das políticas públicas; identificar as necessidades e as prioridades dos sthakeholders; integração das políticas públicas, com vistas à otimização dos recursos; produzir informações gerenciais; alinhar as metas individuais com as metas institucionais e com a agenda estratégica do governo. Ainda sobre a importância da avaliação, SILVA et al. (2006) enfatizam que "um Estado que valoriza e investe na melhoria do desempenho dos seus servidores e instituições torna-se capaz de prestar serviços de melhor qualidade para os cidadãos, cada vez mais demandantes e exigentes".
3. O Princípio da Eficiência
Atendendo aos anseios da nova Administração Pública que enfatiza o aspecto gerencial, a Emenda Constitucional n.o 19 introduziu no ordenamento jurídico brasileiro o princípio da eficiência ao alterar a redação do art. 37 da Carta Política. Mas por que o Estado assumiu o dever constitucional de ser eficiente? Qual a finalidade do Estado? Respondendo a esta indagação, BRESSER-PEREIRA (2008) diz que (sic) "o desenvolvimento econômico é possível somente quando o Estado-nação pode contar com um Estado eficaz".
A conjuntura mundial formada a partir da década 1990, com fatores que envolviam os resquícios da crise de 1980, o empobrecimento da população, a globalização, a falência do modelo intervencionista, dentre outros, impôs ao Estado-nação uma nova ordem de gestão pública. A crise do Estado de bem estar social, a integração econômica com o resto do mundo e o déficit do setor público exigem uma elevação do padrão de eficiência e eficácia das ações públicas.
No Brasil, para o início desta nova gestão pública também foi determinante a promulgação da Constituição democrática de 1988. Embora, no aspecto gerencial da Administração Pública, a Constituição de 1988 foi acometida de várias imperfeições em face do seu caráter eminentemente patrimonialista, por outro lado houve um aperfeiçoamento dos mecanismos de controle por parte da sociedade civil. Destaca-se, neste ponto, as competências do Ministério Público, as ações judiciais de iniciativa da sociedade civil para o controle da gestão pública e o restabelecimento dos direitos e garantias individuais do cidadão. De um modo geral, a Constituição de 1988 avançou nos seguintes aspectos a respeito do controle: ampliação da abrangência do controle, inclusão do controle social e avaliação do cumprimento das metas do governo. O Estado, sob grande anseio da população, percebeu que não necessitava apenas de um tipo weberiano de burocracia, constituída de profissionais bem selecionados e bem treinados, agindo sem autonomia no cumprimento da lei, e de uma organização hierárquica e centralizada com linhas definidas de autoridade (BRESSER-PEREIRA, 2008). Necessitava, ao contrário, ser eficiente; precisava fazer mais e melhor, gastando menos.
De acordo com o diagnóstico contido no Plano Diretor, "o modelo burocrático relaciona-se com o controle rígido dos processos (...). Os instrumentos de supervisão e
acompanhamento são pouco criativos, sendo deste modo insuficientes para caminhar passo a passo com a mudança tecnológica e atender à necessidade de repensar e propor
novos objetivos e métodos de forma ágil, em menor tempo, e a um custo mais baixo. Além disso, o sistema carece de mecanismos auto-reguladores e é refratário às
inovações. Sua capacidade de resposta aos novos e constantes estímulos é limitada, fato que o torna arcaico e ineficiente" (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado:
1995, 49).
O conceito de eficiência é questão árdua. No entanto, em linhas gerais, o princípio da eficiência deve ser considerado sob dois aspectos: o modo de atuação do agente público, buscando o melhor desempenho possível de suas funções, com vistas aos melhores resultados; e o modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administração Pública, criando uma máquina eficiente para prestação do serviço público (DI PIETRO, 2008). No campo da Administração Pública, o conceito de eficiência não deve ser empregado no mesmo sentido econômico.
Na economia, eficiência tem por objeto a alocação de recursos de modo a aumentar o bem-estar do indivíduo ou de um grupo determinado de consumidores, sem diminuir, concomitantemente, a disponibilidade de recursos dos demais consumidores. Já na Administração Pública, o Estado é obrigado a prover a coletividade e, por isto, a eficiência administrativa "se obtém pelo melhor emprego dos recursos e meios (humanos, materiais e institucionais) para melhor satisfazer as necessidades coletivas, num regime de igualdade dos usuários" (SILVA, 2005). Logo, o princípio da eficiência administrativa consiste na organização racional do aparelho do Estado de modo a garantir a satisfação dos cidadãos em coletividade.
Confirmando o interesse coletivo neste princípio, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado conceituou que eficiência importa em atender milhões de cidadãos com boa qualidade a um custo baixo (p. 42). Prosseguindo, o Plano estabelece que eficiência é "a busca de uma relação ótima entre qualidade e custo dos serviços colocados à disposição do público" (p. 43).
Convém notar que de todos os princípios constitucionais da Administração Pública, eficiência é o único que traduz uma idéia de dinâmica (entendida esta como oposição à
inércia). Os demais princípios -legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade -não implicam, necessariamente, em ações que afetam a vida da sociedade. Corolário lógico é que a eficiência é, dentre os princípios constitucionais, o que mais se aproxima da vida dos cidadãos, pois, por meio dela, pode-se avaliar a qualidade da execução das políticas públicas. Por esta razão, "esse princípio consubstancia a exigência de que os gestores da coisa pública não economizem esforços no desempenho dos seus encargos, de modo a otimizar o emprego dos recursos que a sociedade destina para a satisfação das suas múltiplas necessidades; numa palavra, que pratiquem a ‘boa administração’, de que falam os publicistas italianos" (MENDES et al., 2008). Com efeito, o princípio da eficiência impulsionou uma nova dinâmica ao letárgico Estado brasileiro do fim dos anos 1990.
O Estado-nação contemporâneo deve, assim, estar voltado a "satisfazer determinadas necessidades sociais, sendo vinculado ao atendimento eficiente dos fins sociais e fáticos aos quais se destina", compreendendo-se que "a eficiência não pode ser entendida apenas como maximização do lucro, mas sim como melhor exercício das missões de interesse coletivo que incumbe ao Estado, que deve obter a maior realização prática possível das finalidades do ordenamento jurídico, com os menores ônus possíveis, tanto para o próprio Estado, especialmente de índole financeira, como para as liberdades dos cidadãos" (ARAGÃO, 2005).
EINSTEIN (1953) afirmou que "o Estado foi criado para os homens e não o inverso". Continuando, diz que "a tarefa principal do Estado consiste nisto: proteger o indivíduo,
oferecer-lhe a possibilidade de se realizar como pessoa humana e criativa". Todavia, a inoperância e falta de eficiência na qual se afundou o Estado brasileiro decorrente da crise da década de 1980 chegou a abalar a sua própria legitimidade, conforme lembra COMPARATO (1997), observando que"em radical oposição a essa monocracia estática, a legitimidade do Estado contemporâneo passou a ser a capacidade de realizar (...) certos objetivos predeterminados". Arremata afirmando que"a legitimidade do Estado passa a fundar não na expressão legislativa da soberania popular, mas na realização de finalidades coletivas, a serem realizadas programadamente".
Em resposta a esta crise de credibilidade, a Reforma do Estado também é colocada como um resgate da res pública, como se pudesse produzir uma elevação do controle social da Administração Pública quando descentraliza e busca uma maior participação da sociedade. A descentralização ou aumento do poder local leva a um aumento do processo democrático que está em curso (BRESSER-PEREIRA, 1998). E, ainda, a Reforma procura desenvolver a governança no Estado, tornando o Estado o articulador de recursos de diversas instituições públicas e privadas visando ao desenvolvimento de atividades públicas. Com isto, a sociedade civil passa a ser envolvida em maior grau nas decisões do governo e, conseqüentemente, legitima as ações do Estado.
OLIVEIRA et al. (2006) advertem para a falta de planejamento na fase de elaboração do orçamento, que se torna mais visível mediante um estabelecimento equivocado das
estratégias de governo ou uma ineficiente elaboração ou execução do orçamento. Prosseguindo, sustentam que "este deslocamento resultou na atual incredulidade da
sociedade, em relação a planos governamentais, e na conseqüente ausência de incentivos para uma maior participação e controle social no processo de planejamento
e orçamento".
Com tais fundamentos, conclui-se pela relevância do princípio da eficiência no novo contexto da Administração Pública brasileira, restando considerar a forma de atuação do controle externo na qualidade do gasto e as limitações impostas pelo princípio da independência e harmonia entre os poderes. Qual o limite do controle externo sobre a eficiência do gasto público sem ofender o princípio da independência discricionária do gestor público?
Rompendo o paradigma da intangibilidade do mérito do ato administrativo por outro poder, o Superior Tribunal de Justiçaii, demonstrando uma visão inovadora do Poder Judiciário, no voto proferido pelo Ministro José Delgado no Recurso Especial n.o 695.718, advertiu que "não satisfaz mais às aspirações da Nação a atuação do Estado de modo compatível apenas com a mera ordem legal, exige-se muito mais: necessário se torna que a gestão da coisa pública obedeça a determinados princípios que conduzam valorização da dignidade humana, ao respeito cidadania e construção de uma sociedade justa e solidária".
Esta decisão do Superior Tribunal de Justiça inova na jurisprudência e confere legitimidade ao administrador para implementar uma gestão de resultados, com base no princípio da eficiência.
Deve-se, contudo, considerar que o princípio da eficiência encontra-se no mesmo patamar de ordem dos demais princípios da Administração Pública (legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade). Não pode, por isto, o princípio da eficiência sub-rogar a vigência dos demais, sob pena da inadmissível situação de "os fins justificam os meios". DI PIETRO (2008) esclarece que o princípio da eficiência "soma-se" aos demais, "não podendo sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao da legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança jurídica e ao próprio Estado de Direito".
4. O Controle Externo e a avaliação econômica da eficiência
Dificilmente haverá eficiência na gestão do gasto público sem a respectiva avaliação. Com isto, a Reforma Gerencial introduziu novos mecanismos de controle e avaliação do gasto público.
A prerrogativa constitucional para o exercício do controle externo é, desde a Revolução Francesa, competência exclusiva do Poder Legislativo em todos os Estados de Direito.
De acordo com o princípio da separação dos poderes, e mesmo da concepção dos regimes representativos, o Parlamento assumiu dupla missão, legislar e fiscalizar, de
modo que hoje não se afigura correto tratar o dever de fiscalizar do Poder Legislativo como exercício de função atípica. Pelo sistema de freios e contrapesos, nada mais
natural que o órgão que elabora as leis, também fiscalize, controle e avalie o cumprimento das mesmas.
No caso específico do Brasil, a função fiscalizadora do Poder Legislativo, nos três níveis federativos -União, Estados e Municípios -está amplamente consagrada na Constituição Federal. O Poder Legislativo exerce a fiscalização e controle com o assessoramento técnico dos Tribunais de Contas (art. 71 da Constituição Federal) iii. O
controle externo, nos termos do art. 70iv da Constituição Federal, observará, quanto ao ato analisado, os aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade.
O controle da gestão dos gastos públicos, que a Constituição chama de controle financeiro é feito sob dois aspectos: o político e o técnico, embora ambos sejam feitos pelo Poder Legislativo. O julgamento político das contas do Poder Executivo é feito exclusivamente pela Casa Legislativa (Congresso Nacional, Assembléias Legislativas ou Câmaras Municipais). Já o controle técnico das contas do Poder Executivo, ocasião em que se analisa a execução contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, é feito mediante o assessoramento do Tribunal de Contas, que é órgão técnico.
No entanto, considerando os princípios estabelecidos no art. 37 da Constituição Federal, o controle também terá por finalidade garantir que a administração atue com legalidade,
moralidade, finalidade pública, motivação, impessoalidade, publicidade e, mais recentemente introduzido, o princípio da eficiência.
A redação do art. 70 é anterior à Emenda Constitucional que criou o princípio da eficiência. Mas, naquela norma já se concedia espaço para a análise dos resultados, quando se determinou que o controle também incidiria sobre a economicidade do ato administrativo. Economicidade, tal como eficiência, implicam na análise do mérito do ato administrativo, com o escopo de avaliar se a despesa foi vantajosa ou não para o Estado e para a coletividade, atendendo a uma razoável relação benefício/custo. MARINHO E FAÇANHA (2001) indicam que a avaliação deve estar inserida no contexto do controle externo a avaliação, ressaltando que aquela se caracteriza como mecanismos de controle, constituindo referência para a programação de tarefas práticas. O tema que se encontra na pauta da agenda da reforma gerencial é o controle da eficiência dos gastos públicos, posto que os demais já foram absorvidos pela prática da administração burocrática.
Neste aspecto, o objetivo do controle é promover a eficiência e eficácia nas atividades do órgão público por meio de uma utilização racional dos recursos disponíveis. No modelo gerencial, o controle dos gastos públicos recebe a ênfase da utilização racional e eficiente dos recursos. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado estabeleceu três orientações básicas:
1. Orientação técnica: o controle de resultados assume o lugar do controle dos procedimentos, evidenciando a mudança de foco do modelo burocrático para o gerencial.
2. Orientação econômica: implementa-se instrumentos de administração gerencial na gestão do gasto público.
3. Orientação política: estímulo aos mecanismos de controle exercido pela sociedade civil, com o aperfeiçoamento da accountability.
Assim, conforme as orientações do Plano Diretor, o novo controle substituiria a ênfase até então vigente no aspecto burocrático, passando a ser estruturado por uma combinação de quatro tipos de controle extraídos da administração gerencial (BRESSER-PEREIRA,1998): a) Controle de resultados, a partir de indicadores de desempenho estipulados nos contratos de gestão; b) Controle contábil de custos, que pode ser entendido como o elemento central do controle de resultados; c) Controle por quase-mercados ou competição administrada; d) Controle social, pelo qual os cidadãos exercitam formas de democracia direta.
Em resumo, a Reforma Gerencial procura conjugar mecanismos de controle econômico, social e gerencial.
Embora a Reforma Gerencial introduziu uma nova filosofia norteadora da atuação do controle, a máquina administrativa ainda persiste na prática do obsoleto modelo legal- mecanicista weberiano. Os conceitos de controle gerencial ainda não foram amplamente implementados em todos os níveis da Administração Pública, o que é devido a diversas dificuldades em se colocar o próprio modelo gerencial em funcionamento.
Estas dificuldades devem ser creditadas, em parte, à cultura patrimonialista do Estado brasileiro que orientou, inclusive, a Constituição de 1988. Inserir no contexto da
Administração Pública rotinas típicas da atividade econômica nem sempre é possível. Na prestação do serviço público, nem sempre é possível aferir a relação input/output (insumo/produto). SILVA (2005, p. 337) esclarece que nem sempre há output (produto identificável), nem sempre existe input no sentido econômico.
O próprio art. 70 da Constituição Federal revela o caráter patrimonialista do controle externo, indicando que a fiscalização será sobre os aspectos "contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial". Verifica-se, assim, pouca ênfase nos resultados e supervalorização nos meios.
A necessidade de mudanças no comportamento do controle externo quanto à qualidade do gasto público já é antiga, havendo trabalhos desde a época em que o modelo burocrático predominava. MORAES et al. (1978, p. 46) fazem a seguinte citação, demonstrando a necessidade de o Tribunal de Contas romper com o modelo mecanicista weberiano e analisar, também, a qualidade do gasto público:
"Francis Fabre ao fechar o seu pequeno mas excelente livrinho Le Controle dês Finances Publiques (Presses Universitaires - 1968), lembra que ao Tribunal de Contas, ao julgar as contas e não os que as fazem, cabe-lhe censurar faltas ou reclamar sanções, mas sua finalidade superior é contribuir para melhorar a capacidade da gestão administrativa."
5. Conclusão
A organização burocrática tem demonstrado incapacidade em contrabalançar abusos e desvios na Administração Pública, em virtude do seu modelo hierarquizado e com pouca autonomia para os agentes públicos que não possuem liberdade para exercer a sua capacidade criativa. Além de abusos e desvios, o modelo burocrático comprometeu a eficiência e efetividade das ações do Estado, produzindo resultados poucos satisfatórios para a sociedade, no que tange a qualidade dos serviços públicos.
Contudo, embora seja necessária maior autonomia de gestão e a flexibilização da administração, almejada na reestruturação do Estado, precisa ser compensada com dispositivos realmente eficientes de controle, criando elementos e condições para o funcionamento do modelo gerencial.
Com isto, verifica-se que o sistema de controle importado da administração gerencial aperfeiçoará a eficiência e efetividade na realização dos gastos públicos.
O controle externo está autorizado a realizar este tipo de análise, uma vez que a Constituição Federal, em seus arts. 37 e 70 exige que a despesa pública seja realizada com eficiência e economicidade. Estes dispositivos constitucionais legitimam a atuação do controle externo na avaliação da qualidade -e até mesmo da discricionariedade -do gasto público.
Em assim o fazendo, o controle externo estará contribuindo para o aperfeiçoamento da Administração Pública gerencial e, por conseguinte, minimizando as insatisfações da sociedade civil que comprometem a legitimidade da ação do Estado.
Todavia, os sistemas de controle no Brasil, não apenas o externo, mas também o interno, ainda não adotaram na plenitude os conceitos da administração gerencial, persistindo na obsoleta prática policialesca e mecanicista da burocracia weberiana. É necessário, portanto, a institucionalização de programas de avaliação dos gastos públicos em nível de controle interno nos diversos órgãos da Administração Pública, e, principalmente, em nível de controle externo a ser exercido pelos Tribunais de Contas sobre os atos do Poder Executivo e Legislativo.
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_____________________
i
Do Espírito das Leis. São Paulo: Difusão Européia do Livro, 1962, v. 1, p. 181.
ii
Recurso Especial n.o 695718/SP, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16.08.2005, DJ 12.09.2005 p. 234.
iii
"Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...)"
iv
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
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