Medida retrocessiva deve preservar dignidade humana

Em abril de 2012, após mais de uma década de intensos debates, dentro e fora do Congresso, foi promulgada a lei 12.651/2012, instituindo o novo Código Florestal. Em outubro do mesmo ano, com a lei n 12.727/2012, foram incorporadas alterações substanciais, chegando-se, assim, a uma versão, ao menos por enquanto, definitiva do texto. No entanto, nem bem foi promulgado o novo Código Florestal e, já em janeiro de 2013 foram propostas ações questionando a constitucionalidade de alguns de seus dispositivos.

Em uma tomada de posição institucional, o Ministério Público vem impugnando, nos inquéritos e ações judiciais, a constitucionalidade dos dispositivos mais polêmicos do novo Código Florestal. A Procuradoria Geral da República, por sua vez, distribuiu três Ações Diretas de Inconstitucionalidade impugnando dispositivos que, em resumo,implicam: (a) a diminuição do padrão de preservação nos espaços de proteção chamados de áreas de preservação permanente (ADI 4.901); (b) a anistia das infrações praticadas até 22 de julho de 2008 (ADI 4.902) e (c) a redução da extensão dos espaços de proteção chamados de áreas de reserva legal.

A tese do Parquet gira em torno da teoria do chamado princípio da vedação de retrocesso. Segundo essa teoria, o legislador não pode alterar, de modo retrocessivo, a legislação que implemente direitos fundamentais garantidos pela Constituição. Pense-se, por exemplo, no direito à saúde: embora garantido pela Constituição, sua implementação depende da criação, por lei ordinária, de estruturas administrativas, metas e critérios de acesso ao sistema, lista de medicamentos e procedimentos realizados pelo SUS etc. A teoria da vedação de retrocesso propõe que, conforme a legislação vai garantindo um padrão de implementação do direito à saúde, o tipo de vinculação decorrente das normas constitucionais definidoras de direitos fundamentais proibiria o legislador de alterar de modo retrocessivo essas normas implementadoras, sob pena de inconstitucionalidade.

É nesse contexto que o Parquet atribui inconstitucionalidade a dispositivos do novo Código Florestal. Sua argumentação pode, em brevíssimo espaço, ser esquematizada assim:

1) o artigo 225, parágrafo 1º, inciso III, da Constituição Federal impõe ao Poder Público uma série de obrigações no que se refere à proteção e restauração dos ecossistemas,determinando tanto a criação de espaços protegidos (como as áreas de reserva legal e de preservação permanente), quanto a proibição de utilizar esses espaços de modo que comprometa a integridade dos seus atributos ecológicos;

2) além disso, o artigo 225, parágrafo 3º da Constituição Federal determina que as condutas consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitem os infratores às sanções penais e administrativas;

3) o antigo Código Florestal, recepcionado pela Constituição, havia então implementado um padrão de preservação nos espaços especialmente protegidos e estabelecido, para o caso de violação a esse padrão, infrações penais e administrativas;

4) assim, ao diminuir o nível de preservação nesses espaços territoriais e anistiar infrações passadas decorrentes da violação dessa preservação, o novo Código Florestal chancelaria uma fraude à Constituição, atacando, no plano da eficácia, o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

A tese do Parquet, portanto, é a de que a violação à Constituição decorre da alteração do sistema legal anterior, que havia estabelecido um determinado padrão de proteção ambiental associado às áreas de reserva legal e de preservação permanente. É uma argumentação fundada ainda que não sempre de modo explícito na teoria de que a Constituição traria, implicitamente, um princípio de vedação ao legislador de legislar de modo retrocessivo.

A questão ainda aguarda decisão no STF e vem gerando incertezas, por exemplo, para aqueles que precisam decidir assinar um Termo de Compromisso com o órgão ambiental para recuperação de áreas (qual a extensão das obrigações?), prosseguir com um programa de recuperação, ou mesmo na hora de avaliar os riscos na aquisição de uma propriedade rural.

O novo Código Florestal

O novo Código Florestal é fruto de um Projeto de Lei debatido no Congresso por mais de uma década. De autoria de um deputado do PSDB (Sérgio Carvalho) e relatado por um deputado do PCdoB (Aldo Rebelo), foi aprovado pela Câmara em maio de 2011 e no Senado em dezembro do mesmo ano. Em abril de 2012 uma versão do projeto com novas alterações foi aprovada. Na esteira de intensos debates e campanhas sociais pelo veto de determinados dispositivos (Veta Dilma), em maio de 2012 o Código foi aprovado (Lei 12.651/2012) e, em outubro, alterado pela Lei n.º 12.727/2012.

A nova lei substitui o texto de 1965 substancialmente alterado ao longo dos anos o qual, por sua vez, havia substituído o texto de 1934. A par do histórico da evolução legislativa da proteção das florestas, verifica-se uma correspondente evolução do próprio paradigma jurídico da tutela ambiental. [1]

A leitura sistemática do artigo 225 da Constituição com o preâmbulo constitucional, os artigos 3º, 23, parágrafo único e 170, bem como com importantes documentos de direito ambiental internacional, em especial a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente, de 1992, parece indicar que o novo Código Florestal foi concebido sob o paradigma do desenvolvimento sustentável. E o parágrafo único do artigo 1º do novo Código confirma que: tendo como objetivo o desenvolvimento sustentável, esta Lei atenderá aos seguintes princípios....

Enquanto princípio, o desenvolvimento sustentável se apresenta como um binômio, no qual a necessária defesa do equilíbrio ecológico, para as presentes e futuras gerações, deve ser compatibilizada com o desenvolvimento econômico a que essas mesmas gerações têm direito (e vice-versa, o direito ao desenvolvimento encontra limites no direito ao meio ambiente). [2]

De um lado, fica claro que, como ocorre com a maior parte dos princípios jurídicos, também o desenvolvimento sustentável é mais uma forma de descrever os problemas do direito ambiental do que propriamente uma resposta. De qualquer modo, pode-se dizer que orientar o direito ambiental pelo princípio do desenvolvimento sustentável significa adotar, como critério para a circulação da validade das normas ambientais, uma argumentação pautada na satisfação das necessidades presentes, sem prejuízo das necessidades das futuras gerações, buscando o equilíbrio constante entre a viabilidade econômica, justiça social e sustentabilidade ecológica.

E é justamente o desenvolvimento sustentável que dá os contornos nos quais se passa a discutir a necessidade de, sem prejudicar a sustentabilidade ecológica para as futuras gerações, revisar o código florestal para adaptá-lo a uma realidade em constante mutação e equacionar o gigantesco passivo formado desde os anos 60 por uma cultura de consistente não-aplicação da lei.

No entanto, posto que tenha sido submetido a intenso debate político ou precisamente por essa razão , a versão final promulgada do novo Código Florestal desagradou expressiva parcela da opinião pública ao contemplar a permissão de regularização de situações fáticas consolidadas em desacordo com a legislação ambiental.

Segundo o novo Código Florestal, edificações ou atividades agrossilvipastoris consolidadas, até 22 de julho de 2008, em áreas onde deveria existir vegetação (os espaços protegidos), poderão, após um procedimento específico, ser regularizadas, com anistia de eventuais infrações cometidas até essa data. Além disso, o novo Código é mais tolerante com a existência e permanência de determinadas atividades nesses espaços de proteção, como aquelas consideradas de baixo impacto.

Nos debates legislativos, os assim chamados ambientalistas foram contrários às modificações voltadas a essa regularização porque, além de deixar impunes condutas lesivas ao meio ambiente, acabam por implicar um nível menos rigoroso de proteção ambiental. Não obstante, o texto foi aprovado e, agora, questiona-se, sob a luz da teoria do princípio da ved...