Página 352 da Judicial I - Interior SP e MS do Tribunal Regional Federal da 3ª Região (TRF-3) de 27 de Novembro de 2015

localidades mais distantes.Emcélebre artigo, intitulado O Problema do Custo Social, no qual aborda especificamente o custo social das externalidades negativas decorrentes da atividade empresarial, o economista Ronald Coase utiliza, para ilustrar e investigar o impacto dessas externalidades, o exemplo clássico de uma indústria que emite fumaça/poluição, que afeta regiões vizinhas.É claro, no âmbito econômico, que a utilização de umfator de produção, por exemplo, o carvão vegetal, implica não apenas no custo financeiro (preço do carvão), mas tambémnumcusto social (a degradação ambiental). Nesse sentido, explica o prêmio Nobel de Economia:Se os fatores de produção são pensados como direitos, torna-se mais fácil compreender que o direito de fazer algo que gera efeitos prejudiciais (tais como a emissão de fumaça, barulho, odores, etc.) é, também, umfator de produção. Da mesma forma que podemos usar umpedaço de terra de modo a evitar que as pessoas o atravessem, ou estacionemseus carros, ou construamsuas casas sobre o mesmo, nós podemos usá-lo de modo a denegá-las uma vista, ou o silêncio, ou umar não-poluído. O custo de exercer umdireito (de usar umfator de produção) é sempre a perda sofrida emoutro lugar emconsequência do exercício desse direito - a incapacidade de cruzar a terra, estacionar o carro, construir uma casa, gozar de uma vista, ter paz e silêncio, respirar ar limpo.Ou seja, considerando que o empresário, nos termos do art. 966 do Código Civil é quemexerce profissionalmente atividade econômica organizada para a produção ou a circulação de bens ou de serviços, certo é que, no exercício da empresa, os fatores de produção deverão ser organizados e administrados a fimde gerar lucro. Dentre esses fatores está o direito de fazer algo que gera efeitos prejudiciais, por exemplo, usar carvão vegetal oriundo de vegetação nativa. O custo da utilização desse direito, deve ser administrado pelo empresário.Assim, na medida emque essas externalidades negativas causamdanos difusos, afetando inúmeras pessoas, inclusive emlocalidades distantes de onde se encontra o empreendimento, a quantidade de relações jurídicas a seremadministradas torna-se tão grande que o modo mais efetivo de regulá-las é por meio da atuação governamental. Nesse sentido, esclarece Coase:No caso paradigmático do dano causado pela emissão de fumaça, que pode afetar umvasto número de pessoas dedicadas a diversas atividades, os custos de administração podem, da mesma forma, ser tão elevados a ponto de tornar qualquer tentativa de solução do problema através da firma impossível. Uma solução alternativa é a regulação direta pelo governo. Emvez de estabelecer umsistema legal de direitos que possa ser modificado pelas transações no mercado, o governo pode impor regras que determinemo que as pessoas podemou não fazer e que devamser obedecidas. Dessa forma, o governo (por meio de uma lei (statute) ou, talvez, mais provavelmente, através de uma agência administrativa) pode, para tratar o problema da emissão de fumaça, definir quais métodos de produção deveriamou não ser utilizados (e.g., que filtros devemser instalados ou que carvão e óleo não devemser queimados), ou, ainda, delimitar determinados tipos de atividades a certas áreas (zoneamento).Desse modo, o custo da poluição decorrente do uso de umfator de produção (carvão) não seria imposto pelo mercado (contrato comcada umdos indivíduos afetados pela degradação ambiental), mas pelo governo, que estabeleceria regulações legais que a empresa deveria obedecer a fimde que a coletividade não tivesse que arcar como custo da externalidade. A governo caberia impor a internalização dos custos sociais ao poluidor. Comessas considerações, fecho o parêntese aberto para tratar do conceito de externalidade.Voltando ao caso concreto que se põe ao juízo, verifica se que as externalidades negativas da atividade siderúrgica emMinas Gerais, ocorrem, assimcomo o exemplo da fumaça da indústria utilizada por Coase, emuma localidade mais distante, no caso, o Estado de Mato Grosso do Sul, pois o minério fundido emMinas Gerais utiliza carvão vegetal oriundo do Cerrado sul-mato-grossense.A atividade empresarial siderúrgica emMinas Gerais, organiza e administra fatores de produção no Estado de Mato Grosso do Sul, como visto, trata-se de uma administração de custos, pois o carvão vegetal de Cerrado do Mato Grosso do Sul é, emmédia, 40% mais barato que o carvão de eucalipto; ademais, as siderúrgicas mineiras exportamo custo social (degradação ambiental) para outro Estado da Federação.O modelo de Estado Regulador adotado pelo Brasil, diante de uma falha de mercado como são as externalidades negativas, têm, precipuamente, como ferramentas para seu combate a edição de normas e a fiscalização.No que diz respeito, especificamente, à questão da degradação de vegetação nativa decorrente do uso de carvão vegetal, o país possui legislação específica e órgãos de fiscalização ambiental especializados.A Legislação que determina a internalização do custo social decorrente da utilização de carvão nas atividades siderúrgicas é o art. 21 da Lei nº 4.771/1965 (atualmente regulado pelo art. 34 da Lei nº 12.651/2012), que impõe às empresas siderúrgicas a obrigação de cultivar florestas que abasteçamsua demanda por carvão a fimde que não socializem o custo social de sua atividade. A lei tambémdetermina o prazo máximo de até 10 (dez) anos para que as siderúrgicas se tornemautossustentáveis.Por sua vez, o art. 12 do Decreto nº 5.975/2006, bemcomo a Instrução Normativa nº 06/2006 do Ministério do Meio Ambiente, que regulamentama lei acima, especificamque o atingimento da meta de internalização do custo social mencionado, se dará por meio de apresentação do Plano de Suprimento Sustentável - PSS para as siderúrgicas que consumammais de 50 mil metros de carvão por ano.Assim, as empresas commenos de dez anos, que ainda não sejamautossustentáveis, podemcomprar e consumir carvão disponível no mercado, carvão esse que, por vezes, temorigemde vegetação natural. Essa circulação de carvão vegetal de mercado (não decorrente de projeto de autossustentabilidade) é regulamentada pelos dispositivos legais acima, bemcomo, especificamente, pela portaria nº 21/2014 do IBAMA, a qual especifica que, para transportar ou consumir carvão vegetal, é necessário o DOF - Documento de OrigemFlorestal.Além de emitir normas regulando a utilização de carvão, o Estado Regulador Brasileiro instituiu o Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, formado por órgãos e entidades especializadas para a fiscalização ambiental. A Lei nº 6.938/81, dispõe que o IBAMA é órgão federal executor da política e das diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente, comcompetência supletiva para o controle e fiscalização das atividades que afetam o meio ambiente. Os órgão e entidades estaduais são executores de programas e projetos, bemcomo controladores e fiscalizadores capazes de provocar a degradação ambiental.A Lei Complementar nº 140/2011 fixou as competências de cada ente da federação nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comumrelativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição emqualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora.Pois bem, a controvérsia jurídica no caso concreto posto diante deste Juízo reside emdeterminar a qual dos órgãos compete a fiscalização do cumprimento das medidas especificadas emlei para a internalização dos custos sociais decorrentes da atividade siderúrgica.Essa controvérsia incide sobre as seguintes hipóteses: 1) casos emque a siderúrgica consome recursos naturais do estado emque está sediada e 2) casos emque a siderúrgica consome recursos naturais de outro estado da federação.No caso de siderúrgicas instaladas no Estado de Mato Grosso do Sul e que consomemrecursos naturais oriundos do próprio Estado, a Lei 6938/81, bemcomo a Lei Complementar 140/2011, art. 8º, XIII, são claros emestabelecer a competência ao órgão estadual. Nos presentes autos, restou incontroverso que, no que diz respeito à fiscalização das externalidades geradas no estado (apresentação de PSS e verificação do prazo para a autossustentabilidade) o responsável é o réu IMASUL.Emsua contestação o IMASUL trouxe documentos de fls. 561/584 que comprovamque está fiscalizando todas as Siderúrgicas de Mato Grosso do Sul, tendo todas apresentado planos de sustentabilidade, razão pela qual entendo que não procedemos pedidos dos autores no sentido de proibir o réu de emitir o DOF às siderúrgicas do Estado, commais ou menos de dez anos, tendo emvista que todas apresentaramo PSS.Na segunda hipótese, na qual a siderúrgica consome recursos naturais de outro estado verificou-se que, no caso emtela, 1) o IBAMA se disse incompetente para a fiscalização, por se tratar de competência estadual; 2) o órgão estadual IMASUL se disse incompetente para fiscalizar as atividades das siderúrgicas situadas emoutros estados, 3) o órgão estadual IEF/MG manifestou-se no sentido de que a legislação estadual de Minas Gerais não exige que as siderúrgicas internalizemo custo social de suas atividades (degradação do ambiente).Criou-se, no caso concreto, umvácuo fiscalizatório.Comesse vácuo, as siderúrgicas de Minas Gerais, por não teremque internalizar os custos sociais, e tendo emvista que o carvão responde por 50% do custo de produção, têmumforte incentivo para consumir recursos naturais, gerando custos sociais (áreas de desmatamento nativas) cada vez maiores. Desse modo exportamo custo social de suas atividades, dentre outros, para o Estado de Mato Grosso do Sul, onde o carvão vegetal de origemnatural é 40% mais barato, impactando, assim, o Bioma Cerrado.Ante a inexistência de exigência de autossustentabilidade na legislação mineira, certo é que a análise para emissão do DOF - Documento de OrigemFlorestal feita pelo IEF/MG não avalia se a siderúrgica mineira compradora do carvão sulmato-grossense possui Plano de Suprimento Sustentável - PSS. Isso acaba revestindo de legalidade o transporte do carvão para Minas Gerais.Agrava-se a situação na medida emque, mesmo o simples transporte do carvão de Mato Grosso do Sul para Minas Gerais pode ter sua circulação autorizada por meio de DOF expedido diretamente pela siderúrgica sediada emMinas, onde não há legislação que exija a internalização dos custos sociais. Nesse sentido é o art. 37 da Instrução Normativa nº 21/21014 do IBAMA:Art. 37. Para fins de transporte a partir do local de exploração do produto, o DOF será emitido pelo detentor da autorização previamente concedida, ou pessoa por ele anteriormente indicada no sistema, combase no volume autorizado, que será liberado conforme declaração no sistema das etapas de transporte previstas para o empreendimento.Assim, do ponto de vista fático, não há como o IMASUL fiscalizar se o PSS está sendo cumprido emMinas Gerais, primeiro, porque a fiscalização das empresas sediadas emMinas Gerais está fora de sua competência, segundo em razão de as cargas de carvão já saíremdo Estado de Mato Grosso do Sul como Documento de OrigemFlorestal - DOF comaparente legalidade, tendo emvista que as siderúrgicas mineiras conseguememitir o documento semcomprovar a existência de PSS. Mesmo coma exigência de certidão dos compradores de carvão por parte do réu IMASUL, estas se apresentamadimplentes comas obrigações (fls. 894/897). Haja vista que estão amparados pela legislação mineira que não exige a autossustentabilidade.Nesse sentido tambémfoi a decisão emagravo de instrumento juntada às fls. 920v, na qual o E. TRF3 assimse manifestou:Decisão a quo reformada apenas para consignar que não cabe ao IMASUL aprovar o plano de autossustentabilidade das empresas localizadas fora do território do Estado de Mato Grosso do SulAdemais, coma edição da Lei Complementar nº 140/2011, foi fixada a competência para os casos emque a atividade comsignificativo impacto ambiental afete dois ou mais Estados da Federação:Art. 7o São ações administrativas da União:XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida à União; XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades:e) localizados ou desenvolvidos em2 (dois) ou mais Estados;Regulamentando essa competência federal, tem-se a Resolução 237/97 do IBAMA:Art. 4º - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades comsignificativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber:(...) II - localizadas ou desenvolvidas emdois ou mais Estados;Como já narrado, o presente caso trata do manejo de umdos principais fatores de produção das siderúrgicas de Minas Gerais, o carvão vegetal que corresponde a quase 50% do custo total da produção do ferro gusa. Tais siderúrgicas exportamas externalidades (desmatamento da vegetação natural) do consumo do carvão vegetal para o Estado de Mato Grosso do Sul. Ou seja, transferemo custo social do uso do combustível para a população sul-mato-grossense, e brasileira, que temseus biomas, Cerrado e Pantanal, degradados. Assim, as siderúrgicas logramotimização de lucro quando, ao invés de internalizar os custos sociais de sua produção, socializamtais custos coma população do Estado vizinho, ferindo interesse difuso de toda a população emter ummeio ambiente equilibrado e preservado para futuras gerações.Tendo emvista o significativo impacto ambiental de âmbito regional, tal atividade atrai a ação administrativa da União (licenciamento e fiscalização), bemcomo a competência do IBAMA.A competência do IBAMA, inclusive é reforçada emrazão de seu dever de atuação emcaráter supletivo, no que se refere à fiscalização.De fato, a Lei Complementar 140/2011, estabeleceu o conceito de atuação supletiva:Art. 15 Os entes federativos devematuar emcaráter supletivo nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental, nas seguintes hipóteses: I - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a União deve desempenhar as ações administrativas estaduais ou distritais até a sua criação; II - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Município, o Estado deve desempenhar as ações administrativas municipais até a sua criação; e III - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado e no Município, a União deve desempenhar as ações administrativas até a sua criação emumdaqueles entes federativos. O caráter supletivo é determinado por dois critérios, a saber: 1) existência de órgãos capacitados e 2) incidência sobre as ações administrativas de licenciamento e autorização ambiental.O artigo 17 da lei Complementar estabelece as atribuições do órgão capacitado:Art. 17. Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de umempreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.No caso concreto existe umórgão estadual responsável e capacitado para o licenciamento e a autorização, que é o IMASUL, o que, nos termos do art. 15, afastaria a atuação supletiva do IBAMA. Todavia, o parágrafo 3º do artigo 17, ressalva a atuação supletiva no que diz respeito à fiscalização:3º O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comumde fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais coma legislação ambiental emvigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput.A ressalva estampada no 3º decorre da inafastabilidade do interesse público e do poder-dever de fiscalizar do Estado. Não se trata, por óbvio, de mera faculdade a ser exercida pela Administração se quiser, mas de verdadeiro poder-dever, tendo emvista que a fiscalização incidirá sobre empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais. Ou seja a fiscalização ressalvada temcomo objetivo resguardar direitos humanos de terceira geração, protegidos constitucionalmente.Quanto à atuação supletiva do IBAMA, o STJ assimse manifestou:PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSOS ESPECIAIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSO DO ESTADO DO PARANÁ. PENDÊNCIA DE JULGAMENTO DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AUSÊNCIA DE RATIFICAÇÃO. DELIMITAÇÃO DE ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE E DE RESERVA LEGAL. OBRIGAÇÃO DO PROPRIETÁRIO OU POSSUIDOR DO IMÓVEL. (...) 2. Hipótese emque a sentença de primeiro grau de jurisdição, ao julgar parcialmente procedente a presente ação civil pública, condenou o proprietário do imóvel rural (...) Condenou, igualmente, o IBAMA e o Estado do Paraná a: (d) delimitar a área total de reserva legal e a área de preservação permanente da propriedade, no prazo de sessenta dias, sob pena de multa a ser rateada entre ambos; (e) fiscalizar, a cada seis meses, a realização das medidas fixadas nos itens a e b, sob pena de multa diária. 3. A delimitação e a averbação da reserva legal constitui responsabilidade do proprietário ou possuidor de imóveis rurais, que deve, inclusive, tomar as providências necessárias à restauração ou à recuperação das formas de vegetação nativa para se adequar aos limites percentuais previstos nos incisos do art. 16 do Código Florestal. 4. Nesse aspecto, o IBAMA não poderia ser condenado a delimitar a área total de reserva legal e a área de preservação permanente da propriedade emquestão, por constituir incumbência do proprietário ou possuidor. 5. O mesmo não pode ser dito, no entanto, emrelação ao poder-dever de fiscalização atribuído ao IBAMA, pois o Código Florestal (Lei 4.771/65) prevê expressamente que a União, diretamente, através do órgão executivo específico, ou emconvênio comos Estados e Municípios, fiscalizará a aplicação das normas deste Código, podendo, para tanto, criar os serviços indispensáveis (art. 22, coma redação dada pela Lei 7.803/89). 6. Do mesmo modo, a Lei 7.735/89 (comas modificações promovidas pela Lei 11.516/2007), ao criar o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, órgão executor do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA -, nos termos do art. 6º, IV, da Lei 6.938/81, coma redação dada pela Lei 8.028/90, incumbiu-o de: (I) exercer o poder de polícia ambiental; (II) executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente; (c) executar as ações supletivas de competência da União, de conformidade coma legislação ambiental vigente. 7. Esta Corte já teve a oportunidade de se manifestar no sentido de que o art. 23, inc. VI da Constituição da República fixa a competência comumpara a União, Estados, Distrito Federal e Municípios no que se refere à proteção do meio ambiente e combate à poluição emqualquer de suas formas. No mesmo texto, o art. 225, caput, prevê o direito de todos a ummeio ambiente ecologicamente equilibrado e impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (REsp 604.725/PR, 2ª Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJ de 22.8.2005). (...) (STJ - Primeira Turma - REsp 1087370 - Relatora Desembargadora Denise Arruda - DJE 27/11/2009).Assim, é de se concluir que nos casos abarcados pela segunda hipótese (casos emque a siderúrgica consome recursos naturais de outro estado da federação), a competência para fiscalizar se o poluidor está efetivamente internalizando os custos sociais de sua produção (aplicando o PSS e acompanhando o prazo concedido emlei para atingir a completa autossustentabilidade), é do IBAMA.Assim, entendo ser improcedente o pedido dos autores para que se proíba o IMASUL de emitir o DOF para siderúrgicas instaladas fora do Estado, tendo emvista ser o órgão incompetente para tanto.Por outro lado, ante todo o exposto, entendo que ao IBAMA cabe a fiscalização nos casos emque exista omissão do órgão estadual, bemcomo nos casos emque os empreendimentos tenhamimpactos ambientais emmais de umEstado.No que tange aos efeitos da sentença, conforme entendimento do STJ, o efeito erga omnes da coisa julgada material na ação civil pública será de âmbito nacional, local ou regional conforme a extensão e a indivisibilidade do dano ou ameaça de dano, atuando no plano dos fatos e litígios concretos, por meio, principalmente, das tutelas condenatória, executiva e mandamental, que lhe assegurameficácia prática. Nesse sentido foi o posicionamento da corte no