III – Autocomposição na ação civil pública

A LEXANDRE A MARAL G AVRONSKI

Mestre em Direito das Relações Sociais pela PUC-SP. Professor da Escola Superior do Ministério Público da União. Procurador Regional da República (4.ª Região).

S U M Á R I O : 1 . I nt r od uçã o – 2 . A am plitu d e d e objet o d a a çã o c ivi l pú blic a e su a nec essá ria adaptação ao paradigma jurídico do século XXI: mais informal, participativo e negocial – 3. A autocomposição em ação civil pública na disciplina legal vigente e no novo CPC – 4. A correta compreensão sobre a indisponibilidade dos direitos coletivos pelos legitimados por lei a defendê-los – 5. Indisponibilidade e possibilidade de autocomposição (e não transação) em tutela coletiva – 6. A concretização dos direitos coletivos como objeto da autocomposição nas controvérsias e lides coletivas e a distinção em face da disposição desses direitos – 7. O papel do Ministério Público, como fiscal da lei, e do juiz da causa na correção da autocomposição em que há disposição de direitos coletivos ou sua proteção deficiente – 8. Os momentos processuais para autocomposição no curso da ação civil pública – 9. Os instrumentos para formalização da autocomposição – 10. Um olhar para o futuro: a necessária mudança de mentalidade

1. Introdução

A Lei 7.347, de 24.07.1985, conhecida como Lei da Ação Civil Pública ( LACP), é o instrumento legal que melhor caracteriza a inserção legislativa brasileira na denominada segunda onda do movimento do acesso à justi ça, orientada para a superação dos obstáculos jurídico-processuais relacionados à proteção jurídica dos direitos difusos. 1 A comemoraçãodos seus 30 anos num período em que a comuni dade jurídica brasileira, notadamente o sistema de justiça e os Poderes Executivo e Legislativo direcionam sua atenção e esforços para a infor malização do processo e a valorização dos meios alternativos de solução de conflitos, 2 aspectos característicos da terceira onda do movimento do acesso à justiça, recomenda um olhar sobre os influxos dessa onda na ação civil pública.

Este artigo abordará um aspecto relevante e bastante atual desses influxos: a autocomposição no curso da ação civil pública, isto é, a solução da lide por composição consensual entre as partes: o legitimado coletivo, atuando em defesa dos direitos tutelados pela lei, o apontado responsável pela lesão ou ameaça aos direitos coletivos ou difusos e, se não for o autor, o Ministério Público, que necessaria mente intervém na ação como fiscal da lei (art. 5.º, § 1.º). Analisaremos nos próximos tópi cos as circunstâncias e disposições legais que tornam a autocomposição possível (às vezes recomendável) no curso da ação civil pública, aprofundaremos dois aspectos necessários à correta compreensão dessa possibilidade: a indisponibilidade dos direitos coletivos pelos legitimados e a concretização desses direitos, e discorreremos sobre os momentos e instrumen tos jurídicos apropriados para tal fim. Apresen taremos, ainda, algumas breves reflexões sobre a necessária mudança da mentalidade em favor da redução da litigiosidade que caracteriza nossa prática jurídica.

2. AamplitudedeobjetodaaçãocivilpúblicaesuanecessáriaadaptaçãoaoparadigmajurídicodoséculoXXI:maisinformal,participativoenegocial

O art. 1.º, IV, da Lei 7.347/1985 3 faz cabível a ação civil pública para responsabilizaçãodecorrente de danos e, desde a Constituição Federal de 1988 (arts. 5.º, XXXV, e 129, III), de ameaças a “qualquer outro interesse difuso ou coletivo”. Essa autêntica norma de encerramento, combinada com o art. 81, parágrafo único, do CDC, que define os direitos e interesses difusos ou coletivos por critérios abertos, relacionados à transindividualidade, natureza indivisível e titularidade coletiva, sem qualquer restrição quanto ao tema, permite que se levem ao Poder Judiciário, por meio da ação civil pública, desde questões abrangendo a execução de políticas públicas para proteger direitos sociais, como educação ou saúde, discutindo, por exemplo, deficiências em programas públicos de financia mento estudantil ou o fornecimento de medi camentos pelo SUS, até questões trazidas pelos novos direitos do mundo virtual, como os limites das redes sociais ante a necessária proteção da infância e adolescência. Por outro lado, por expressa disposição da LACP desde sua edição, os provimentos judiciais dela emanados podem abranger a imposição de obrigações de fazer ou não fazer, 4 e, desde 1990, com o Código deDefesa do Consumidor, cuja parte processual se aplica à ação civil pública, 5 também provimentos de natureza executiva para obtenção de resultado prático equivalente, sempre no intuito de se alcançar a tutela específica, isto é, aquela mais propícia para a adequada e efetiva tutela do direito. 6

Esses dispositivos, ao tempo em que dão à ação civil pública uma admirável abrangência temática de objeto capaz de assegurar, em tese, ampla proteção jurídica sob a perspectiva co letiva, impõem ao Poder Judiciário desafios de difícil superação à luz da lógica adversarial do processo e dos meios tradicionais de solução de conflitos, visto que tais ações se caracterizam muitas vezes por acentuada complexidade ao envolverem interesses sociais legítimos e conflitantes, além de usualmente serem de difícil equacionamento em razão da variedade de medidas necessárias à efetiva implementação da solução jurídica identificada como apropria da. 7 Basta ter em mente situações envolvendo deficiências crônicas na prestação do direito à saúde em determinado hospital público essencial ao Sistema Único de Saúde em dada região decorrentes de problemas de estrutura, gestão e financiamento, ou as ameaças ao meio ambiente ocasionadas por grandes empreendimentos que sejam essenciais à criação ou manutenção de empregos em larga escala ou à atividade econômica de determinada região ou do país.

Não se pode negar acesso à justiça contra tais lesões ou ameaças a direitos coletivos por meio da ação civil pública em decorrência da garantia constitucional assegurada no art. 5.º, XXXV, da CF, e da amplitude antes referida do objeto da ação. Como, então, resolver tais casos com celeridade, baixo custo, satisfação das partes e implementabilidade, parâmetros de qualidade aplicáveis às decisões jurídicas? 8 Acreditamos que, ao lado das soluções extrajudiciais construídas sem se recorrer ao processo judicial, como ocorre, por exemplo, com a to mada de um compromisso de ajustamento no curso de um inquérito civil, a autocomposição no curso da ação civil pública já proposta é alternativa que merece ser …