Tribunal Regional Federal da 5ª Região TRF-5 - AGRAVO DE INSTRUMENTO: AI XXXXX-02.2023.4.05.0000 - Inteiro Teor

PROCESSO Nº: XXXXX-02.2023.4.05.0000 - AGRAVO DE INSTRUMENTO
AGRAVANTE: FUNDACAO INSTIT BRAS DE GEOGRAFIA E ESTATISTICA - IBGE
AGRAVADO: MUNICIPIO DE MATA GRANDE
ADVOGADO: Vinicius Campos Brandao Carvalho
RELATOR (A): Desembargador (a) Federal Cibele Benevides Guedes da Fonseca - 5ª Turma
PROCESSO ORIGINÁRIO: XXXXX-54.2023.4.05.8003 - 11ª VARA FEDERAL - AL

VOTO

O cerne da presente demanda visa à suspensão dos efeitos da Decisão Normativa n. 201, de 28 de dezembro de 2022, do Tribunal de Contas da União, buscando o demandante, ora recorrente, a manutenção dos critérios fixados para orientar a apuração de coeficiente de Fundo de Participação dos Municípios.

De início, vejamos o que dispõe a Lei Complementar nº 165, de 2019:

"Art. 1o O art. 2º da Lei Complementar nº 91, de 22 de dezembro de 1997, passa a vigorar acrescido do seguinte § 3º

'Art. 2º

§ 3º A partir de 1º de janeiro de 2019, até que sejam atualizados com base em novo censo demográfico, ficam mantidos, em relação aos Municípios que apresentem redução de seus coeficientes decorrente de estimativa anual do IBGE, os coeficientes de distribuição do FPM utilizados no exercício de 2018'."

Tal dispositivo legal seria aplicável até o advento do resultado do censo demográfico do IBGE, o qual adveio no final 2022, pondo fim à vigência temporária e condicional do mencionado dispositivo da referida Lei Complementar 165/2019.

A Decisão Normativa nº 201/2022 estabeleceu os critérios fixados para orientar a apuração de coeficiente de Fundo de Participação dos Municípios e apresenta o seguinte teor:

"Art. 1º Ficam aprovados, para o exercício de 2023, na forma dos Anexos I a X desta Decisão Normativa, os coeficientes destinados ao cálculo das quotas referentes ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM), previsto no art. 159, inciso I, alíneas b, d, e e f, da Constituição Federal, bem como à Reserva instituída pelo art. 2º do Decreto-Lei nº 1.881, de 27 de agosto de 1981.

Art. 2º Os municípios disporão de trinta dias, a partir da publicação desta Decisão Normativa, para apresentar contestação, que poderá ser protocolada nas Secretarias do Tribunal de Contas da União (TCU) nos estados ou na Sede do TCU, nos termos do art. 292 do Regimento Interno.

Art. 3º Esta Decisão Normativa entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos financeiros a partir de 1º de janeiro de 2023".

Não obstante, o Supremo Tribunal Federal, por meio de medida cautelar concedida liminarmente pelo ministro Ricardo Lewandowski, suspendeu a decisão normativa do Tribunal de Contas da União que utilizava os dados do Censo Demográfico de 2022 para a distribuição do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) de 2023. Nesse sentido, cabe a transcrição de excertos da decisão proferida na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 1.043:

"(...) Importante mencionar que a Lei Complementar 91/1997 dispôs sobre a fixação dos coeficientes do Fundo de Participação dos Municípios,"segundo seu número de habitantes, conforme estabelecido no § 2º do art. 91 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, com a redação dada pelo Decreto-lei nº 1.881, de 27 de agosto de 1981"(art. 1º), fazendo-se a revisão anual das cotas com base nos dados oficiais de população produzidos pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, nos termos do § 2º do art. 102 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992. (§ 1º do art. 1º).

Ocorre que o último censo demográfico concluído pelo IBGE remonta ao ano de 2010, ou seja, pouco mais de 12 anos atrás, e o Censo de 2022, por diversos motivos amplamente noticiados pela imprensa nacional, ainda não foi finalizado.

Assim, de modo a salvaguardar a situação de Municípios que apresentem redução de seus coeficientes decorrente de mera estimativa anual do IBGE, foi sancionada a Lei Complementar 165/2019 (que acrescentou o § 3º ao art. 2º da Lei Complementar 91/1997), mantendo, a partir de 1º/1/2018, os coeficientes de distribuição do FPM utilizados no exercício de 2018.

No entanto, aparentemente, desconsiderando o dispositivo legal supramencionado e em afronta a diversos preceitos fundamentais constantes da Constituição Federal, especialmente, os da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, deduzidos da própria ideia de Estado de Direito, o Tribunal de Contas da União, promoveu, por meio da Decisão Normativa 201/2022, aprovada ad referendum do Plenário apenas 3 dias antes do início do exercício de 2023, profunda alteração dos coeficientes a serem utilizados no cálculo das cotas do FPM, impactando negativamente os valores a serem repassados a 702 (setecentos e dois) Municípios brasileiros.

Necessário emprestar o devido relevo ao trecho da inicial segundo o qual o ato publicado"em 28.12.2022 gera uma inconsistência orçamentária a parcela razoável dos municípios brasileiros que, ante a alardeada não conclusão do censo, confiaram na estabilidade do coeficiente por força da LCp 165/19"(pág. 8 da inicial). Isso porque,

"[c]onsiderando que as Leis Orçamentárias Anuais municipais costumam ser aprovadas até, no máximo, a primeira quinzena de dezembro, e que o Col. TCU não havia publicado até a referida data qualquer decisão normativa acerca de novos coeficientes - só vindo a fazê-lo em 28.12.2022 (última quartafeira do ano) - é certo que quase a unanimidade dos municípios considerou para 2023 o patamar mínimo dos coeficientes de 2018 às receitas de FPM."(pág. 7 da inicial)

Ora, mudanças abruptas de coeficientes de distribuição do FPM - notadamente antes da conclusão do censo demográfico em curso - que têm o condão de interferir no planejamento e nas contas municipais acarretam uma indesejável descontinuidade das políticas públicas mais básicas, sobretudo de saúde e educação dos referidos entes federados, prejudicando diretamente as populações locais menos favorecidas.

Um Estado de Direito enseja a autodeterminação das pessoas pela previsibilidade das consequências de suas ações. Isso porque, como pontua Odete Medauar, todas as ações e iniciativas públicas já empreendidas no passado constituem" compromissos da Administração que geraram, no cidadão, esperanças fundadas ", impedindo mudanças normativas ou procedimentais abruptas ou radicais cujas" consequências revelam-se chocantes "

(...)

Esse é o motivo, inclusive, pelo qual se exige do Poder Público que aja com lealdade, transparência e boa-fé, sendo-lhe vedado modificar a conduta de forma inesperada, anômala ou contraditória, de maneira a surpreender o administrado ou frustrar as suas legitimas expectativas.

Assim, não é difícil entrever, no ato aprovado pela Corte de Contas, a ofensa ao Pacto Federativo e a quebra do princípio da legítima confiança e da segurança jurídica, nem deixar de vislumbrar a vulneração de direitos já incorporados ao patrimônio dos Municípios afetados e das suas populações locais. Justificada, portanto, a urgência do provimento cautelar.

Isso posto, com fundamento nas razões acima expendidas, defiro a cautelar, ad referendum do Plenário do Supremo Tribunal Federal, para suspender os efeitos da Decisão Normativa - TCU 201/2022, mantendo como patamar mínimo os coeficientes de distribuição do FPM utilizados no exercício de 2018 durante o exercício de 2023, compensando-se, nas transferências subsequentes, os valores já transferidos a menor. (...)"

Vale destacar que a decisão emanada da Corte Suprema tem o efeito de suspender o cumprimento da decisão do TCU para todos os municípios brasileiros, de forma uniforme, razão pela qual não se deve acolher a pretensão da parte ora recorrente.

Na hipótese, não havendo qualquer modificação na situação fática e jurídica capaz de alterar as conclusões expostas na decisão liminar, de rigor sua manutenção.

Acrescente-se que o Pleno da Suprema Corte, em Sessão Virtual ocorrida de 10.2.2023 a 17.2.2023, por unanimidade, referendou a cautelar deferida para suspender os efeitos da Decisão Normativa do TCU nº 201, de 2022, mantendo como patamar mínimo os coeficientes de distribuição do FPM utilizados no exercício de 2018 durante o exercício de 2023, compensando-se, nas transferências subsequentes, os valores já transferidos a menor.

Demais isso, cumpre observar que a jurisprudência desta Corte é favorável à tese defendida pela municipalidade agravada, consonante se verifica do precedente abaixo transcrito:

PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (FPM). ALTERAÇÃO DO COEFICIENTE DE DISTRIBUIÇÃO. DECISÃO NORMATIVA N. 201/2022 DO TCU. ILEGALIDADE. VIOLAÇÃO À LEI COMPLEMENTAR 165/219. TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA. POSSIBILIDADE. ADPF 1043. AGRAVO DE INSTRUMENTO DESPROVIDO.

1. Trata-se de agravo de instrumento interposto pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE em face de decisão que, em ação ordinária, concedeu medida liminar para obrigar a União a se abster de reduzir o coeficiente do FPM do Município de Jequiá da Praia/AL com base, exclusivamente, na prévia de sua população calculada anualmente.

2. Com vistas à reforma da decisão que deferiu a medida liminar pleiteada pelo ente municipal, a Fundação IBGE sustenta, em linhas gerais, a vedação à concessão de tutela provisória no caso e a primazia dos critérios técnicos utilizados para a coleta dos dados demográficos que embasaram a atualização do coeficiente de distribuição do FPM pelo Tribunal de Contas da União.

3. A interpretação dos dispositivos legais que disciplinam a concessão de medidas cautelares contra atos do Poder Público, previstos na Lei n. 8.437/92, deve ser restritiva. Isso porque impedir ou condicionar a concessão de tutelas provisórias pode caracterizar, dependendo do caso concreto, verdadeiro obstáculo à prestação jurisdicional e à defesa do direito material tutelado.

4. Não se vislumbra a suposta afronta ao § 1º do art. 1º da Lei n. 8.437/92, segundo o qual não é cabível, no juízo de primeiro grau, medida cautelar quando impugnado ato de autoridade sujeita, na via de mandado de segurança, à competência originária de tribunal. É que essa regra processual apenas se aplica quando a ação tem por objetivo impugnar (desconstituir) um ato administrativo concreto. Por outro lado, a Decisão Normativa TCU n. 201/2022 é ato de caráter geral e abstrato que atualiza os coeficientes destinados ao cálculo das quotas referentes ao Fundo de Participação dos Municípios, de modo que qualquer juiz e tribunal pode afastar a sua aplicação no caso concreto.

5. Quanto à vedação à concessão de medida liminar que esgote, no todo ou em parte, o objeto da ação ( § 3º do art. 1º da Lei n. 8.437/92), essa regra processual deve ser flexibilizada nos casos em que a ausência da antecipação da tutela pode acarretar o perecimento do direito da parte, sobretudo nas hipóteses envolvendo o Fundo de Participação dos Municípios, instrumento constitucionalmente previsto para fortalecer o pacto federativo.

6. Os demais argumentos apresentados pela parte agravante se referem, em linhas gerais, à primazia dos critérios técnicos utilizados para a coleta dos dados demográficos que embasaram a atualização do coeficiente de distribuição do FPM pelo Tribunal de Contas da União e à impossibilidade de o Judiciário se imiscuir em matéria dessa natureza. Ocorre que, no caso dos autos, a controvérsia diz respeito à ilegalidade da Decisão Normativa TCU n. 201/2022 ao atualizar os coeficientes destinados ao cálculo das quotas referentes ao Fundo de Participação dos Municípios - FPM, não se tratando da análise do acerto ou não dos critérios técnicos utilizados para a tomada dessa decisão.

7. A Lei Complementar n. 165/2019 incluiu o § 3º no art. 2º da Lei Complementar n. 91/1997 para dispor que, em relação aos municípios que apresentem redução de seus coeficientes decorrentes de estimativa anual do IBGE, ficam mantidos os coeficientes de distribuição do FPM utilizados no exercício de 2018, até que sejam atualizados com base em novo censo demográfico. Contudo, a Decisão Normativa TCU n. 201/2022 promoveu a atualização dos coeficientes referentes ao FPM com base em dados parciais fornecidos pela entidade agravante, o que contraria o comando veiculado pela Lei Complementar n. 165/2019.

8. Mostra-se ilegítimo o ato que, a pretexto de dar primazia aos dados técnicos fornecidos pelo IBGE, ignora a opção legislativa feita sobre a matéria. Tanto é assim que, após o indeferimento da antecipação da tutela recursal almejada no presente agravo de instrumento, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, na ADPF 1043, deferiu medida liminar para determinar que a distribuição do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) de 2023 tenha como patamar mínimo os coeficientes de distribuição utilizados no exercício de 2018, suspendendo a decisão normativa do Tribunal de Contas da União que determinava a utilização dos dados populacionais do Censo Demográfica de 2022, o qual ainda não foi concluído.

9. Agravo de instrumento desprovido.

(TRF5, XXXXX-72.2023.4.05.0000, Sétima Turma, Rel. Des. Federal Frederico Wildson da Silva Dantas, Publ.: 27/04/2023)

Diante do exposto, nego provimento ao agravo de instrumento, nos termos da ADPF nº 1.043, para manter a suspensão do cumprimento da Decisão Normativa nº 201/2022 do TCU em favor da municipalidade agravada.

É como voto.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados e discutidos estes autos, em que figuram como partes as acima identificadas, DECIDE a Quinta Turma do Tribunal Regional Federal da 5a Região, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO, nos termos do Relatório, do Voto da Relatora, que passam a integrar o presente julgado.

Recife/PE, 24 de julho de 2023.

Desembargadora Federal CIBELE BENEVIDES GUEDES DA FONSECA

Relatora