Há unidade ou diversidade na jurisprudência federativa?

A autonomia do Estado-Membro constitui elemento essencial à configuração do Estado Federal. [1] Essas palavras de Raul Machado Horta, no seu clássico estudo A autonomia do Estado-Membro no Direito Constitucional brasileiro, indicam o principal traço do federalismo, do qual decorre uma série de consequências, como o poder de auto-organização e a competência para editar um direito próprio.

A dualidade de estruturas de poder e de ordens jurídicas está, portanto, no cerne da federação, propiciando que as diversidades plasmadas na unidade federal mantenham sua identidade, suas características próprias, com governos e leis que lhes sejam adequados.

Nesse quadro, evidencia-se a importância da fixação clara e precisa das normas federais necessárias à garantia da unidade federativa, as quais não podem tolher de tal modo as unidades federadas a ponto de aniquilar a diversidade que sua autonomia garante. Cuida-se, pois, de um delicado equilíbrio de forças, que propicia a realização do binômio fundamental do Estado federal, qual seja, coesão e particularismo.

Assim, são editadas normas federais que limitam a autonomia estadual, impondo a adoção desta ou daquela instituição, bem como a incorporação ao direito do Estado de diferentes preceitos, num movimento que moldando as diversidades permite a unidade.

Num primeiro grupo de normas podem ser reunidas aquelas que Manoel Gonçalves Ferreira Filho chama de regras de preordenação institucional, responsáveis pela definição das estruturas de órgãos estaduais, tais como os artigos 27 e 28 da Constituição Federal relativo aos governadores ou ainda seu artigo 125, com base no qual se estruturam os órgãos jurisdicionais estaduais. [2]

Há ainda as regras de extensão normativa e as regras de subordinação normativa. As primeiras dizem com a prática de estender aos Estados normas federais que regem uma instituição (artigo 75 da Constituição Federal, por exemplo); enquanto as segundas predefinem o conteúdo da legislação que será editada pelos estados, orientando tal conteúdo positivamente (mandando que siga determinada linha), ou negativamente (proibindo que se adotem certas normas ou soluções). [3]

Todas essas regras condicionantes da autonomia estadual podem ser classificadas como normas de observância obrigatória para os Estados, as quais são assim sistematizadas por Léo Ferreira Leoncy:

Na Constituição de 1988, os limites à autonomia dos Estados-membros se apresentam sob múltiplas formas e funções. Vêm consagrados (a) ora expressamente (normas expressas), (b) ora implicitamente (normas implícitas); aparecem sob a formulação (c) ora de um mandamento (normas mandatórias), (d) ora de uma vedação (normas vedatórias).

Por outro lado, há também uma variedade de normas em que tratou o constituinte federal de estabelecer limites aos Estados. Assim, para se enumerar apenas as categorias mais conhecidas, é possível apontar (a) os princípios constitucionais sensíveis, (b) as normas de preordenação constitucional, (c) as normas federais extensíveis e (d) os princípios constitucionais estabelecidos. [4]

Genericamente, pode-se concluir que normas de observância obrigatória literalmente reproduzidas ou não no Direito local são aquelas editadas pelo poder constituinte federal cujo conteúdo implique limitação à autonomia estadual, de modo que se pode afirmar a seguinte relação: quanto maior o número de normas de observância obrigatória limitadoras da autonomia estadual, menor o campo de atuação independente do poder constituinte do Estado-membro e, de forma inversa, quanto menor o número daquelas normas, maior o espaço de livre atuação daquele poder. [5]

Ante tal constatação, a identificação das normas de observância obrigatória se apresenta como um dos pontos centrais do federalismo, uma vez que são elas, em última análise, que definirão quão autônomos são os Estados.

Algumas dessas normas são expressas no texto constitucional federal, como os princípios sensíveis do artigo 34, outras, porém, dependem do labor interpretativo do Supremo Tribunal Federal, que como intérprete da Constituição assume o papel de definidor da federação real e efetiva, da dinâmica federativa brasileira.

Exemplo dessa atividade prospectiva do STF na definição das normas de observância obrigatória se deu com a discussão acerca da aplicação, ou não, aos Estados das regras de processo legislativo constantes da Constituição Federal. Tal problema foi suscitado ante o silêncio da Constituição...